Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Brasil (Ratificación : 1957)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y de la Asociación Nacional de Magistrados de Justicia del Trabajo (ANAMATRA), recibidas respectivamente el 1.º de septiembre, el 2 de septiembre y el 6 de septiembre de 2021. Toma nota asimismo de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CUT.

Artículo 1, 1), artículo 2,1) y artículo 25 del Convenio.«Trabajo esclavo»a)Marco jurídico.i)Artículo 149 del Código Penal que tipifica como delito «la reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo» La Comisión se refirió anteriormente a los debates relativos a la cuestión de la tipificación como delito de la «reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo», prevista por el artículo 149 del Código Penal y a los proyectos de ley encaminados a modificar este artículo. La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno se refiere a la adopción del decreto núm. 1293, de 2017, que proporciona una definición específica de los elementos constitutivos del delito de reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo en el sentido del artículo 149 del Código Penal, a saber, el trabajo forzoso, la jornada agotadora de trabajo, las condiciones degradantes de trabajo, la restricción de la libertad de movimiento del trabajador por el hecho de haber contraído una deuda, y/o la retención en el lugar de trabajo. En relación con esto, el Gobierno subraya que de estas definiciones y de la jurisprudencia se desprende que el trabajo de una persona reducida a la condición de esclavo en el sentido del artículo 149 del Código Penal (en adelante «trabajo esclavo») no se limita al ejercicio de violencia física (cuando atenta contra la libertad individual), sino que también se puede caracterizar por otras formas diversas, cuando atenta contra la dignidad humana.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, tanto la CUT como la ANAMATRA expresan su preocupación por el hecho de que la cuestión de la delimitación jurídica del concepto de reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo sigue suscitando controversia a nivel tanto político como de las jurisdicciones. La ANAMATRA expresa su preocupación por diversos proyectos de ley presentados con objeto de modificar el artículo 149 del Código Penal, y por la interpretación restrictiva de este artículo por ciertas jurisdicciones de primer grado, y en particular del concepto de condiciones degradantes de trabajo, a pesar de que los tribunales superiores ya han dado una interpretación precisa y objetiva de este concepto en el marco de una jurisprudencia consolidada.

La Comisión pide al Gobierno que siga adoptando las medidas necesarias para garantizar que las discusiones sobre el ámbito de aplicación del artículo 149 del Código Penal no constituyan en la práctica un obstáculo para las medidas adoptadas por las autoridades competentes con miras a identificar y proteger a las víctimas de todas las situaciones que equivalen a trabajo forzoso, y a sancionar de manera rápida y adecuada a los autores de este delito.

ii)Artículo 243 de la Constitución. La Comisión recuerda que, a raíz de una enmienda constitucional adoptada en 2014, el artículo 243 de la Constitución permite la expropiación de los bienes rurales o urbanos en los que se haya constatado la explotación del trabajo esclavo, así como el destino de estos bienes a la reforma agraria y a los programas de viviendas sociales. La Comisión toma nota a este respecto de la ausencia de información sobre la aplicación de este artículo en la práctica. En relación con esto, observa que, si bien el Ministerio Público del Trabajo y el Tribunal Supremo del Trabajo consideran que este artículo es de aplicación directa, la Fiscalía General de la Unión estima que el artículo 243 de la Constitución es «de eficacia limitada», y que su aplicación depende de la adopción de una ley reglamentaria (caso núm. 00045057.2017.5.23.0041, Tribunal del Trabajo de Colíder (TRT, 23a Región) y caso núm. TST-RR-450-57.2017.5.23.0041). La Comisión reitera que la posibilidad de expropiar los bienes de las personas declaradas culpables de haber impuesto «trabajo esclavo» constituye una herramienta importante para combatir este fenómeno en la medida en que contribuye a menoscabar los intereses de quienes explotan la mano de obra esclava y a luchar contra el sentimiento de impunidad. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para hacer efectiva esta disposición de la Constitución en la práctica. Pide al Gobierno que comunique información sobre las decisiones de expropiación que se hayan pronunciado y sobre las medidas adoptadas para garantizar su ejecución. Pide en particular al Gobierno que indique si los fondos obtenidos de los bienes expropiados benefician directamente a los trabajadores que han sido víctimas de trabajo forzoso, contribuyendo así a evitar su revictimización.

iii)Registro de los empleadores. En relación con la puesta en entredicho de la publicación de la lista de personas físicas o jurídicas declaradas responsables de haber utilizado el trabajo esclavo (conocida con el nombre de «lista sucia»), la Comisión observa que, a raíz de las acciones de inconstitucionalidad interpuestas, el Tribunal Federal Supremo confirmó, el 14 de septiembre de 2020, la constitucionalidad de la creación, la publicación y la actualización de esta lista. El Gobierno reitera a este respecto que la inclusión en la lista tiene lugar únicamente cuando finaliza el procedimiento administrativo derivado de la constatación de la infracción y que en el marco de dicho procedimiento los empleadores se benefician de garantías procesales constitucionales tales como el derecho de defensa o el respeto del principio de contradicción. La inclusión en la lista es por un periodo de dos años. La Comisión toma nota de que, según la información disponible en el sitio web del Ministerio de Trabajo y de Previsión, tras una suspensión en 2015 y 2016, el Ministerio continúa actualizando y publicando la lista cada semestre. En la lista publicada en octubre de 2022 se ha incluido a 95 empleadores (66 personas físicas y 29 personas jurídicas), por lo que el número total de personas físicas o jurídicas que figuran en la lista asciende a 179.

La Comisión subraya una vez más que esta lista constituye una herramienta de información tanto para la sociedad en su conjunto como para las empresas, que de este modo pueden controlar y supervisar mejor sus cadenas de suministro. La Comisión toma nota a este respecto de la referencia del Gobierno al Instituto Pacto Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo (InPacto), cuyas empresas afiliadas se han comprometido a definir las restricciones comerciales que deben establecerse con las personas jurídicas que integran la lista. Por consiguiente, la Comisión alienta enérgicamente al Gobierno a que siga adoptando todas las medidas necesarias a fin de garantizar que la lista de personas físicas o jurídicas declaradas responsables de haber utilizado mano de obra en condiciones análogas a la esclavitud se publique regularmente.

b)Acción sistemática y coordinada. Recordando que, debido a su complejidad, la lucha contra el trabajo forzoso requiere una acción coordinada y concertada de las autoridades públicas, así como la participación de toda la sociedad civil, la Comisión pidió al Gobierno que comunicara información sobre las actividades de coordinación de la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo (CONATRAE) y sobre la adopción de medidas previstas en el segundo Plan Nacional de Acción para la Erradicación del Trabajo Esclavo (Plan II). El Gobierno indica que, a pesar de las medidas adoptadas desde 1995, el trabajo esclavo persiste en el Brasil, y que es el motivo por el que la lucha contra este fenómeno se ha llevado al nivel de una política estatal. El Gobierno reitera que es esencial sensibilizar acerca de este problema no solamente a las autoridades gubernamentales, sino fundamentalmente a toda la población. La Comisión toma nota de que la CONATRAE, cuyo mandato es acompañar la puesta en marcha del Plan II y proponer medidas a este respecto, ha aprobado el informe final de evaluación de la puesta en marcha de este plan (informe elaborado con la asistencia de la Oficina). Según esta evaluación, cerca del 70 por ciento de los objetivos establecidos en el Plan II se han alcanzado total o parcialmente. En este contexto, la CONATRAE ha publicado una serie de recomendaciones relativas a los seis ejes contenidos en el Plan II (entre ellos la represión, la prevención y la reintegración de las víctimas). La Comisión toma debida nota asimismo de la creación de la plataforma SmartLab, fruto de una iniciativa conjunta del Ministerio Público de Trabajo y de la Oficina. Esta plataforma propone un observatorio de la erradicación del trabajo esclavo y de la trata de personas que reagrupa toda la información contenida en las bases de datos de las diferentes autoridades competentes en la lucha contra el trabajo esclavo, y tiene por objeto favorecer una gestión eficaz de las políticas públicas y de los programas en este ámbito.

La Comisión pide al Gobierno que continúe adoptando las medidas necesarias para lograr todos los objetivos del Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo (Plan II) y para poner en práctica las recomendaciones formuladas a este respecto por la CONATRAE. Pide al Gobierno que proporcione información a este respecto precisando los resultados obtenidos y las dificultades encaradas. Pide asimismo al Gobierno que indique las medidas adoptadas por la CONATRAE con miras a garantizar una acción sistemática, coherente y coordinada de lucha contra el trabajo esclavo en todo el territorio.

c)Acción del sistema de inspección del trabajo y de la justicia laboral. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que reforzara las capacidades del sistema de inspección del trabajo y de la justicia laboral, subrayando el papel clave que desempeña el Grupo Especial de Inspección Móvil (GEFM) en la detección de casos de trabajo esclavo, así como el Ministerio Público de Trabajo que, a través de las acciones que emprende, logra la imposición de importantes multas por las violaciones de la legislación del trabajo, así como indemnizaciones por los perjuicios morales sufridos por los trabajadores y por el perjuicio moral colectivo sufrido por la sociedad. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, desde sus primeras operaciones en mayo de 1995, el GEFM ha liberado a más de 59 000 trabajadores en situación de trabajo esclavo, y que los trabajadores han percibido más de 126 millones de reais en concepto de salarios e indemnizaciones debidos. Precisa además que la experiencia adquirida por el GEFM y su modus operandi se han presentado en el marco de la formación impartida a las Superintendencias Regionales del Trabajo y del Empleo (SRTE), que actualmente elaboran sus propios programas de lucha contra el trabajo de una persona análoga al trabajo de un esclavo. Las operaciones de la SRTE superan a día de hoy las del GEFM, que actúa con carácter subsidiario cuando las operaciones son urgentes, complejas o peligrosas (54 y 46 por ciento, respectivamente, en 2020). El Gobierno indica asimismo que, a raíz de la adopción del decreto núm. 1.293/2017, el sistema de inspección del trabajo adoptó en 2018 la directiva núm. 139, que reafirma que las operaciones de inspección encaminadas a erradicar el trabajo esclavo son coordinadas por la Secretaría de Inspección del Trabajo (SIT), y elabora una lista no exhaustiva ni exclusiva de indicadores que deben verificarse en caso de sospecha de trabajo esclavo. El Gobierno señala que, en 2019, se realizaron 272 operaciones que permitieron la liberación de 1 054 trabajadores, 655 de ellos en el sector agrícola. Para 2020, a pesar de las medidas de distanciamiento social vinculadas con la pandemia de COVID-19, las operaciones siguieron su curso, ascendiendo a 276 y a la liberación de 936 trabajadores. Según el informe sobre la acción del sistema de inspección del trabajo en el Brasil para la erradicación del trabajo análogo a la esclavitud, en 2020 el 78 por ciento de los trabajadores liberados estaban ocupados en el sector rural (cultivo de café, producción de carbón vegetal), y se observó un incremento del trabajo esclavo en el sector urbano.

La Comisión toma nota de que la CSI se refiere al desmantelamiento de los mecanismos establecidos en el pasado para luchar contra el trabajo esclavo. La CSI señala en particular la reducción drástica del presupuesto anual asignado por el Gobierno federal para la lucha contra la esclavitud; la falta de recursos de los fiscales del trabajo, que no pueden llevar a cabo las investigaciones en los casos que les presentan, y el déficit de inspectores federales del trabajo. Según la CSI, solo se investiga el 20 por ciento de los casos señalados, y el 45 por ciento de ellos demuestran la existencia de trabajo esclavo. La ANAMATRA plantea exactamente lo mismo al subrayar que, desde 2019, los recortes presupuestarios se han intensificado, y que en 2021 el presupuesto anunciado por las inspecciones para luchar contra el trabajo esclavo es el más bajo desde los siete últimos años, con un recorte del 47,3 por ciento.

La Comisión recuerda que, por su composición interinstitucional (inspectores del trabajo, representantes del Ministerio Público de Trabajo, de la policía federal y del Ministerio Público Federal), el GEFM y ahora las SRTE son un eslabón esencial en la lucha contra el trabajo esclavo, no solamente al liberar a los trabajadores en situación de trabajo forzoso, sino también al reunir las pruebas que servirán para iniciar procedimientos civiles y penales contra los autores de estas prácticas. Al tiempo que toma nota de ciertas medidas adoptadas, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para tomar las medidas necesarias para asignar al sistema de inspección del trabajo, en particular al GEFM, recursos suficientes, tanto humanos como financieros, para llevar a cabo su misión en todo el territorio, y a que refuerce los medios de acción de los fiscales y las autoridades judiciales del trabajo. Pide al Gobierno también que comunique información sobre las medidas adoptadas en relación con esto, y que precise el número de operaciones realizadas, el número de trabajadores liberados, los sectores afectados y las multas e indemnizaciones impuestas.

d)Aplicación de sanciones penales. La Comisión tomó nota anteriormente de la ausencia de información concreta sobre las decisiones pronunciadas por el sistema judicial federal sobre la base del artículo 149 del Código Penal. La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno indica que, entre 2001 y 2020, se iniciaron 951 procedimientos judiciales sobre la base del artículo 149 del Código Penal. La memoria del Gobierno contiene asimismo información sobre siete decisiones judiciales (una en 2010, una en 2017, tres en 2019 y dos en 2020) en las que pronunciaron condenas. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CUT indica que, si bien se han iniciado numerosos procedimientos judiciales sobre la base del artículo 149 del Código Penal, el número de condenas pronunciadas ha sido escaso. La Comisión observa además que, en su memoria de 2021 sobre la situación de los derechos humanos en el Brasil, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) toma nota con preocupación de que, si bien el número de trabajadores liberados desde 1995 y el número de pagos recibidos por estos muestran resultados concretos más bien positivos, la represión en el ámbito penal sigue siendo escasa, al igual que el número de condenas pronunciadas por el delito de «reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo». La Comisión recuerda a este respecto que, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, deben aplicarse estrictamente sanciones penales realmente eficaces a las personas que han impuesto trabajo forzoso. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que comunique información precisa sobre el número de casos relativos al artículo 149 del Código Penal que siguen pendientes ante el Ministerio Público Federal, el número de procedimientos judiciales iniciados, el número de condenas pronunciadas y la naturaleza de las penas impuestas. La Comisión pide asimismo al Gobierno que indique las medidas adoptadas para fortalecer la coordinación y la colaboración entre el sistema de inspección del trabajo, la policía, el Ministerio Público de Trabajo y el Ministerio Público Federal en lo que respecta a la recopilación de pruebas que permitan iniciar procedimientos judiciales, juzgar a aquellos de los que se sospecha que han impuesto trabajo forzoso y, si son declarados culpables, imponerles sanciones penales que estén a la altura del delito cometido.

e)Protección y reintegración de las víctimas. La Comisión toma nota de que el Gobierno sigue prestando asistencia de emergencia y asistencia a medio plazo a las personas víctimas de trabajo forzoso, con miras a facilitar su reintegración (en particular mediante la concesión de prestaciones de desempleo correspondientes a tres salarios mínimos). La Comisión pide al Gobierno que siga adoptando medidas para proteger y prestar asistencia a las víctimas de trabajo forzoso y propiciar su reinserción social, y que comunique información detallada sobre las medidas concretas adoptadas a este respecto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas para sensibilizar a los trabajadores de las regiones más afectadas por el trabajo forzoso acerca de los riesgos existentes.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.