Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Ecuador (Ratificación : 1967)

Comentario anterior

La Comisión toma nota de la respuesta parcial del Gobierno a las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 2022. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios en relación con la alegada detención de manifestantes que participaron de una huelga nacional en 2021. La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno responde a las observaciones conjuntas de la Federación de Trabajadores Petroleros del Ecuador (FETRAPEC), la Unión Nacional de Educadores (UNE) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) en el Ecuador enviadas en 2022. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones conjuntas de la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el Frente Unitario de Trabajadores (FUT) recibidas el 31 de agosto de 2023 que, además de tratar de forma minuciosa cuestiones que la Comisión examina en el presente comentario, indican que la dilación de procesos de registro de nuevas juntas directivas se ha convertido en un problema permanente que impide el cabal funcionamiento de las organizaciones sindicales y destacan asimismo la negativa del registro de organizaciones sindicales por razones no contempladas en la constitución o en la ley. La Comisión toma nota de que, según indican la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT, el proyecto de ley denominado Ley Orgánica sobre el Empleo, que habían indicado que contravenía los comentarios de la Comisión, fue descartado. También indican que el 3 de mayo de 2023 se emitió el Decreto Ejecutivo núm. 730 que ordena a las Fuerzas Armadas iniciar acciones para reprimir la delincuencia organizada y señalan que podría aplicarse en relación con cualquier tentativa de movilización y lucha social popular. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios en relación con las cuestiones antes mencionadas.

Asistencia técnica. Misión de contactos directos. La Comisión recuerda que, al examinar la aplicación del Convenio por el Ecuador en junio de 2022, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante la Comisión de la Conferencia) invitó al Gobierno a recurrir a la asistencia técnica de la Oficina y pidió al Gobierno que acepte una misión de contactos directos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, considerando la actual coyuntura política que atraviesa el país y en virtud del cambio de Gobierno, el Ministerio del Trabajo retomará en el 2024 las conversaciones y coordinaciones con la Oficina para realizar una posible misión de contactos directos. La Comisiónespera firmemente que la misión de contactos directos solicitada por la Comisión de la Conferencia se concrete cuanto antes y espera asimismo que el Gobierno recurra a la asistencia técnica de la Oficina confiando en que la misma contribuirá para que se logre avanzar en la toma de medidas concretas, efectivas y con plazos definidos, en consulta con los interlocutores sociales, a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio en relación con los puntos que se indican a continuación.

Derechos sindicales y libertades civiles. Asesinato de un sindicalista. En su último comentario la Comisión deploró el asesinato del Sr. Sandro Arteaga Quiroz, secretario del Sindicato de Trabajadores del Gobierno Provincial de Manabí, ocurrido el 24 de enero de 2022, e instó firmemente al Gobierno a que tomara sin demora todas las medidas necesarias para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables del crimen. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que consultó a la Fiscalía General del Estado y que esta le remitió información relativa a los delitos en los que el Sr. Arteaga Quiroz figuraba como denunciante. La Comisión observa que, la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT indican que el expediente se encuentra desde el 25 de febrero de 2022 en estado de investigación en la Fiscalía General del Estado sin que se haya iniciado todavía el proceso judicial correspondiente, lo cual, a su entender demuestra la falta de debida diligencia del Estado. La Comisión lamenta observar que no ha habido avances en la investigación y subraya una vez más la necesidad de que se lleven a cabo sin demora investigaciones judiciales independientes con el objeto de esclarecer plenamente los hechos y deslindar las responsabilidades, sancionar a los autores e instigadores y prevenir la repetición de tales actos. La Comisión nuevamente insta firmemente al Gobierno a que tome sin demora todas las medidas necesarias para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables del crimen y que informe al respecto.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 2 del Convenio. Excesivo número de trabajadores exigido (30) para constituir asociaciones de trabajadores y comités de empresa. Posibilidad de crear organizaciones sindicales por rama de actividad. Desde hace varios años la Comisión señala al Gobierno la necesidad de revisar los artículos 443, 449, 452 y 459 del Código del Trabajo de manera que se rebaje el número mínimo de afiliados requerido para crear asociaciones de trabajadores y comités de empresa y que sea posible crear organizaciones sindicales de primer grado que reúnan a trabajadores de varias empresas. La Comisión observa que en su memoria el Gobierno no se refiere a la revisión de los artículos relativos al número de trabajadores exigido para constituir asociaciones de trabajadores y comités de empresa, a pesar de que la Comisión había tomado nota de que varias organizaciones sindicales habían subrayado que el número no menor de 30 trabajadores para la constitución de organizaciones sindicales es desproporcionado e irrazonable respecto de la estructura empresarial ecuatoriana. La Comisión observa que la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT indican que, de acuerdo a datos proporcionados por el Ministerio del Trabajo, en 2022 las empresas grandes en el país representaron apenas el 0,5 por ciento por lo que sería imposible constituir organizaciones sindicales en más del 90 por ciento de unidades productivas en el país. La FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT destacan además que es imperativo que se garantice la posibilidad de organización de los trabajadores autónomos y los trabajadores informales. En lo que respecta a la creación de organizaciones que reúnan a trabajadores de varias empresas, en su último comentario, la Comisión tomó nota con interés que, en cumplimiento de una sentencia dictada en 2021, que había ordenado al Ministerio de Trabajo que registrara a la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos (ASTAC) como sindicato de rama, pese a estar conformada por trabajadores de varias empresa, y había ordenado asimismo al Ministerio que reglamentara el registro de los sindicatos por rama de actividad, a comienzos del 2022 el Ministerio registró a la ASTAC como sindicato de rama. La Comisión había tomado nota de que el Ministerio y la Procuraduría General del Estado habían presentado una acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia por falta de motivación, seguridad jurídica e incumplimiento al debido proceso. La Comisión toma nota de que, según indican el Gobierno, la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT, la acción extraordinaria de protección sigue pendiente de resolución por parte de la Corte Constitucional. La Comisión observa que, según indican la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT, el Gobierno no ha cumplido con la sentencia de forma integral dado que se ha negado a reglamentar la conformación de sindicatos de rama afirmando que la sentencia relativa al registro del sindicato ASTAC es de aplicación entre las partes únicamente y sus efectos jurídicos no son extensivos más allá de las mismas. La Comisión observa que estas cuestiones fueron examinadas por el Comité de Libertad Sindical en los casos núms 3148 (381.er y 391.er informes, de marzo 2017 y de octubre 2019) y 3437 (404.º informe, octubre 2023) y que, en dichas ocasiones, el Comité lamentó que, a pesar de sus recomendaciones y del seguimiento efectuado por la Comisión, tanto la legislación del país como la práctica del Ministerio del Trabajo seguían sin permitir la conformación de organizaciones sindicales de primer grado integradas por trabajadores de diferentes empresas. Recordando una vez más que, en virtud de los artículos 2 y 3 del Convenio, los trabajadores deben poder tener la posibilidad de conformar, si así lo desean, organizaciones de primer grado de un nivel superior al de la empresa, la Comisión reitera una vez más su firme expectativa de que la sentencia antes mencionada contribuya a permitir la creación de organizaciones sindicales por rama de actividad, y espera asimismo que la apreciación de la Comisión sobre este importante desarrollo en la aplicación del Convenio se pondrá en conocimiento de la Corte Constitucional de Justicia. La Comisión insta nuevamente al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para revisar los artículos mencionados en el sentido indicado y que informe de toda evolución al respecto. Pide asimismo al Gobierno que informe sobre el proceso ante la Corte Constitucional relativo a la acción extraordinaria de protección y que indique si los trabajadores independientes y de la economía informal gozan de los derechos que se otorgan en el Convenio, especificando cuáles son las disposiciones legislativas correspondientes.

Artículo 3. Plazos obligatorios para convocar elecciones sindicales. La Comisión ha venido pidiendo al Gobierno que modifique el artículo 10, c) del Reglamento de Organizaciones Laborales núm. 0130 de 2013, que prevé la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales que no convoquen a elecciones en un plazo de noventa días posterior al vencimiento del mandato definido por los estatutos de sus organizaciones, de manera que, dentro del respeto de las reglas democráticas, sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Ministerio de Trabajo se encuentra analizando un proyecto de reforma al Reglamento de Organizaciones Laborales que considera lo relativo al literal c) del artículo 10 y que informará de los avances realizados. La Comisión toma nota de que, según indican la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT, si bien el Gobierno ha sostenido de forma reiterada que las organizaciones sindicales pueden regular en sus propios Estatutos cómo proceder en casos de acefalía, respetando el derecho de las organizaciones de redactarlos y el de regular su propia administración, al momento de revisar los estatutos, exige que la posibilidad de que las directivas extiendan sus funciones únicamente puede permitirse «en asuntos de fuerza mayor debidamente comprobados». Dichas organizaciones indican asimismo que la acefalía por falta de convocatoria en el plazo establecido en el Reglamento citado repercute en las Federaciones y las Confederaciones, porque el Ministerio del Trabajo desconoce sus decisiones cuando las organizaciones no han «registrado su directiva», limitando la capacidad de acción de organizaciones de segundo y tercer grado. Recordando que, en virtud del artículo 3 del Convenio, las elecciones sindicales constituyen un asunto interno de las organizaciones que deben ser regidas por los estatutos de las mismas, y observando que las consecuencias que prevé el Reglamento en caso de no respeto de los plazos que impone —la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales— implican un grave riesgo de paralizar la capacidad de acción sindical y limitar la capacidad de acción de las organizaciones de segundo y tercer grado, la Comisión reitera una vez más su firme expectativa de que el proyecto de reforma tenga en consideración los comentarios de la Comisión y que se modifique el artículo en cuestión en el sentido indicado. La Comisión pide al Gobierno que informe de toda evolución al respecto.

Requisito de ser ecuatoriano para ser directivo sindical. La Comisión recuerda que, si bien, en 2015 había tomado nota de que el artículo 49 de la Ley para la Justicia Laboral había modificado el artículo 459, 4) del Código del Trabajo y había eliminado la exigencia de tener nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa, en su comentario de 2021 observó que, una sentencia dictada en 2018 declaró inconstitucional el artículo 49 porque violentaba el principio de autonomía sindical, al disponer que la legislación determinaba cómo estaban conformados los órganos directivos de los comités de empresa y quiénes tenían derecho al voto para su elección. La Comisión lamentó observar que, como corolario de la declaración de inconstitucionalidad, el artículo 459, 4) volvió a su redacción original y exige la nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las sentencias de la Corte Constitucional son definitivas e inapelables; que la Constitución garantiza el goce de los derechos de las personas en igualdad de condiciones para nacionales y extranjeros nacionalizados y que entre los derechos garantizados está el de elegir y ser elegido. La Comisión recuerda que el Gobierno indicó anteriormente que se exige tener nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa más no para ser dirigente de las otras formas de asociación o para ser socio de las mismas. Al respecto, la Comisión ha observado que, en virtud del Código del Trabajo, el comité de empresa es una de las formas que pueden asumir las organizaciones sindicales en el seno de la empresa. La Comisión subraya una vez más que en virtud del artículo 3 del Convenio, todas las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben gozar del derecho de elegir libremente a sus representantes y que la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical si lo permiten sus estatutos y reglamentos, por lo menos tras haber transcurrido un periodo razonable de residencia en el país de acogida. La Comisión insta por lo tanto nuevamente al Gobierno a que modifique el artículo 459, 4) del Código del Trabajo y le pide que informe de toda evolución a este respecto. La Comisión también invita al Gobierno a señalar estos comentarios a la atención de la Corte Constitucional.

Elecciones a la directiva del comité de empresa de trabajadores no afiliados. La Comisión había señalado al Gobierno la necesidad de revisar el artículo 459, 3) del Código del Trabajo que preveía que la directiva del comité de empresa se integraría por cualquier persona trabajadora, afiliada o no, que se presentara en las listas para ser elegida como tal. La Comisión ha tomado toma nota de que la sentencia de la Corte Constitucional de 2018 antes mencionada, también afectó la redacción del artículo 459, 3) y que este volvió a su redacción original que no contempla la posibilidad de que trabajadores no sindicalizados participen en las elecciones de los comités de empresas. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las sentencias de la Corte Constitucional son definitivas e inapelables y que considera necesario mantener el diálogo tripartito a fin de determinar la viabilidad de una posible reforma del texto vigente. Tomando debida nota de dichas indicaciones, la Comisión le pide una vez más al Gobierno que celebre consultas con los interlocutores sociales en relación a la necesidad de revisar el artículo 459, 3) del Código del Trabajo de forma de armonizarlo plenamente al principio de autonomía sindical y que informe de toda evolución a este respecto.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículo 2. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. La Comisión ha observado que, si bien el artículo 11 de la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público (en adelante la Ley Orgánica Reformatoria), adoptada en 2017, reconoce a los servidores públicos el derecho de organizarse, ciertas categorías de personal quedaban excluidas de este derecho, en particular los servidores bajo contrato de servicios ocasionales, aquellos de libre nombramiento y remoción y los servidores públicos que ejerzan funciones con nombramiento a periodo fijo por mandato legal. Recordando que en virtud de los artículos 2 y 9 del Convenio, con la única posible excepción de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, todos los trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas, la Comisión pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para adecuar la legislación con el Convenio. Lamentando observar que el Gobierno no ha proporcionado información al respecto, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para adecuar la legislación con el Convenio de manera que, con la única posible excepción de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, todos los trabajadores tengan el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda medida tomada al respecto.

Derecho de los trabajadores de crear sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes. Organizaciones de servidores públicos distintas de los comités de servidores públicos. La Comisión ha observado que, según lo estipulado en la Ley Orgánica Reformatoria, los comités de servidores públicos, que deben afiliar a la mitad más uno del personal de una institución pública, son los encargados de velar por la defensa de los derechos de los servidores públicos y los únicos que pueden declarar la huelga. Si bien el Gobierno había indicado que los servidores públicos, al constituir sus organizaciones, tienen el derecho de redactar sus estatutos, en los cuales se puede establecer cualquier medio para defender sus intereses, la Ley Orgánica Reformatoria indica que los comités de servidores públicos son los encargados de velar por la defensa de los derechos de los servidores públicos y los únicos que pueden declarar la huelga. Subrayando que todas las organizaciones de servidores públicos deben poder gozar de las distintas garantías establecidas en el Convenio, la Comisión le pidió al Gobierno que proporcione información acerca de las organizaciones de servidores públicos distintas de los comités de servidores públicos y que indique de qué medios disponen para defender los intereses profesionales de sus miembros. La Comisión lamenta una vez más no haber recibido dichas informaciones y reitera su pedido al Gobierno de que envíe la información solicitada. Recordando que en virtud del artículo 2 del Convenio, el pluralismo sindical debería ser posible en todos los casos, y que ninguna organización de servidores públicos debería verse privada de los medios indispensables para defender los intereses profesionales de sus miembros, organizar su gestión y sus actividades y formular sus programas, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación no limite el reconocimiento del derecho de sindicación a los comités de servidores públicos como única forma de organización.

Artículo 3. Derecho de los sindicatos de trabajadores y de las asociaciones de servidores públicos de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. La Comisión había señalado al Gobierno la necesidad de revisar el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal, que prevé penas de uno a tres años de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de la normal prestación de un servicio público, de manera que no se impongan sanciones penales a los trabajadores que llevan a cabo una huelga pacífica. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el procedimiento adecuado para que los servidores públicos puedan acceder al derecho de la huelga se encuentra reglamentado en el Capítulo III «De la Huelga» de la Ley Orgánica del Servicio Público y se refiere a las disposiciones de la ley relativas a la declaración de ilegalidad de las huelgas, indicando que el Estado recurre a la intervención penal como último recurso. La Comisión lamenta observar que, de la información proporcionada por el Gobierno, se desprende que no se han producido avances en la toma en cuenta de sus comentarios. La Comisión recuerda que varias organizaciones sindicales han señalado anteriormente que el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal estaba siendo utilizado para la criminalización de la protesta social. La Comisión nuevamente insta firmemente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal sea revisado en el sentido indicado y que hasta tanto no se tomen dichas medidas, se asegure de que el mismo no sea utilizado para criminalizar la protesta social.

Artículo 4. Disolución de organizaciones de servidores públicos por parte de la autoridad administrativa. Recordando que el artículo 4 del Convenio prohíbe la suspensión o disolución administrativa de las asociaciones de servidores públicos, la Comisión ha instado al Gobierno a que se asegure que las reglas del Decreto núm. 193, que mantiene como causal de disolución el desarrollo de actividades de política partidista y prevé disoluciones administrativas, no se apliquen a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que Ley Orgánica Reformatoria establece que las organizaciones de servidores públicos solo pueden ser disueltas mediante sentencia judicial. La Comisión también recuerda que la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y otras organizaciones habían señalado que, si bien la disposición del Decreto núm. 193 que mantenía como causal de disolución el desarrollo de actividades de política partidista fue declarada inconstitucional en 2022 y que, si bien el Decreto núm. 193 regula las organizaciones sociales y no las organizaciones sindicales, el Gobierno aplica de todas formas las causales de disolución forzosa de las organizaciones sociales a las organizaciones sindicales porque sostiene que son organizaciones «de la sociedad civil» y no de carácter sindical. A la luz de lo anterior, yrecordando que el artículo 4 del Convenio prohíbe la suspensión o disolución administrativa de las asociaciones de servidores públicos, la Comisión insta al Gobierno a que se asegure que las reglas del Decreto núm. 193 no se apliquen a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros.

Disolución administrativa de la Unión Nacional de Educadores (UNE). Tras haber tomado nota del registro de organizaciones sociales relacionadas con la UNE (disuelta a través de un acto administrativo emitido por la Subsecretaría de Educación en 2016), la Comisión pidió al Gobierno que: i) indicara si el registro de la UNE-E ante la Subsecretaria de Educación de Quito significaba que la UNE había podido volver a ejercer sus actividades de defensa de los intereses profesionales de sus miembros; ii) tomara todas las medidas necesarias para asegurar el registro de la UNE como organización de carácter sindical ante el Ministerio de Trabajo en caso de que esta lo solicitara, y iii) asegurara la completa devolución de los bienes incautados, así como la eliminación de toda otra consecuencia resultante de la disolución administrativa. La Comisión había tomado nota de que la UNE había interpuesto varias acciones legales en contra de la resolución de disolución y que quedaba pendiente el pronunciamiento de la Corte Constitucional en relación con una acción extraordinaria de protección. La Comisión toma nota de que, según indican la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT, mediante Sentencia Nº.579-18-EP/23 de 12 de julio de 2023, la Corte Constitucional aceptó parcialmente la acción extraordinaria de protección, declaró la vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de la motivación de las resoluciones de los poderes públicos, dejó sin efecto el auto de 18 de enero de 2018 (que había inadmitido el recurso casación interpuesto por la presidenta de la UNE) y ordenó que un nuevo conjuez de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, asignado por sorteo, deberá resolver sobre la admisión del recurso de casación planteado por la accionante. La FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el FUT consideran asimismo que, independientemente de la resolución de la justicia respecto de este caso, el Gobierno podría revisar sus propios actos y revertir el acto administrativo que disolvió a la UNE, sin que sea imprescindible una sentencia judicial que lo ordene. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre la sentencia que dicte la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, así como sobre la posibilidad de que el Gobierno revise sus actos, tal como sugieren las organizaciones sindicales y le pide nuevamente que tenga a bienproporcionar las otras informaciones solicitadas por la Comisión en su último comentario.

La Comisión se refiere a otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2024].