Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - Afganistán (Ratificación : 1969)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 1.º de septiembre de 2023.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 111.ª reunión, junio de 2023)

La Comisión tomó nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas (CAN) de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2023 sobre la aplicación del Convenio, así como de las siguientes conclusiones de la Comisión de la Conferencia.

La CAN tomó nota con profunda preocupación de que, desde 2019, el Gobierno no ha respondido a los comentarios de la Comisión.

La CAN expresó su más profunda preocupación por el significativo deterioro, desde 2021, de la situación de las mujeres y las niñas, en particular de los grupos vulnerables de mujeres, y otras minorías.

La CAN deploró profundamente las prohibiciones y restricciones discriminatorias por motivo de sexo impuestas a las niñas y a las mujeres desde 2021, que repercuten negativamente en sus posibilidades de disfrutar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. La CAN también deploró la falta de un marco jurídico que defina y prohíba explícitamente la discriminación directa e indirecta basada en al menos todos los motivos enunciados en el Convenio, en todos los aspectos del empleo y la ocupación, así como la falta de acceso a mecanismos formales de justicia no discriminatorios y a vías de reparación eficaces, en consonancia con el Convenio.

Habida cuenta de la discusión, la CAN insta a que, en consulta con los interlocutores sociales, se adopten medidas efectivas y en un plazo determinado para:

• suprimir sin demora todas las prohibiciones, prácticas discriminatorias y desigualdades de trato por motivo de sexo impuestas a las niñas y a las mujeres a fin de prohibir, limitar o impedir su acceso a la enseñanza secundaria y superior, a la formación profesional, al empleo y a todo tipo de ocupaciones en todos los sectores; y facilitar información a la Comisión de Expertos sobre las medidas adoptadas al respecto y sobre los resultados obtenidos;
• adoptar las leyes, las políticas y las estrategias de aplicación necesarias para prevenir y abordar la violencia y el acoso contra niñas y mujeres; y proporcionar información a la Comisión de Expertos sobre las medidas adoptadas al respecto y sobre los resultados obtenidos;
• modificar el artículo 9 de la Ley del Trabajo para definir y prohibir explícitamente en la ley la discriminación directa e indirecta, en consonancia con el Convenio;
• garantizar el acceso a mecanismos judiciales formales no discriminatorios y a vías de reparación eficaces;
• organizar actividades y llevar a cabo una campaña de sensibilización de la opinión pública sobre los principios de no discriminación e igualdad protegidos en virtud del Convenio;
• facilitar información sobre la adopción de todas las medidas mencionadas, sobre todo progreso realizado al respecto, así como sobre los resultados obtenidos en materia de igualdad de participación de las mujeres en el empleo y la ocupación, incluso proporcionando información estadística, desglosada por sexo y ocupación, sobre la participación de las niñas y las mujeres en la educación, la formación profesional y el empleo, y
• desarrollar un plan de acción multidisciplinar y multisectorial para luchar contra la discriminación en el empleo, la ocupación y la educación, con la asistencia técnica de la OIT y en estrecha colaboración con los interlocutores sociales y otras organizaciones pertinentes de la sociedad civil, y en coordinación con otros organismos de las Naciones Unidas que trabajan en el territorio.

La CAN también pidió que se tomen medidas específicas para facilitar el acceso a la educación y la formación profesional y promover las oportunidades de empleo de las personas con discapacidad, en particular las niñas y las mujeres.

La CAN decidió incluir sus conclusiones en un párrafo especial de su informe.

La Comisión observa que la CSI toma nota con gran preocupación de la discriminación estructural que sufren las mujeres en el Afganistán, que obstaculiza claramente su acceso a la educación, la formación y el empleo. Según la CSI, esta situación se produce tras una fase, anterior a la toma del poder por los talibanes en 2021, en la que se registraron algunos avances hacia la democratización y la promoción de la condición de la mujer. La organización añade que, antes de 2021, bajo la administración anterior: 1) 64 mujeres fueron elegidas al Parlamento y 17 al Senado; 2) cuatro mujeres fueron nombradas en el Gabinete; 3) había cuatro mujeres embajadoras en las embajadas y 261 juezas en los tribunales y en el poder judicial; 4) 1.500 mujeres trabajaban como abogadas defensoras, 2 500 mujeres como periodistas en medios de comunicación privados y libres, y 3 650 mujeres en las fuerzas de seguridad; 5) 3,5 millones de niñas se beneficiaban de una educación, y 6) miles de mujeres trabajaban en el sector privado, y en conjunto constituían el 30 por ciento de fuerza de trabajo del mercado laboral afgano.

Asimismo, la Comisión toma nota de que la CSI indica que, desde 2021, se ha invertido el curso de los progresos realizados por el país y las mujeres y las niñas han sido silenciadas y excluidas de la esfera pública. Desde septiembre de 2021, las niñas afganas mayores de doce años tienen prohibido ir a la escuela. En la actualidad, el 80 por ciento de las niñas y jóvenes afganas que deberían ir a la escuela, unos 2,5 millones, han sido excluidas de ella. El 30 por ciento de las niñas afganas no cursan estudios primarios, e incluso cuando las niñas pueden ir a la escuela, la enseñanza se ve limitada por la falta de maestras. En diciembre de 2022 se suspendió hasta nuevo aviso la educación universitaria para las mujeres, lo que afectó a más de 100 000 alumnas. Las mujeres ya no pueden trabajar, ni siquiera en la administración pública. Se les prohíbe viajar dentro y fuera del país. El Código del Trabajo del Afganistán, la Ley de Eliminación de la Violencia contra la Mujer, el Reglamento de los centros de protección de la mujer y la Ley de Protección de los Derechos del Niño, que establecen derechos fundamentales y la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres, ya no son aplicables. En 2021, se cerró el Ministerio de Asuntos de la Mujer, que fue sustituido por el Ministerio para la Propagación de la Virtud y la Prevención del Vicio. La Comisión Independiente de Derechos Humanos del Afganistán se ha disuelto y los talibanes han anunciado la adopción de veinte decretos para imponer sus creencias religiosas, así como su modo de vida, su atuendo y su ética, basados en su interpretación de la sharía. Se han suprimido los tribunales especializados en la eliminación de la violencia contra las mujeres y las fiscalías, privando así a las mujeres del acceso a la justicia. La crisis económica ha empeorado la situación de las mujeres, los menores y otros grupos vulnerables del país. Desde 2021, el 97 por ciento de la población vive por debajo del umbral de la pobreza. Han aumentado los matrimonios forzados, incluidos los de menores, así como el trabajo infantil de niños y niñas que realizan trabajos peligrosos.

La CSI también denuncia que la comunidad de lesbianas, gays, bisexuales, transexuales, queer e intersexuales (LGBTQI+) del país sigue sufriendo graves violaciones de los derechos humanos perpetradas por los talibanes, como amenazas, ataques selectivos, agresiones sexuales, detenciones arbitrarias y otras violaciones de los derechos. Muchos miembros de este colectivo siguen temiendo que las prácticas discriminatorias de los talibanes continúen intensificándose, incluido el uso de la pena de muerte contra quienes mantienen relaciones homosexuales, por lo que permanecen escondidos, temiendo por sus vidas.

Bajo el subtítulo «discriminación basada en la opinión política», la CSI también indica que: 1) los periodistas sufren cada vez más ataques, como arrestos arbitrarios, detenciones ilegales y torturas, en respuesta a informaciones en las que critican a los talibanes, lo que lleva a muchos a la autocensura; 2) algunos han sido golpeados y se han enfrentado a otras formas de malos tratos mientras estaban detenidos; 3) muchos han huido del país, y 4) las reporteras de televisión se han visto obligadas a cubrirse el rostro casi por completo. Se ha reducido considerablemente el espacio de las organizaciones de la sociedad civil para documentarse e informar sobre los derechos humanos y los grupos independientes de derechos humanos no pueden trabajar libremente. Según la CSI, los talibanes han desmantelado todos los espacios de reunión, manifestación o concentración pacífica. La policía talibán hace un uso excesivo e innecesario de la fuerza contra los manifestantes, y los manifestantes pacíficos son detenidos arbitrariamente, encarcelados, torturados y son objeto de desapariciones forzadas. Los manifestantes detenidos son sometidos a torturas físicas y psicológicas.

Los dirigentes del Sindicato Nacional de Trabajadores y Empleados del Afganistán (NUAWE) han sido desplazados a la fuerza y viven fuera del Afganistán. Es imposible que el NUAWE y sus miembros lleven a cabo actividades normales para reparar la vulneración de los derechos de las mujeres. El Consejo Supremo del Trabajo y la Comisión para la resolución de conflictos laborales han dejado de funcionar. El diálogo social es inexistente.

La CSI también destaca los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la definición inadecuada del concepto de discriminación en la legislación afgana y la falta de mecanismos de acceso a la justicia formal, e insta a que se tomen medidas inmediatas para dar efecto a las conclusiones adoptadas por la CAN en junio de 2023. La Comisión deplora profundamente la situación actual a la que se enfrentan las mujeres y las niñas en el país, que las priva de oportunidades para la educación y el empleo. La Comisión insta a las autoridades de facto que aborden esta situación inaceptable y que respondan sin demora a las conclusiones dela Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y a las observaciones de la CSI.

La Comisión toma nota de que, en su comunicación, la OIE reitera las declaraciones de apertura y de clausura de los miembros empleadores y la declaración del miembro empleador de Francia durante la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas en junio de 2023 así como las conclusiones adoptadas por la Comisión de Aplicación de Normas que se reproducen en este comentario. También toma nota de que la OIE le pide que tenga debidamente en cuenta toda la información facilitada al examinar la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica.

La Comisión también toma nota de que la OIE expresó la esperanza de que se realicen progresos en la aplicación del Convenio, en consonancia con las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas y en estrecha consulta con la organización de empleadores más representativa del Afganistán. La Comisión pide a las autoridades de facto que presenten sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota del informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en el Afganistán, en el que se señala que: 1) se ha restringido la participación de las mujeres y niñas afganas en la mayoría de los ámbitos de la vida pública y cotidiana mediante la introducción de edictos, políticas y otros pronunciamientos cada vez más severos y discriminatorios; 2) estas medidas niegan el derecho de las mujeres y las niñas a acceder a la educación y al trabajo y a disfrutar de libertad de movimiento y repercuten en su acceso a la sanidad y a otros servicios esenciales; 3) además de las restricciones impuestas por las mismas políticas, su aplicación ha supuesto nuevas violaciones de los derechos humanos; 4) la exclusión de las abogadas y juezas del sistema judicial, junto con la supresión de las fiscalías y tribunales especializados en la eliminación de la violencia contra la mujer, afecta a los derechos de las mujeres y las niñas a obtener representación legal, a la igualdad ante la ley y al acceso a la justicia, y 5) más de dos años después de la toma del poder por los talibanes, se ha producido una regresión sistemática del Estado de derecho y de los derechos humanos en el Afganistán, especialmente en lo que respecta a los derechos de las mujeres y las niñas. (A/HRC/54/21 (versión en inglés), 11 de septiembre de 2023, párrafos 32, 67, 69 y 74).

También toma nota de que el Alto Comisionado recomienda a las autoridades de facto que: 1) deroguen sin demora los edictos y decretos discriminatorios que coartan los derechos humanos y las libertades fundamentales de las mujeres y las niñas, permitan su acceso a la educación secundaria y superior y al trabajo, respeten su libertad de circulación y dejen de interferir en otros aspectos de su vida cotidiana; 2) habida cuenta de la revisión en curso de las leyes aplicables, garanticen que toda la legislación aplicable en el Afganistán se ajuste a las normas internacionales en materia de derechos humanos; 3) garanticen, a través del sistema judicial oficial, el acceso a la justicia y el derecho a una reparación de las supervivientes de la violencia de género, y 4) promuevan y protejan las libertades fundamentales sustituyendo las políticas restrictivas por otras que respeten los derechos humanos (A/HRC/54/21, párrafo 75).

La Comisión toma nota de que, en una comunicación de 27 de agosto de 2023, las autoridades de facto señalaron su compromiso con la aplicación de los convenios de la OIT y con sus obligaciones de presentación de memorias. También indicaron que las conclusiones de la CAS se habían examinado y que, por decreto del Emir, debido a la falta de tiempo para responder, la memoria en virtud del Convenio no se presentaría en 2023 sino más bien en 2024.

En estas circunstancias, la Comisión lamenta tomar nota de que la memoria solicitada no se recibió y espera firmemente que la memoria prometida para 2024 contenga información completa sobre las cuestiones planteadas en sus comentarios anteriores, redactados como sigue:

Artículo 1, párrafo 1, a), y artículos 2 y 3 del Convenio. Discriminación por motivo de sexo. Restricciones en el acceso de las mujeres a la educación, la formación profesional y el empleo. La Comisión toma nota de que, desde agosto de 2021, los órganos de alto nivel de las Naciones Unidas han expresado su más profunda preocupación en relación con el creciente deterioro de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las mujeres y las niñas en el país (Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos en el Afganistán, Declaración, Debate Urgente sobre la situación de las mujeres y las niñas en el Afganistán, 1.º de julio de 2022; Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Declaración sobre la situación en el Afganistán, 24 de mayo de 2022, y Alta Comisionada para los Derechos Humanos, A/HRC/49/24, 4 de marzo de 2022). Según estos órganos, como resultado de las políticas y prácticas adoptadas, se han impuesto graves restricciones a la libertad de movimiento de las mujeres y las niñas, y a su acceso a la educación, la formación profesional y el empleo. La Comisión observa, en particular, que: 1) desde agosto de 2021, se ha excluido a las mujeres de la fuerza de trabajo. También están ausentes de la administración pública, en la que solo hay hombres; 2) desde septiembre de 2021, se niega el acceso a la educación secundaria y superior a mujeres y niñas. Incluso en los casos en los que se ha permitido a las niñas asistir a las escuelas, la enseñanza se ha visto limitada debido a la falta de maestras; 3) se han disuelto el Ministerio de Asuntos de la Mujer y la Comisión Independiente de Derechos Humanos del Afganistán, y 4) también se han suprimido los tribunales especializados que se ocupan de la erradicación de la violencia contra las mujeres, y las fiscalías, lo que deja a las mujeres sin acceso a la justicia. La Comisión observa que, en su Resolución 50/14 sobre la situación de los derechos humanos de las mujeres y las niñas en el Afganistán, adoptada el 8 de julio de 2022, el Consejo de Derechos Humanos, específicamente: 1) condenó en los términos más enérgicos posibles todas las violaciones y abusos de los derechos humanos cometidos contra todas las personas, incluidas las mujeres y las niñas, en el Afganistán, entre ellas todas las formas de discriminación y violencia, incluida la violencia sexual y de género; 2) exhortó a los talibanes, en particular, a que reviertan las políticas y prácticas que actualmente restringen los derechos humanos y las libertades fundamentales de las mujeres y las niñas afganas, a que se aseguren de que las mujeres y las niñas tienen oportunidades y acceso a una educación inclusiva y de calidad a todos los niveles, igual que la que se ofrece a los hombres y a los niños, y que, tal como han prometido, abran inmediatamente escuelas para niñas de todas las edades, y 3) pidió que se tomen medidas para asegurar a las víctimas de la violencia sexual y de género el acceso a la justicia y a un recurso y reparación efectivos (Consejo de Derechos Humanos, Resolución 50/14, A/HRC/RES/50/14, 14 de julio de 2022). Además, la Comisión observa en el reciente informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos en el Afganistán, que: 1) las restricciones impuestas a las mujeres afganas están afectando de manera desmesurada a su capacidad para mantenerse a sí mismas, lo que les impide aún más disfrutar de otros derechos básicos; 2) a principios de 2021, unas 17 369 empresas que pertenecían a mujeres habían creado más de 129 000 puestos de trabajo, más de tres cuartas partes de los cuales estaban ocupados por mujeres, y muchas más empresas no registradas propiedad de mujeres operaban en la economía informal y, en marzo de 2022, el 61 por ciento de las mujeres habían perdido su empleo o tenido que cesar las actividades que generaban sus ingresos; 3) en el sector informal, las mujeres ya no pueden llevar los productos al mercado debido a las restricciones de movimiento y al cierre de muchos mercados de mujeres; 4) las mujeres que siguen trabajando a menudo se enfrentan al acoso y a abusos; 5) se ha excluido a las mujeres del sistema de justicia de facto, y 6) se ordenó a las funcionarias, excepto las que realizan trabajos en el ámbito de la salud, la seguridad y la educación que no pueden ser realizados por hombres, que se quedaran en casa hasta que las condiciones les permitieran volver a trabajar de acuerdo con la sharía, aunque se llamó a sus colegas varones para que volvieran al trabajo (A/HRC/51/6 (versión en inglés), 9 de septiembre de 2022, párrafos 38 y 39). La Comisión deplora enérgicamente las prohibiciones, las restricciones y los vetos discriminatorios basados en el sexo que se imponen a las niñas y las mujeres, en particular en lo que respecta a su acceso a la educación, la formación profesional y el empleo, y a su permanencia en ellos, tanto en el sector público como en el privado, y al disfrute de sus otros derechos humanos y libertades fundamentales, así como su exposición a la violencia sexual y de género. Por lo tanto, la Comisión insta firmemente a que se tomen todas las medidas necesarias para: i) eliminar sin demora todas las prohibiciones, las prácticas discriminatorias y la desigualdad de trato por razón de sexo impuestas a las niñas y las mujeres con objeto de vetar, limitar o impedir su acceso a la enseñanza secundaria y superior, a la formación profesional, al empleo y a todo tipo de ocupaciones en todos los sectores, y ii) prevenir y combatir la violencia y el acoso contra las niñas y las mujeres.La Comisión pide información sobre las medidas adoptadas a tal efecto y los resultados obtenidos en cuanto a la participación igualitaria de las mujeres en el empleo y la ocupación, así como información estadística, desglosada por sexo y ocupación, sobre la participación de las niñas y las mujeres en la educación, la formación profesional y el empleo, tanto en el sector público como en el privado.

Artículos 1, 2 y 3. Protección contra la discriminación. Legislación. La Comisión toma nota de que, en el informe de 2020 que presentó ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) de las Naciones Unidas, el Gobierno indicó que se había elaborado un proyecto de ley contra la discriminación, en el que se define la discriminación directa e indirecta y se prohíbe la discriminación en el empleo y la ocupación (CERD/C/AFG/2-16, 27 de julio de 2020, párrafos 28 y 47). Al tiempo que recuerda que la prohibición de la discriminación que recoge el artículo 9 de la Ley del Trabajo está formulada en términos muy generales, la Comisión pide que se tomen todas las medidas necesarias para definir y prohibir explícitamente en la ley la discriminación directa e indirecta basada en, al menos, todos los motivos enumerados en el artículo 1, 1), a) del Convenio (es decir, raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional y origen social), así como en cualquier otro motivo especificado previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, de conformidad con el artículo 1, 1), b) que abarque todos los aspectos del empleo y la ocupación, tanto en el sector privado como en el público. La Comisión solicita información sobre los avances realizados a este respecto.

Artículo 1, párrafo 1, b). Discriminación contra las personas con discapacidad, en particular las mujeres y las niñas. La Comisión recuerda que, si bien en el artículo 15 de la Ley de Derechos y Prestaciones de las Personas con Discapacidad se establece la igualdad de derechos para las personas con discapacidad en términos de participación social, económica y educativa, en la práctica, los niveles de educación y empleo de las personas con discapacidad son muy bajos. La Comisión toma nota de que, en su Resolución 50/14 sobre la situación de los derechos humanos de las mujeres en el Afganistán, el Consejo de Derechos Humanos expresó su profunda preocupación por la situación a la que se enfrentan actualmente las niñas y las mujeres con discapacidad, que a menudo están sometidas a formas múltiples, agravadas o interseccionales de discriminación y desventajas (A/HRC/RES/50/14, 14 de julio de 2022). La Comisión pide una vez más que se adopten medidas específicas para facilitar el acceso a la educación y la formación profesional, y para promover las oportunidades de empleo de las personas con discapacidad, en particular las niñas y las mujeres, tanto en el sector privado como en el público.

Seguimiento y control del cumplimiento. La Comisión toma nota de que, en su informe de marzo de 2022 sobre la situación de los derechos humanos en el Afganistán, la entonces Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos expresó su preocupación específica por el hecho de que, en agosto de 2021, dejaron de funcionar el ordenamiento jurídico y el sistema de justicia, sin que se entienda muy bien cuál es la legislación aplicable ni las razones por las que se ha excluido al personal del Poder Judicial. Desde entonces, las autoridades de facto han tratado de reanudar gradualmente el funcionamiento del sistema de justicia y los tribunales en todo el país con arreglo a la ley islámica, han decidido numerosos nombramientos en el Ministerio de Justicia y los tribunales de facto y han emprendido un examen, que está en curso, de la conformidad de la legislación oficial tanto con la ley islámica como con los objetivos y políticas de la nueva administración de facto. Entretanto, las autoridades de facto siguieron administrando justicia en lugar del antiguo Poder Judicial de forma descentralizada en consulta con los líderes religiosos, los ancianos y las comunidades locales (A/HRC/49/24, 4 de marzo de 2022, párrafo 60). La Comisión recuerda que el Afganistán tiene la obligación legal vinculante de defender los derechos humanos y las libertades fundamentales consagrados en el derecho internacional consuetudinario y en los tratados de derechos humanos de los que el país es signatario, incluido el Convenio, que ha ratificado. Por consiguiente, la Comisión insta a que se tomen todas las medidas necesarias para garantizar el acceso a mecanismos formales de justicia no discriminatorios y a recursos efectivos, y a que se organicen actividades dirigidas a sensibilizar a la población sobre los principios de no discriminación y de igualdad.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2024].