Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Perú (Ratificación : 1960)

Comentario anterior

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2023 en las que reitera los comentarios formulados en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante la Comisión de la Conferencia) en junio de 2023 sobre la aplicación del Convenio por Perú. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional recibidas el 27 de septiembre de 2023 que se refieren a cuestiones que se examinan en el presente comentario.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 111.ª reunión, junio de 2023)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la 111.ª reunión de la Comisión de la Conferencia en junio de 2023 y observa que, si bien esta acogió con agrado ciertos avances legislativos, expresó su preocupación por las limitaciones que siguen existiendo en la legislación y en la práctica en cuanto al derecho a la libertad sindical y el derecho de asociación y le pidió al Gobierno que adopte, en consulta con los interlocutores sociales, medidas en un plazo determinado para:

• garantizar que la legislación en vigor y futura esté en conformidad con el Convenio;
• asegurar que los funcionarios públicos, incluidos los jueces, los fiscales y los empleados que ocupan cargos de confianza y directivos en la administración pública, sin distinción alguna, tengan el derecho, en la legislación y en la práctica, de constituir las organizaciones de trabajadores que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones;
• velar por el buen funcionamiento del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) con el fin de promover el diálogo social y la consulta con los interlocutores sociales sobre la reforma de la legislación laboral, y
• garantizar en la legislación y en la práctica el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción libremente.

La Comisión de la Conferencia le pidió asimismo al Gobierno que proporcione información, antes del 1.º de septiembre de 2023 y en consulta con los interlocutores sociales, sobre la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica e invitó al Gobierno a aceptar una misión de contactos directos para seguir plenamente estas recomendaciones.

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno en la que indica que, con el ánimo de impulsar decididamente el diálogo social tripartito como eje central de la gestión del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, el 13 de julio de 2023 se realizó la 129.ª Sesión Ordinaria del CNTPE, en la que participaron el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo y los principales representantes de los gremios empresariales y las centrales sindicales, lográndose luego de casi un año contar con la voluntad de los actores sociales para su reactivación. El Gobierno indica que se acordó retomar el diálogo al interior del CNTPE y reactivar sus comisiones técnicas y se acordó asimismo que los acuerdos adoptados en la Sesión Ordinaria N° 127 y N° 128 (mayo y julio de 2022) y los pedidos formulados por las partes en la sesión de julio de 2023 serían abordados en concordancia al Reglamento Interno de Organización y Funciones del CNTPE. El Gobierno indica asimismo que, con el reinicio de las sesiones del CNTPE, el Gobierno reitera su más firme voluntad y compromiso para priorizar el diálogo social como motor, herramienta e instrumento de gobernanza para alcanzar un desarrollo laboral sostenible en el país. El Gobierno destaca que los empleadores y trabajadores brindaron su predisposición para continuar con el diálogo y que tiene plena confianza en continuar contando con la voluntad y el compromiso de los actores sociales, sin los cuales el diálogo social tripartito es imposible. El Gobierno también indica que el 21 de julio de 2023 se realizó una reunión de alto nivel en la que funcionarios de distintos ministerios y órganos estatales expresaron su voluntad de realizar de manera conjunta un análisis técnico en aras de dar respuesta a lo requerido por la Comisión de la Conferencia y esta Comisión, teniendo como eje central el diálogo social. El Gobierno expresa asimismo su disponibilidad para coordinar la futura visita de la misión de contactos directos requerida por la Comisión de la Conferencia.

La Comisión toma debida nota de dichas informaciones. La Comisión saluda la reactivación del CNTPE y de sus comisiones técnicas y saluda asimismo que haya tenido lugar la reunión de alto nivel y se haya reafirmado el compromiso de las distintas instituciones con el diálogo social. La Comisión también acoge con agrado la disponibilidad del Gobierno para coordinar la futura visita de la misión de contactos directos requerida por la Comisión de la Conferencia. La Comisión alienta al Gobierno y a todas las partes concernidas a desplegar todos los esfuerzos posibles para garantizar que el CNTPE siga funcionando y cumpliendo un rol fundamental en tanto instancia tripartita de diálogo social. La Comisión reitera la importancia de la consulta en la preparación y elaboración de legislación relativa a las relaciones colectivas de trabajo y espera que toda preocupación al respecto sea debidamente atendida en el seno de la CNTPE. La Comisión reitera asimismo su esperanza de que la implementación del Decreto Supremo N° 014-2022-TR, que según había indicado el Gobierno, tenía su origen en la preocupante situación de la libertad sindical en el país, contribuya a garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos consagrados por el Convenio. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que proporcione informaciones sobre el impacto de su aplicación. Asimismo, a la luz de las preocupaciones expresadas por la Comisión de la Conferencia respecto de las limitaciones que siguen existiendo en la legislación y en la práctica en cuanto al derecho a la libertad sindical y el derecho de asociación, la Comisión espera firmemente que a través del diálogo social fortalecido, se puedan constatar progresos en un futuro próximo sobre todas las cuestiones que destacó la Comisión de la Conferencia y que ha venido destacando la Comisión en sus comentarios anteriores. La Comisión recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la Oficina permanece a su disposición y espera que la misión de contactos directos pueda realizarse lo más pronto posible y que esta permita ayudar a la plena aplicación del Convenio.

La Comisión reitera a continuación los puntos que ha venido destacando en sus comentarios anteriores y que exigen la toma de medidas concretas a fin de poner la legislación en plena conformidad con el Convenio.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de todos los trabajadores, sin distinción alguna, de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas. Desde hace varios años la Comisión señala al Gobierno la necesidad de revisar la Ley núm. 28518, su reglamento y la Ley General de Educación de manera que se reconozca de manera expresa la libertad sindical de las personas bajo modalidades formativas. El Gobierno ha indicado que: i) el 13 de abril de 2022, mediante Resolución Ministerial N° 0922022-TR, se dispuso la prepublicación del Anteproyecto de Código del Trabajo elaborado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que define en su artículo 75 a las modalidades formativas laborales como tipos especiales de contratos de trabajo, con lo cual se reconoce su carácter laboral, y ii) se recibieron comentarios y sugerencias de la ciudadanía hasta el mes de junio de 2022 en relación con el Anteproyecto y que se ha compartido con los representantes de trabajadores y empleadores que participan del CNTPE. Por su parte, las centrales sindicales han indicado que: i) hasta la fecha no consta ninguna iniciativa de modificación de la Ley núm. 28518; ii) el reconocimiento genérico en la Constitución de los derechos sindicales por sí solo no habilita a las personas bajo modalidad formativa al ejercicio de tales derechos, y iii) el artículo 76 del Anteproyecto señala que las modalidades formativas laborales no están sujetas al régimen laboral general, es decir que el Anteproyecto mantendría la orientación de la normativa vigente, de no reconocer de manera expresa los derechos sindicales de las personas bajo modalidad formativa. La Comisión espera que el Anteproyecto del Código de Trabajo sea objeto de consultas tripartitas exhaustivas y que, en el marco de dicho proceso de diálogo se considere la toma de medidas concretas para revisar la legislación de forma tal que se reconozca de manera expresa la libertad sindical de los trabajadores bajo modalidades formativas. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance a este respecto.

En sus comentarios anteriores la Comisión había pedido al Gobierno que revisara las disposiciones pertinentes de su ordenamiento jurídico de manera que asegurase el ejercicio del derecho de organización, en la ley y en la práctica, de jueces y fiscales, así como del personal de dirección y de confianza de la administración pública. La Comisión pidió al Gobierno que informara de todo avance al respecto. La Comisión lamentó observar que el Gobierno había tomado nota del pedido de información y que la remitiría a la brevedad. La Comisión recordó que el artículo 2 del Convenio otorga el derecho básico de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas, a todos los trabajadores sin ninguna distinción, incluidos todos los funcionarios públicos, sea cual sea la naturaleza de sus funciones, con las únicas excepciones autorizadas por el Convenio para los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. No obstante, la Comisión ha afirmado que puede prohibirse a los funcionarios de categoría superior el derecho a afiliarse a sindicatos siempre que tengan el derecho de crear sus propias organizaciones para defender sus intereses (Estudio General de 2013, Relaciones de trabajo en la administración pública y negociación colectiva, párrafos 43 y siguientes, y Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 66). La Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para revisar las disposiciones pertinentes de su ordenamiento jurídico de manera que asegure el ejercicio del derecho de organización, en la ley y en la práctica, de jueces y fiscales, así como del personal de dirección y de confianza de la administración pública. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción. Calificación de la ilegalidad de la huelga. Habiendo observado que la comisión de apoyo al servicio civil era competente para resolver la improcedencia e ilegalidad de la huelga y dado que no había sido aún establecida, la Comisión le pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar que la calificación de la huelga, tanto en el sector privado como público no correspondiera al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes que contara con su confianza. Al respecto el Gobierno indicó que, si bien el organismo encargado de pronunciarse sobre la procedencia de la huelga en el sector privado es la Autoridad Administrativa del Trabajo que emite un pronunciamiento con independencia, imparcialidad y apego a ley, el Anteproyecto de Código de Trabajo propone que, a solicitud del empleador o empleadores afectados por la medida, la Autoridad Judicial se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de la huelga. En lo que respecta al sector público, el Gobierno recordó que, en virtud de lo dispuesto en la décima disposición complementaria transitoria del Reglamento de la Ley del Servicio Civil (LSC), la Autoridad Administrativa del Trabajo es quien está asumiendo las competencias de la comisión de apoyo al servicio civil hasta tanto esta no se implemente. La Comisión observó que las centrales sindicales consideraban que el hecho que la Autoridad del Trabajo siga ejerciendo el control de legalidad de las huelgas, tanto para el sector privado como para el sector público (ante la omisión persistente de conformar la comisión de apoyo al servicio civil garantizando su real imparcialidad) evidenciaba la renuencia del Estado a adecuar la normativa a lo establecido en el Convenio y señaló que en el año 2020, el 100 por ciento de las huelgas fueron declaradas ilegales por la Autoridad del Trabajo. La Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que la calificación de ilegalidad de la huelga en el sector privado no corresponda a la administración del trabajo sino a un órgano independiente de las partes, verdaderamente imparcial y que cuente con la confianza de todas las partes. La Comisión espera que la modificación propuesta en el Anteproyecto del Código del Trabajo sea objeto de consultas tripartitas exhaustivas y le pide que le informe de todo avance al respecto. Observando con preocupación las indicaciones de las centrales sindicales, la Comisión insta al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para que la comisión de apoyo al servicio civil se establezca sin más demora y expresa la firme esperanza de que se configure como un órgano auténticamente independiente. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance al respecto.

Definición de los servicios mínimos en los servicios públicos esenciales. Habiendo observado que el Reglamento del Texto único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (TUO de la LRCT) preveía que la comisión de apoyo al servicio civil sería el órgano competente para determinar los servicios mínimos respecto de las huelgas que afectan un servicio esencial, la Comisión expresó su confianza en que la misma se establecería a la brevedad. El Gobierno ha indicado que el artículo 435 del Anteproyecto del Código del Trabajo establece que en caso de divergencia se deberá recurrir a un órgano técnico independiente a los efectos de establecer el servicio mínimo y que la decisión será vinculante. La Comisión observó que, además de reiterar que la comisión de apoyo al servicio civil aún no ha sido constituida, las centrales sindicales han indicado que el artículo 68 del Reglamento de la LRCT en su tenor modificado por el Decreto Supremo N° 014-2022-TR establece que, si bien la Autoridad Administrativa de Trabajo puede contar con el apoyo de un órgano independiente para la resolución de la divergencia sobre servicios mínimos en los servicios públicos esenciales, es la Autoridad Administrativa del Trabajo la que resuelve sobre la base del informe del órgano independiente. Al tiempo que toma debida nota de las modificaciones introducidas por el Decreto Supremo núm. 0142022-TR, la Comisión recuerda que las divergencias entre las partes sobre el número y ocupación de los trabajadores deberían ser no solo examinadas sino resueltas por un órgano independiente. La Comisión reitera la necesidad de que la comisión de apoyo al servicio civil se establezca sin más demora y pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance al respecto.

Derecho de las organizaciones sindicales de celebrar reuniones y de poder acceder a los lugares de trabajo. La Comisión ha pedido al Gobierno que revise las disposiciones finales del Decreto Supremo núm. 017-2007-ED que define como faltas graves de los directores y subdirectores de los centros educativos el hecho de facilitar el local escolar para reuniones de carácter sindical y permitir el proselitismo político y/o sindical en las instituciones educativas, de manera que los directores de los centros educativos puedan acordar con las organizaciones sindicales modalidades de acceso a los lugares de trabajo que no perjudiquen el funcionamiento eficiente de dichos centros. Al respecto, el Gobierno ha indicado que el Ministerio de Educación viene evaluando el marco normativo en torno a dicho tema a fin de sustentar la necesidad de modificar o derogar algunos artículos del Reglamento de la Ley núm. 28988, Ley que declara la educación básica regular como servicio público esencial; aprobado por el Decreto Supremo núm. 017-2007-ED. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance en relación con la revisión de las disposiciones finales del Decreto Supremo antes mencionado de manera que los directores de los centros educativos puedan acordar con las organizaciones sindicales concernidas modalidades de acceso a los lugares de trabajo que no perjudiquen el funcionamiento eficiente de dichos centros.

Por último, la Comisión toma nota de que el Comité de Libertad Sindical le remitió a esta Comisión los aspectos legislativos del caso núm. 3245, relativos a la determinación por vía de Reglamento de qué autoridad sindical designa a los representantes regionales de los sindicatos de profesores que gozan de licencia remunerada. El Comité invitó al Gobierno a que, en plena consulta con las organizaciones sindicales representativas del sector, considere cómo revisar la normativa vigente de manera que sean las propias organizaciones de trabajadores de la educación las que determinen los mecanismos internos de designación de sus representantes que se beneficiarán de la licencia sindical (véase 403.º informe, junio de 2023). La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda medida tomada al respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.