Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Brasil (Ratificación : 1952)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de la Industria (CNI), recibidas el 31 de agosto de 2023 y también comunicadas por el Gobierno en su memoria. La Comisión toma nota, asimismo, de las observaciones de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), comunicadas por el Gobierno en su memoria. La Comisión toma nota de que estas observaciones y las correspondientes respuestas del Gobierno conciernen a cuestiones examinadas en el presente comentario.

Con respecto a los alegatos de 2022 de la CUT relativos a la Ley núm. 14.437/2022 sobre la aplicación por el poder ejecutivo de medidas laborales alternativas y de un programa de urgencia para el empleo y el mantenimiento de los ingresos, con el fin de hacer frente a las consecuencias sociales y económicas del estado de catástrofe pública, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno y se remite a sus comentarios de 2020 sobre la Ley núm. 14.020, habida cuenta de la similitud del contenido de ambos instrumentos. La Comisión señaló que el objetivo de la Ley en cuestión no era dejar de lado los convenios y los acuerdos colectivos existentes, sino establecer un sistema temporal de reducción de la actividad y de compensación de los ingresos que pudiera activarse mediante un acuerdo individual o colectivo. En aquel momento, la Comisión subrayó la importancia de promover la plena utilización de la negociación colectiva como medio para lograr soluciones equilibradas y sostenibles en tiempos de crisis.

Aplicación del Convenio y respeto de las libertades públicas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota con profunda preocupación de los alegatos de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre el asesinato de tres dirigentes sindicales y sindicalistas en 2020, así como sobre varios casos de amenazas de muerte contra otros dirigentes sindicales.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a indicar que: i) no existe ninguna disposición legal que confiera al Ministerio de Trabajo competencias en materia penal para investigar o castigar a los autores de delitos contra dirigentes sindicales, y ii) es necesario verificar los progresos de los procedimientos judiciales penales o administrativos en esta materia. La Comisión también toma nota de las observaciones de la CUT, que deplora la respuesta del Gobierno y le pide que proporcione información completa sobre los asesinatos denunciados.

La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no transmite información acerca del avance de las investigaciones sobre los delitos denunciados por la CSI ni sobre las medidas de protección adoptadas en favor de los dirigentes sindicales que habrían recibido amenazas de muerte. Subrayando que el cumplimiento de los convenios ratificados es responsabilidad de todas las autoridades competentes, la Comisión se ve obligada a recordar que los derechos que figuran en el Convenio, en particular los relativos a la negociación colectiva libre y voluntaria, solo pueden ejercerse en un clima exento de violencia y amenazas. La Comisión insta de nuevo al Gobierno a que garantice la adopción de las medidas necesarias para: i) identificar y castigar a los autores e instigadores de los presuntos delitos, y ii) proporcionar una protección eficaz a los dirigentes sindicales cuya integridad física se ve amenazada. La Comisión insta al Gobierno a que proporcione sin demora información detallada a este respecto.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. Si bien toma nota de la existencia de disposiciones constitucionales y legales que prevén una protección general de la acción sindical, la Comisión recuerda que lleva muchos años pidiendo al Gobierno que adopte medidas para que la legislación establezca expresamente sanciones específicas suficientemente disuasorias contra todo acto de discriminación antisindical. Observando la falta de información nueva sobre este tema y recordando la importancia fundamental de garantizar una protección eficaz contra la discriminación antisindical, la Comisión se ve obligada a reiterar su solicitud y espera que el Gobierno pueda informar de progresos tangibles a este respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Articulación entre la negociación colectiva y la ley. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias, en consulta con los interlocutores sociales representativos, para revisar los artículos 611-A y 611-B de la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT), a fin de establecer un marco más preciso para las situaciones en las que podrían negociarse cláusulas de excepción a la legislación y el alcance de dichas cláusulas. A este respecto, la Comisión había tomado nota de las preocupaciones expresadas en 2021 por la CSI, la CUT y la Confederación Nacional de Trabajadores de Establecimientos Docentes (CONTEE) en relación con los efectos de la aplicación de estas disposiciones en el contexto de la crisis económica provocada por la pandemia de COVID-19, que, según ellas, podía conducir a que los trabajadores tuvieran que aceptar, a través de la negociación colectiva, un fuerte deterioro de sus condiciones de trabajo y empleo.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reafirma que: i) la primacía de la negociación colectiva sobre la legislación introducida por la Ley núm. 13.467 de 2017 contribuye a reforzar la confianza en los mecanismos de negociación de conformidad con el Convenio y la Constitución Federal de 1988; ii) al garantizar que los derechos de los trabajadores consagrados en la Constitución (artículo 611-B de la CLT) no pueden ser dejados de lado por medio de la negociación colectiva, el legislador buscó aclarar el ámbito de la negociación colectiva preservando al mismo tiempo los derechos fundamentales de los trabajadores de valor constitucional, y iii) en una sentencia dictada en junio de 2022, el Supremo Tribunal Federal confirmó la validez, con independencia de la indicación específica de prestaciones compensatorias, de los convenios colectivos que limiten o restrinjan determinados derechos en el trabajo cuando estos no estén garantizados por la Constitución.

La Comisión también toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre el número de convenios y acuerdos colectivos concluidos en el país, según la cual: i) de enero de 2019 a junio de 2023, se registraron 181 838 instrumentos colectivos de trabajo, incluidos 149 096 acuerdos colectivos de trabajo (concluidos a nivel de una o más empresas) y 32 742 convenios colectivos de trabajo (concluidos a un nivel más amplio, como un sector de actividad o una ocupación), y ii) en 2022, se firmaron 41 742 acuerdos y convenios colectivos, frente a los 47 672 de 2017. Por último, el Gobierno anuncia la adopción del Decreto núm. 11.477, de 6 de abril de 2023, por el que se crea un grupo de trabajo interministerial encargado de elaborar una propuesta de reestructuración de las relaciones laborales y de valorización de la negociación colectiva.

La Comisión toma nota de que las observaciones de la CNI coinciden con la información facilitada por el Gobierno, a lo que la organización de empleadores añade que, desde la entrada en vigor de la reforma, el número de acciones judiciales que cuestionan la validez de las cláusulas de los convenios colectivos ha disminuido en un 80 por ciento. La Comisión también toma nota de que, por su parte, la CUT afirma que, según los análisis del Departamento Intersindical de Estadística y Análisis Socioeconómico: i) la negociación colectiva se ha vuelto más difícil desde la entrada en vigor de la reforma en 2017, lo que ha redundado en una disminución del número de convenios y acuerdos colectivos de trabajo y en un aumento de las facultades discrecionales de las empresas; ii) no cabe duda de que los cambios introducidos por la reforma laboral, en particular los que figuran en el artículo 611-A de la CLT, infringen los Convenios núms. 98 y 154 de la OIT, y iii) el Gobierno no ha hecho nada para dar efecto a las observaciones de la Comisión de Expertos a este respecto y la comisión creada en 2023 para reestructurar las relaciones laborales y potenciar la negociación colectiva no tiene actualmente en su plan de trabajo la toma en consideración de las observaciones de la Comisión de Expertos.

La Comisión toma nota de los diferentes datos facilitados por los mandantes tripartitos nacionales así como de las estadísticas que indican que el número total de instrumentos colectivos concluidos ha disminuido en un 12,5 por ciento en comparación con 2017 (el número de convenios colectivos celebrados se mantiene estable, mientras que el número de acuerdos colectivos a nivel de empresa ha disminuido en un 17,6 por ciento). La Comisión también toma nota de que el Gobierno no ha adoptado medidas para revisar los artículos 611-A y 611-B de la CLT. La Comisión recuerda que considera que, si bien las disposiciones legislativas específicas que abordan aspectos concretos de las condiciones de trabajo y prevén, de manera circunscrita y razonada, la posibilidad de establecer excepciones a las mismas por medio de la negociación colectiva pueden ser compatibles con el Convenio, una disposición que estableciera la posibilidad general de dejar de lado las normas protectoras de la legislación laboral por medio de la negociación colectiva sería, en cambio, contraria al objetivo de promover la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en el artículo 4 del Convenio. Al tiempo que toma nota de los límites que ya figuran en el artículo 611-B de la CLT, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en consulta con los interlocutores sociales representativos, para revisar los artículos 611-A y 611-B de la CLT a fin de proporcionar un marco más preciso en relación con las situaciones en las que podrían negociarse cláusulas de excepción a la legislación y para el alcance de dichas cláusulas. La Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre los progresos realizados a este respecto. Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno que continúe facilitando información sobre la evolución del número de convenios y acuerdos colectivos concluidos en el país, incluidos datos sobre los convenios y los acuerdos que contengan cláusulas de excepción a la legislación, especificando la naturaleza y el alcance de dichas cláusulas.

Articulación entre la negociación colectiva y los contratos de trabajo individuales. La Comisión recuerda que, en virtud de la Ley núm. 13.467 de 2017, del artículo 444 de la CLT se desprende que, en el ámbito del artículo 611-A de la CLT, las cláusulas de los contratos individuales de trabajo de los trabajadores que posean un título de enseñanza superior y que perciban un salario al menos dos veces superior al límite máximo de las prestaciones del régimen general de la seguridad social prevalecen sobre el contenido de los convenios y acuerdos colectivos, incluso cuando las cláusulas de los contratos individuales en cuestión sean menos protectoras. A este respecto, la Comisión recuerda que: i) el presente Convenio es plenamente aplicable a los trabajadores cubiertos por el artículo 444 de la CLT en la medida en que, en virtud de sus artículos 5 y 6, solo pueden excluirse de su ámbito de aplicación los miembros de la policía y de las fuerzas armadas (artículo 5) y los funcionarios adscritos a la administración del Estado (artículo 6), y ii) como también se indica explícitamente en el párrafo 3 de la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), la obligación de promover la negociación colectiva establecida en el artículo 4 del Convenio exige que la negociación individual de las condiciones del contrato de trabajo no pueda establecer excepciones a los convenios colectivos aplicables, en el entendimiento de que los contratos de trabajo siempre pueden prever condiciones de trabajo y de empleo más favorables. Tomando nota de la falta de información a este respecto, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias, previa consulta con los interlocutores sociales representativos interesados, para garantizar que el artículo 444 de la CLT se ajuste al Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre cualquier progreso realizado a este respecto.

Ámbito de aplicación del Convenio. Trabajadores autónomos o independientes. La Comisión recuerda que, tras la ampliación de la definición de trabajadores autónomos en virtud del nuevo artículo 442-B de la CLT, entabló un diálogo con el Gobierno sobre el acceso de dichos trabajadores al derecho a la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión: i) acogió con agrado las indicaciones del Gobierno según las cuales del artículo 511 de la CLT, que reconoce el derecho de sindicación de los trabajadores autónomos, se desprende que estos últimos también gozan del derecho a la negociación colectiva; ii) tomó nota de la afirmación de la CUT de que, aunque el artículo 511 de la CLT reconoce el derecho de los trabajadores autónomos a sindicarse, esta disposición no les da la posibilidad de acceder a los mecanismos de negociación colectiva, en particular debido a la ausencia de interlocutor y a que, en la práctica, el paso de la condición de asalariado a la de trabajador autónomo en virtud del artículo 442-B tendrá como efecto excluir a los trabajadores interesados del beneficio de los convenios colectivos en vigor, y iii) tomó nota de la indicación del Gobierno de que la aparición de diferentes formas de trabajo atípico representa en todos los países un reto adicional para la negociación colectiva, en particular debido al bajo nivel de sindicación de esos trabajadores. A la luz de todo ello, la Comisión invitó al Gobierno a: i) proporcionar ejemplos de convenios o acuerdos colectivos negociados por organizaciones que representen a trabajadores autónomos o independientes o, al menos, cuyo ámbito de aplicación abarque a esas categorías de trabajadores, y ii) celebrar consultas con todas las partes interesadas con miras a determinar los ajustes apropiados que deben introducirse en los mecanismos de negociación colectiva para facilitar su aplicación a los trabajadores autónomos o independientes. Tomando nota de que el Gobierno no proporciona información sobre este tema, la Comisión reitera sus solicitudes anteriores al Gobierno y espera que facilite información concreta sobre posibles convenios colectivos que cubran a estas categorías de trabajadores y sobre la realización de las consultas solicitadas con los interlocutores sociales.

Articulación entre los diferentes niveles de negociación colectiva. La Comisión recuerda que, según el artículo 620 de la CLT, revisado por la Ley núm. 13467, las condiciones establecidas en los acuerdos colectivos de trabajo (concluidos a nivel de una o más empresas) siempre tienen prioridad sobre las que figuran en los convenios colectivos de trabajo (concluidos a un nivel más amplio, como un sector de actividad o una profesión). La Comisión recordó entonces que del artículo 4 del Convenio se desprende que la negociación colectiva debe promoverse a todos los niveles y que, según el principio general enunciado en el párrafo 3, 1) de la Recomendación núm. 91, todo contrato colectivo debería obligar a sus firmantes, así como a las personas en cuyo nombre se celebre. Tomando nota de que en su memoria el Gobierno no proporciona información sobre la articulación entre los diferentes niveles de negociación, la Comisión le pide de nuevo que: i) indique cómo se garantiza el cumplimiento de los compromisos asumidos por los interlocutores sociales en el marco de los convenios concluidos a nivel de rama o de profesión, y ii) proporcione información sobre el impacto del artículo 620 de la CLT sobre el recurso respectivo a la negociación de convenios y acuerdos colectivos así como sobre la cobertura global de la negociación colectiva en el país.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria. Sumisión de los convenios colectivos a la política económica y financiera. La Comisión recuerda que lleva muchos años subrayando la necesidad de derogar el artículo 623 de la CLT, en virtud del cual se declararán nulas todas las disposiciones de un convenio o de un acuerdo que se consideren contrarias a las normas que rigen la política económica y financiera del Gobierno o a la política salarial vigente.

En sus comentarios más recientes, tras tomar nota de la indicación del Gobierno de que el artículo 623 de la CLT, adoptado en 1967, no se ajusta a las orientaciones de la Constitución de 1988 y, por lo tanto, ya no se aplica, la Comisión insistió en la necesidad de eliminar del ordenamiento jurídico esta disposición, que es contraria al principio de negociación colectiva libre y voluntaria consagrado en el artículo 4 del Convenio. Tomando nota de que el Gobierno no proporciona información nueva, la Comisión insta de nuevo al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para derogar el artículo 623 de la CLT y a que en su próxima memoria facilite información sobre cualquier medida adoptada a este respecto.

La Comisión confía en que el grupo de trabajo interministerial creado en abril de 2023 para elaborar una propuesta de reestructuración de las relaciones laborales y valorización de la negociación colectiva tenga plenamente en cuenta los diversos puntos y recomendaciones planteados en este comentario, y que el Gobierno esté pronto en condiciones de anunciar avances tangibles en este ámbito.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.