Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - Mongolia (Ratificación : 2001)

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Artículos 3 y 7, 1) del Convenio. Peores formas de trabajo infantil y sanciones. Trata de niños. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, a diferencia de años anteriores en los que no pudo detectar casos de trata de niños en virtud del artículo 13.1 del Código Penal, entre principios de 2017 y julio de 2022 se identificaron 237 víctimas de trata, de las cuales 95 eran menores de 18 años. El Gobierno especifica que, en 2020, la policía investigó 14 casos de trata de personas con 18 acusados y 40 víctimas, y, en 2021, 9 casos con 19 acusados y 20 víctimas (19 niños). De ellos, 5 casos están en fase de investigación, 2 en fase de instrucción y 2 en proceso judicial. La Comisión pide al Gobierno que siga adoptando todas las medidas necesarias para garantizar que se lleven a cabo investigaciones exhaustivas y enjuiciamientos efectivos de las personas que se dedican a la trata de niños. También pide al Gobierno que continúe proporcionando información a este respecto, incluida información estadística sobre el número y la naturaleza de los delitos denunciados, las investigaciones y los enjuiciamientos realizados, y las condenas y las sanciones impuestas a los autores.

Artículo 3, d). Trabajos peligrosos. Jinetes de caballos. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la información detallada que el Gobierno proporciona en su memoria sobre las medidas que sigue adoptando para mejorar la protección de los derechos y la seguridad de los niños jinetes, incluida la actualización de las normas sobre el equipo de protección, el registro de los niños jinetes y la asignación de indemnizaciones del seguro de accidentes. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que está adoptando medidas de identificación, investigación y remisión a las autoridades judiciales para aplicar la Resolución núm. 57 de 2019, que prohíbe la organización de carreras de caballos entre el 1.º de noviembre y el 1.º de mayo de cada año, y que los inspectores estatales de los derechos del niño han estado supervisando la aplicación de la Resolución. También señala que se han impuesto multas a quienes han celebrado carreras de caballos infringiendo las disposiciones de la Resolución. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Ministro de Trabajo y Protección Social adoptó la «Lista de trabajos prohibidos a los menores de 18 años» a través de la Orden núm. A/122 de 2022, que establece que los menores de 18 años no pueden participar en «carreras de caballos profesionales» (artículo 2.1.14.1) ni en «carreras de caballos, carreras de caballos de corta distancia y entrenamientos previos de larga distancia entre el 1.º de noviembre y el 1.º de mayo de cada año». Sin embargo, el Gobierno indica que la Ley sobre el Festival Naadam se modificó en junio de 2022 para elevar la edad mínima para ser jinete de 7 a 8 años.

A este respecto, la Comisión toma nota de que, según el estudio cualitativo sobre el trabajo infantil de 2022, publicado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Mongolia en colaboración con el Proyecto de la OIT «Comercio para un trabajo decente», financiado por la Unión Europea, aunque se ha afirmado que se respeta estrictamente la prohibición de las carreras de caballos entre el 1.º de noviembre y el 1.º de mayo de cada año, los niños jinetes y los entrenadores de caballos han confirmado que se siguen organizando carreras de corta distancia, carreras de entrenamiento y carreras de caballos para apuestas durante todo el año. Además, el estudio cuantitativo sobre el trabajo infantil 2021-2022, cuyas principales conclusiones se presentaron en junio de 2023, indica que 1 200 niños participaron en carreras y ayudaron a los entrenadores a cuidar de los caballos de carreras. En su memoria, el Gobierno también indica que se sigue utilizando a niños como jinetes, y que en junio de 2022 se encontraron 3 814 niños jinetes en 82 carreras de caballos en todo el país; 27 de estas carreras fueron organizadas por los gobernadores provinciales y de soum y 50 fueron organizadas para ocasiones especiales y ceremonias de ofrenda sin permiso de las autoridades.

La Comisión también toma nota de la información detallada sobre las condiciones de trabajo de los niños jinetes que figura en el estudio cualitativo de 2022 sobre el trabajo infantil, que ilustra su naturaleza intrínsecamente peligrosa. Por ejemplo, si bien los datos estadísticos han puesto de relieve una disminución del número de lesiones debidas a caídas de los caballos, las muertes y las lesiones siguen siendo motivo de preocupación. De media, en 2019 y 2020, resultaron heridos 34,6 niños al mes debido a caídas de caballos entre enero y abril y entre septiembre y diciembre, mientras que esta cifra aumentó a 1 282 niños al mes entre mayo y octubre. De esos niños heridos debido a caídas de caballos, en 2019 y 2020, el 46,5 por ciento se cayó de los llamados caballos ordinarios y el 53,5 por ciento se cayó de caballos de carreras. El estudio también pone de manifiesto que los niños jinetes no son llevados al hospital por lo que se consideran problemas «menores», como conmociones cerebrales, desgarros cutáneos y hemorragias, como resultado de lo cual muchas lesiones no se notifican. Del mismo modo, si bien el Gobierno indica que en 2019 hubo 2,8 veces menos carreras de caballos que en 2018, y que el número de niños jinetes lesionados disminuyó en consecuencia, la Comisión observa que el propio Gobierno informa de que todavía hubo 448 niños jinetes lesionados en 2019.

La Comisión toma nota con profunda preocupación de que, a pesar de las medidas de seguridad y salud adoptadas por el Gobierno, los menores de 18 años siguen realizando trabajos claramente perjudiciales para su salud y seguridad, como refleja el número de niños jinetes que siguen sufriendo lesiones graves. Si bien toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para prohibir las carreras profesionales de caballos a los menores de 18 años, la Comisión lamenta tomar nota de que a partir de los 8 años los niños pueden montar legalmente caballos de carreras en los entrenamientos previos de corta y larga distancia realizados entre el 1.º de noviembre y el 1.º de mayo de cada año.

Por consiguiente, la Comisión señala una vez más a la atención del Gobierno el artículo 3, d) del Convenio que establece que el trabajo que, por su naturaleza y por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños menores de 18 años, constituye una de las peores formas de trabajo infantil, y que, en virtud del artículo 1, los Estados Miembros deben adoptar medidas inmediatas y eficaces para garantizar la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia. La Comisión también recuerda que el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190 aborda la posibilidad de autorizar el empleo o el trabajo a partir de la edad de 16 años bajo las estrictas condiciones de que queden plenamente garantizadas su seguridad y salud y de que reciban instrucción o formación profesional adecuada y específica en la rama de actividad correspondiente. A este respecto, la Comisión debe insistir en que se adopten medidas para aumentar a 16 años la edad mínima de admisión a los trabajos peligrosos, aun cuando se hayan previsto debidamente las condiciones de protección (Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 380). Por consiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que garantice, con carácter de urgencia, que se enmiende la Ley sobre el Festival Naadam para prohibir la contratación de niños como jinetes antes de que cumplan al menos 16 años de edad, en todas las circunstancias y durante todo el año. La Comisión también insta al Gobierno a que, en los casos en que jóvenes de entre 16 y 18 años trabajen como jockeys, adopte las medidas necesarias para garantizar que dicho trabajo solo se lleve a cabo respetando las estrictas condiciones establecidas en el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190, a saber, que se proteja la salud y la seguridad de dichos jóvenes y que estos reciban una instrucción o una formación profesional adecuadas y específicas en relación con dicha actividad. Por último, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para garantizar que estas normas se apliquen efectivamente en la práctica realizando inspecciones rigurosas y enjuiciamientos efectivos e imponiendo sanciones eficaces a las personas que hagan trabajar a niños como jinetes de caballos, y que facilite información al respecto.

Artículo 7, 2). Medidas efectivas y en un plazo determinado. Apartado a). Impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil. Acceso a la educación básica gratuita. Habiendo observado anteriormente que el abandono escolar afecta más a los niños de las zonas rurales que a los de las zonas urbanas, la Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno según la cual está adoptando diversas medidas para combatir y prevenir el abandono escolar. Tales medidas incluyen: 1) el plan para eliminar la pérdida de aprendizaje de los estudiantes 2021-2022 del Ministerio de Educación y Ciencia; 2) la formación de los docentes para adaptarse a los diferentes estilos de aprendizaje y a las necesidades de los estudiantes en riesgo de abandono; 3) la puesta en funcionamiento del sistema de información sobre la gestión de la educación que supervisa los resultados de aprendizaje de los estudiantes y realiza un seguimiento de sus traslados, y 4) la aplicación de la directriz de acción «Luz verde» para apoyar a los niños alejados de las aulas y que han sufrido física o mentalmente durante la pandemia de COVID-19. Además, la Comisión toma nota de los programas establecidos por el Gobierno para mejorar el sistema educativo, en particular la Política de desarrollo a largo plazo de Mongolia Visión 2050 para avanzar en la equidad, la eficacia y los resultados de la educación, y el Plan de desarrollo a medio plazo del sector educativo 2021-2030, que son dos programas para mejorar la calidad y la pertinencia del sistema educativo y aumentar la igualdad de acceso y la inclusividad.

Al tiempo que toma nota de ello, la Comisión observa que están surgiendo nuevos retos en relación con el acceso a la educación en Mongolia, en particular debido a los efectos del cambio climático. En un informe del UNICEF de 2019 sobre el impacto del clima en la educación en Mongolia se indica que las tendencias climáticas, en particular las condiciones invernales más extremas, las precipitaciones estivales más intensas (que provocan inundaciones repentinas) y los veranos más extremos, tienen un impacto significativo en el sector educativo de Mongolia. Los principales efectos son la limitación del acceso a la educación, especialmente en los duros y fríos inviernos, cuando las carreteras son intransitables o demasiado peligrosas, y tras las inundaciones repentinas, cuando las carreteras quedan destruidas, así como la falta de escolarización o el abandono escolar debido a complicaciones de salud (sobre todo en invierno). Estas tendencias se traducen en un aumento de la tasa de absentismo y pueden repercutir en los resultados del aprendizaje. Las familias dedicadas al pastoreo dependen especialmente de unas condiciones meteorológicas favorables para ganarse la vida y obtener ingresos suficientes para enviar a sus hijos a la escuela. Además de estas preocupaciones, las escuelas también han informado de que el acceso insuficiente al agua y a instalaciones sanitarias, la inseguridad alimentaria y la falta de acceso a la energía son problemas importantes que afectan al bienestar de los estudiantes durante los desastres relacionados con el clima. Considerando que la educación es fundamental para prevenir la participación de los niños en las peores formas de trabajo infantil, la Comisión alienta firmemente al Gobierno a que siga adoptando y aplicando efectivamente las medidas necesarias para mejorar el funcionamiento del sistema educativo, a fin de garantizar la igualdad de acceso de todos los niños a la educación básica gratuita, en particular de los niños afectados por las tendencias climáticas, y a que continúe reduciendo los factores de riesgo que conducen al abandono escolar. Pide al Gobierno que siga facilitando información sobre las medidas adoptadas a este respecto y los resultados obtenidos, en particular en lo que se refiere al aumento de las tasas de escolarización y la reducción de las tasas de abandono escolar, en la enseñanza primaria y el primer ciclo de la enseñanza secundaria.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.