Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Guatemala (Ratificación : 1952)

Comentario anterior

La Comisión toma nota de las observaciones del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF) recibidas el 1.º de septiembre de 2023 que tratan de los temas examinados en el presente comentario. La Comisión toma también nota de que las observaciones relativas al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) de la Confederación Sindical Internacional (CSI), por una parte, y el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y Sindicatos Globales de Guatemala por otra parte, recibidas respectivamente el 27 y el 29 de septiembre de 2023, contienen elementos relativos a la aplicación del presente convenio examinados en este comentario. La Comisión constata que las observaciones del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de Sindicatos Globales de Guatemala contienen adicionalmente numerosos alegatos de discriminación antisindical y de obstaculización de la negociación colectiva tanto en el sector privado como público. Al tiempo que toma nota de las respuestas del Gobierno a dichas observaciones, la Comisión pide al mismo que continúe dando un seguimiento específico a cada uno de los casos señalados por las organizaciones sindicales con miras a asegurar la aplicación de las garantías establecidas por el Convenio.

La Comisión toma nota de que, desde su último examen de la aplicación del convenio por Guatemala, el Consejo de Administración ha continuado con el seguimiento dado a la aplicación del programa de cooperación técnica de la OIT denominado «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo» (documentos GB/346/INS/10 y GB/349/INS/10 (Rev. 1)). La Comisión observa que el Consejo de Administración tomó en particular nota de la misión conjunta de la OIT, la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y la CSI a Guatemala realizada en septiembre de 2022 para dar seguimiento a la cooperación técnica brindada por la OIT en relación con la aplicación de la hoja de ruta sobre libertad sindical aprobada en 2013 por el Gobierno. La Comisión toma nota de que la misión y los miembros de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical (CNTRLLS) identificaron conjuntamente una serie de acciones prioritarias, varias de las cuales están relacionadas con la aplicación del presente convenio.

Presentación de una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT

La Comisión toma nota de que, en su 349.ª reunión, el Consejo de Administración declaró admisible una queja presentada por varios delegados en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando el incumplimiento por parte de Guatemala del presente Convenio y del Convenio núm. 87 y cuyo contenido será examinado por el Consejo en su reunión de junio de 2024 (documento GB/349/INS/19.2).

Artículo 1 del Convenio. Protección contra la discriminación antisindical. Actuación de la Inspección del Trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había dado seguimiento a los efectos sobre la protección contra la discriminación antisindical de la implementación del Decreto Legislativo núm. 7/2017 que ha devuelto a la Inspección del Trabajo su facultad sancionatoria. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la Inspección General de Trabajo (IGT) da aplicación a un procedimiento especial de investigación sobre la libertad sindical y la negociación colectiva que contiene una serie de recomendaciones metodológicas y técnicas. El Gobierno añade que, del 1 de enero de 2021 al 16 de agosto de 2023, la IGT ha: i) diligenciado 211 expedientes relativos a organizaciones sindicales y negociación colectiva; ii) constatado 36 infracciones a la legislación sobre libertad sindical e impuesto un igual número de sanciones por un monto total de 1 021 532,73 quetzales (aproximadamente 132 800 dólares de los Estados Unidos). El Gobierno añade que, en virtud de la legislación vigente, dichas sanciones pueden ser objeto de recursos administrativos y contencioso-administrativos. La Comisión toma también nota de que el Gobierno informa que, a solicitud del sector trabajador, la IGT ha conformado 80 mesas de diálogo para resolver conflictos colectivos, habiéndose alcanzado soluciones satisfactorias para el sector trabajador, tales como reinstalaciones de trabajadores despedidos o pagos de salarios atrasados en 19 casos. La Comisión toma debida nota de estas informaciones. Observando al mismo tiempo la persistencia de numerosos alegatos de discriminación antisindical por parte de las organizaciones sindicales, la Comisión pide al Gobierno que siga fortaleciendo las medidas para que las infracciones a los derechos sindicales y de negociación colectiva sean tratadas por la inspección del trabajo de manera prioritaria. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre el número y tipo de sanciones impuestas por la IGT en materia sindical, especificando su estado de ejecución y el número de recursos administrativos o judiciales presentado contra las mismas.

Procedimientos judiciales eficaces. En sus anteriores comentarios la Comisión había instado Gobierno a que tomara a la mayor brevedad medidas para superar los obstáculos al efectivo cumplimiento de las órdenes de reinstalación dictadas por la justicia y para que se adopten nuevas reglas procesales que aseguren que todos los casos de discriminación antisindical sean examinados por la justicia de forma sumarísima. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: i) se ha conformado en 2022 un grupo de coordinación entre el Ministerio Público, el Organismo Judicial y el Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS) para atender de forma bilateral los casos denunciados por el sector trabajador, quedando a la espera que dicho sector señalara una fecha para iniciar reuniones; ii) el 10 de febrero de 2023, fue inaugurado el Juzgado Pluripersonal de Paz Penal para conocer del delito de desobediencia de resoluciones de trabajo y previsión social, con sede en la Ciudad de Guatemala; iii) su competencia incluye las situaciones de incumplimiento de las órdenes judiciales de reinstalación; iv) al 27 de julio de 2023, el juzgado ha conocido 137 resoluciones, el 38,34 por ciento de los casos encontrándose en investigación y otro 38,4 por ciento de los casos ya teniendo una audiencia fijada para el tercer trimestre de 2023 y/o salidas procesales otorgadas. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta adicionalmente que no dispone de datos específicos sobre los procesos de reinstalación por despidos antisindicales ya que no todos los conflictos económicos y sociales promovidos ante los tribunales por los Comités ejecutivos de los sindicatos tienen como objeto despidos antisindicales. A pesar de lo anterior, el Gobierno informa que, de 2020 al 2022, el Organismo Judicial ha conocido 21 diligencias de reinstalación de dirigentes sindicales o de miembros de sindicatos en formación con los siguientes resultados: i) el empleador aceptó la reinstalación en un caso; ii) no la aceptó en 4 casos; iii) no se pudo realizar la diligencia en 12 casos, y iv) no se cumplió con la orden judicial en 4 casos. El Gobierno informa adicionalmente que tal como acordado por la Misión conjunta de OIT, CSI y OIE y la CNTRLLS, la OIT está actualmente llevando a cabo un diagnóstico sobre los desafíos al cumplimiento de las órdenes judiciales de reinstalación en casos de despido antisindical. La Comisión toma nota por otra parte de una serie de iniciativas adicionales señaladas por el Gobierno y dirigidas a agilizar los procesos judiciales en materia laboral, entre las cuales se destacan: i) el establecimiento de un sistema de notificación electrónica de las partes en el proceso; ii) la especialización de varios juzgados de trabajo y previsión social, separándolos del ramo de familia, y iii) la creación por la Corte Suprema de la sala sexta de trabajo y previsión social que permitirá acelerar el tratamiento de los casos apelados.

La Comisión toma debida nota de estos elementos y saluda especialmente la creación del juzgado pluripersonal dedicado a los delitos de desobediencia en materia laboral. Al mismo tiempo la Comisión observa: i) la persistencia de numerosas alegaciones de desprotección judicial en materia de discriminación antisindical; ii) la constatación por la misión conjunta de la OIT, OIE y CSI de la existencia de una conjunción de factores legales, institucionales y prácticos que obstaculizan el efectivo funcionamiento de la justicia en materia de discriminación antisindical en general y el cumplimiento de las órdenes de reinstalación en particular, y iii) que los datos proporcionados por el Gobierno acerca de un número circunscrito de casos confirma la dificultad en hacer cumplir las órdenes judiciales de reinstalación. A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que continúe e intensifique los esfuerzos en curso para garantizar el cumplimiento de las órdenes de reinstalación, tomando debidamente en cuenta las orientaciones establecidas en el diagnóstico actualmente preparado por la Oficina, y que proporcione estadísticas sobre los resultados concretos logrados por el nuevo juzgado en términos de cumplimiento y ejecución de las órdenes de reinstalación. Observando, además, la falta de avances legislativos en materia de procedimiento judicial laboral, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para que se adopten nuevas reglas procesales que aseguren que todos los casos de discriminación antisindical sean examinados por la justicia de forma sumarísima y que las decisiones judiciales correspondientes sean ejecutadas a la brevedad.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus observaciones anteriores, la Comisión había constatado la existencia de varios obstáculos legislativos (en particular, los derivados del artículo 215, c) del Código del Trabajo, que requiere por lo menos un 50 por ciento de afiliación en un sector determinado para poder constituir un sindicato de industria, lo cual tiene por efecto a la ausencia de toda negociación colectiva a nivel sectorial) y prácticos para el ejercicio de la negociación colectiva y había observado el número muy reducido de convenios colectivos celebrados y homologados en el país. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere en primer lugar a una serie de acciones para promover la negociación colectiva que incluyen: i) la campaña sobre la libertad sindical y las iniciativas para facilitar el registro sindical descritas en los comentarios de la Comisión sobre la aplicación del Convenio núm. 87; ii) las distintas iniciativas del MTPS en general y de la IGT en particular para resolver por medio del diálogo los conflictos colectivos (en particular las mesas de diálogo mencionadas en la sección relativa al artículo 1 del Convenio de este comentario, y iii) capacitaciones a jueces de trabajo, incluyendo el tema de negociación colectiva. El Gobierno manifiesta también que se encuentra a la espera de la asistencia técnica de la Oficina para facilitar un diálogo tripartito sobre la reforma de la legislación en materia de sindicatos de industria y de negociación sectorial. La Comisión toma finalmente nota de las informaciones proporcionadas por el MTPS ante el Consejo de Administración que indican que, entre 2015 y julio de 2023, el MTPS homologó 140 pactos colectivos en total (sectores privado y público). La Comisión observa también que las organizaciones sindicales e internacionales siguen alegando la persistencia de fuertes obstáculos al ejercicio de la negociación colectiva tanto en el sector privado como en el sector público, en particular por medio del proceso de homologación por parte del MTPS. La Comisión lamenta constatar que se desprende de lo anterior que se mantienen los obstáculos legislativos que no permiten la negociación colectiva a nivel sectorial y que no dispone de informaciones específicas sobre el número de pactos colectivos de empresa firmados y homologados en los últimos dos años. La Comisión insta por lo tanto nuevamente al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para: i) reformar la legislación de manera que la negociación colectiva sea posible en todos los niveles, y ii) promover activamente el uso de la negociación colectiva libre y voluntaria y asegurar que el trámite de la homologación no constituya un obstáculo a la misma. La Comisión pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto y que proporcione informaciones completas sobre el número de pactos colectivos adoptados y vigentes en el país, los sectores concernidos y los trabajadores cubiertos.

Artículos 4 y 6. Promoción de la negociación colectiva en el sector público. En sus anteriores comentarios, la Comisión había pedido al Gobierno que proporcionara informaciones sobre los plazos para la homologación de los pactos colectivos de condiciones de trabajo del sector público y sobre los motivos de las decisiones de no homologación. La Comisión había pedido también al Gobierno informaciones sobre la evolución de casos en los cuales la validez de ciertas cláusulas de pactos colectivos del sector público habría sido cuestionada judicialmente. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno según las cuales: i) el plazo para la homologación de los pactos colectivos, que sean del sector privado o público, es de 25 días hábiles, su aplicación estando sujeta a los comentarios («previos») formulados por la administración de trabajo para garantizar la legalidad de los pactos y el tiempo de respuesta de las partes a los mismos; ii) los motivos de las decisiones de no homologación se deben a la ausencia de respuesta de las partes a los comentarios de la administración de trabajo; iii) de 2012 a julio de 2023, se han homologado 119 pactos colectivos en el sector público, de los cuales 23 con reservas mientras 25 no fueron homologados; iv) en el marco de las acciones prioritarias identificadas por la misión conjunta de OIT, OIE y CSI, se encuentra pendiente la realización, con la facilitación de la OIT, de un examen tripartito de la práctica de la homologación de los pactos colectivos del sector público, y v) el Gobierno necesita mayores detalles sobre casos específicos que habrían dado lugar a acciones judiciales de las autoridades contra pactos colectivos del sector público.

La Comisión toma nota por otra parte de las observaciones de las organizaciones sindicales nacionales e internacionales que siguen denunciando, por medio de una serie de alegatos específicos que el trámite de homologación de los pactos colectivos del sector público por el MTPS da lugar a prácticas contrarias a la negociación colectiva libre y voluntaria y que la Procuraduría General de la Nación (PGN) continúa impugnando ante los tribunales la validez de ciertos pactos colectivos ya firmados.

Al tiempo que toma nota de la información facilitada por el Gobierno, tanto de carácter general como en relación con los casos concretos planteados por los sindicatos, la Comisión constata las profundas discrepancias existentes entre el Gobierno y los sindicatos sobre la práctica del MTPS en materia de homologación de los pactos colectivos y sobre la supuesta impugnación de los pactos celebrados en el sector público por la PGN. La Comisión recuerda que, en anteriores comentarios, había alentado los esfuerzos del Gobierno por asegurar que la negociación colectiva en el sector público contara con un marco normativo claro y equilibrado pero que no ha recibido ulteriores informaciones al respecto. Con base en lo anterior y recordando que Guatemala también ha ratificado el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), la Comisión pide al Gobierno que lleve a cabo amplias consultas con las organizaciones sindicales interesadas a fin de: i) evaluar y garantizar, en el contexto específico de la administración pública, la conformidad de la práctica de aprobación de los convenios colectivos con el principio de negociación colectiva libre y voluntaria, y ii) identificar las reformas necesarias para asegurar que la negociación colectiva en el sector público cuente con un marco normativo claro y equilibrado. La Comisión recuerda que puede seguir contando con la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

Aplicación del Convenio en la práctica. Sector de la maquila. En sus comentarios anteriores, la Comisión había lamentado la persistencia del muy bajo nivel de ejercicio de los derechos colectivos en el sector de la maquila y de la ausencia de iniciativas efectivamente enfocadas en la promoción de los mismos. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) cuatro de los casos examinados por el recientemente creado Juzgado Pluripersonal de Paz Penal para conocer del Delito de Desobediencia de Resoluciones de Trabajo y Previsión Social están relacionados con el sector de la maquila; ii) la IGT realizó en 2023 visitas a 177 empresas del sector de la maquila sin que se reportaran violaciones a la libertad sindical y negociación colectiva, y iii) se están llevando a cabo actividades de capacitación dirigidas a mujeres trabajadoras del sector de la maquila, tales como el diplomado en «Enfermería Auxiliar con Especialidad en Derechos Reproductivos y Promotoras en Derechos Humanos» que incluyen referencias a los convenios de la OIT ratificados. Al tiempo que toma nota de estos elementos, la Comisión observa que: i) no ha vuelto a recibir actualizaciones sobre el ejercicio de los derechos colectivos en la maquila (tales como la negociación o firma de pactos colectivos o la inscripción de organizaciones sindicales); ii) no ha sido informada de acciones específicas de promoción de los derechos sindicales y de negociación colectiva dedicadas al sector de la maquila, y iii) la queja presentada en junio de 2023 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alega el carácter habitual del acoso antisindical en el referido sector. Con base en lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que, en colaboración con los interlocutores sociales y en línea con la campaña descrita en los comentarios de la Comisión sobre la aplicación del Convenio núm. 87 tome medidas específicas para promover la libertad sindical y la negociación colectiva en el sector de la maquila y que informe al respecto. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que proporcione datos actualizados sobre el ejercicio de los derechos colectivos en dicho sector, incluyendo el número de pactos colectivos en vigor y número de trabajadores abarcados por los mismos, así como el número de organizaciones sindicales activas.

Aplicación del Convenio en las municipalidades. En sus anteriores comentarios, ante la existencia de numerosos alegatos de violación del Convenio en varias municipalidades del país, la Comisión había instado al Gobierno a que tomara todas las medidas necesarias, inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para garantizar la aplicación del Convenio en las municipalidades. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) tres de los casos examinados por el recientemente creado Juzgado Pluripersonal de Paz Penal están relacionados con municipalidades; ii) tal como señalado anteriormente, se ha conformado un grupo de coordinación entre el Ministerio Público, el Organismo Judicial y el MTPS que se encuentra a la disposición del sector trabajador para examinar los casos que considere prioritarios; iii) la IGT diligencia de manera prioritaria 54 denuncias sobre libertad sindical y negociación colectiva presentadas contra municipalidades entre 2022 y abril de 2023, y iv) 12 de las 19 mesas de diálogo facilitadas por la IGT en las cuales se han obtenido resultados satisfactorios se refieren a municipalidades. La Comisión saluda los distintos esfuerzos institucionales referidos por el Gobierno para resolver conflictos existentes en una serie de municipalidades y toma debida nota de las informaciones detalladas proporcionadas acerca de los casos específicos denunciados por las organizaciones sindicales. La Comisión observa sin embargo que, a pesar de lo anterior: i) persiste un alto número de alegatos de discriminación antisindical y de obstaculización de la negociación colectiva en el sector municipal que pueden reflejan la existencia de dificultades estructurales en las relaciones de trabajo de dicho sector que constituye una fuente importante de empleo formal, y ii) la asunción de nuevos alcaldes en enero de 2024 a raíz de las elecciones llevadas a cabo en los 340 municipios del país en 2023 es susceptible de generar nuevos conflictos. Con base en lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que: i) fortalezca sus actuales esfuerzos por resolver los conflictos existentes en el seno de municipalidades de conformidad con el Convenio, y ii) entable con los interlocutores sociales y autoridades pertinentes un amplio diálogo que permita encontrar soluciones duraderas, inclusive de carácter legislativo, a las cuestiones puestas en evidencia por el ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores municipales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Resolución tripartita de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. En sus anteriores comentarios, la Comisión había lamentado observar que la Subcomisión de Mediación y resolución de conflictos de la CNTRLLS no había empezado todavía a ejercer sus funciones de manera efectiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que; i) la Subcomisión no cuenta todavía con un mediador, motivo por el cual no ha podido examinar los 14 expedientes que ha admitido; ii) la misión conjunta de OIT, OIE y CSI señaló como una acción prioritaria la definición del perfil del mediador, y iii) la subcomisión se ha reunido en dos ocasiones en 2023 y sigue en curso la elaboración del perfil del mediador. A la luz de las numerosas disputas referidas por el Gobierno y por las organizaciones sindicales, la Comisión subraya la importancia de potenciar mecanismos de resolución de conflictos basados en el diálogo social. La Comisión alienta por lo tanto a los mandantes tripartitos del país a que redoblen sus esfuerzos por dotar a la Subcomisión de Mediación y Resolución de conflictos de un mediador o mediadores y permitir que pueda empezar a ejercer sus funciones. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Constatando la persistencia de importantes lagunas en el cumplimiento del Convenio, la Comisión insta al Gobierno a que, con la asistencia técnica de la Oficina, intensifique sus esfuerzos por superar las dificultades de orden legislativo y práctico examinadas en el presente comentario.