Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Türkiye (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), recibidas el 31 de agosto de 2022, así como de las de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DİSK), recibidas el 1.º de septiembre de 2022, que se refieren a las cuestiones examinadas en el presente comentario, y de la respuesta del Gobierno a las mismas. La Comisión también toma nota de las observaciones de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK) comunicadas con la memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota asimismo de que el Comité de Libertad Sindical señaló a su atención los aspectos legislativos del caso 3410 (informe núm. 399, junio de 2022, párrafo 352). Estas cuestiones se analizan a continuación.

Artículos 1 a 6 del Convenio. Ámbito de aplicación del Convenio. Personal penitenciario. La Comisión había tomado nota en sus comentarios anteriores de que el personal penitenciario no goza del derecho de sindicación, a pesar de que está cubierto por los convenios colectivos concluidos en la administración pública como todos los demás funcionarios públicos. El Gobierno indica a este respecto que: i) al redactar la Ley núm. 4688, se tuvieron en cuenta las disposiciones pertinentes de los convenios ratificados sobre la libertad sindical y la negociación colectiva; ii) el artículo 15 excluye del derecho de afiliación y de constitución de un sindicato a quienes trabajan en organizaciones de importancia estratégica y en puestos que utilizan el poder de la policía y de la inteligencia del Estado, incluido el personal penitenciario, y iii) esta disposición se ha redactado considerando que no habrá ninguna compensación por las perturbaciones en estos servicios públicos realizadas por los funcionarios de seguridad, justicia y de alto nivel. La Comisión toma nota con preocupación de que, a pesar de los comentarios formulados desde hace tiempo, en el marco de los Convenios núms. 87 y 98, el Gobierno no informa de ningún progreso en relación con el reconocimiento del derecho de sindicación del personal penitenciario. Recuerda a este respecto que, en virtud del Convenio núm. 98, el personal penitenciario tiene derecho a la negociación colectiva, lo que incluye el derecho a ser representado en las negociaciones por la organización que estime conveniente. Tomando nota de la indicación del Gobierno relativa a la eventual «interrupción» de los servicios prestados por las categorías de trabajadores excluidas en virtud del artículo 15, la Comisión recuerda que el derecho a constituir organizaciones y a afiliarse a las mismas, así como a negociar colectivamente, a través de la organización que estimen conveniente, debe distinguirse del derecho de huelga. La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias, incluso mediante la revisión del artículo 15 de la Ley núm. 4688, para garantizar que el personal penitenciario pueda estar efectivamente representado por las organizaciones que estime convenientes en la negociación colectiva. Solicita al Gobierno que proporcione información toda evolución al respecto.

Trabajadores interinos y funcionarios públicos que trabajan sin un contrato escrito. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de que estas categorías de trabajadores están excluidas del ámbito de aplicación de la Ley núm. 4688 y pidió al Gobierno que proporcionara información detallada sobre su libertad sindical y sus derechos de negociación colectiva. El Gobierno indica que el artículo 51 de la Constitución reconoce el derecho de sindicación como un derecho constitucional a los trabajadores, empleadores y funcionarios públicos. Los funcionarios públicos se definen en el artículo 3, a), de la Ley núm. 4688 y las personas que trabajan como suplentes en las instituciones públicas (trabajadores interinos) no pueden estar empleadas en ningún puesto especificado en el artículo 3, a) y, por lo tanto, no pueden ser miembros de los sindicatos constituidos en el ámbito de aplicación de la Ley núm. 4688. Tomando nota de las indicaciones del Gobierno, y considerando que los acuerdos de trabajo interino conciernen, entre otros, a los trabajadores de los sectores de la educación y la sanidad públicas, como los docentes, las parteras y las enfermeras, la Comisión recuerda que, en virtud de los artículos 5.1 y 6 del Convenio, solo «los miembros de las fuerzas armadas y de la policía» y «los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado» pueden quedar exceptuados de las garantías consagradas en el Convenio, y la situación contractual de los empleados del sector público, o la falta de ella, no debería afectar al disfrute de sus derechos en virtud del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, incluidas medidas legislativas, para garantizar que estas categorías de trabajadores puedan ejercer su derecho de sindicación y de negociación colectiva, ya sea permitiéndoles afiliarse a organizaciones constituidas en virtud de la Ley núm. 4688 o proporcionando un marco en el que puedan crear sus propias organizaciones. Asimismo, pide al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículos 1, 2 y 3 del Convenio. Despidos masivos en el sector público en virtud de los decretos del estado de emergencia. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que, tras el intento de golpe de Estado de 2016, un elevado número de miembros y dirigentes sindicales fueron suspendidos y despedidos en virtud del estado de emergencia y que se había creado una Comisión de Investigación para examinar las solicitudes contra las medidas adoptadas en ese contexto, cuyas decisiones eran recurribles ante los tribunales administrativos. La Comisión había pedido al Gobierno que proporcionara información sobre el número de solicitudes recibidas de sindicalistas y el número y el resultado de los recursos contra las decisiones negativas de la Comisión de Investigación que les afectaban y que respondiera a las alegaciones relativas a los casos de despido de miembros del Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza y de la Ciencia de Turquía (EĞİTİM SEN). El Gobierno indica a este respecto que: i) el despido de funcionarios públicos, que puede incluir a algunos representantes sindicales por los decretos del estado de emergencia, se basa en su pertenencia, afiliación o conexión con organizaciones terroristas; ii) las decisiones de la Comisión de Investigación pueden ser recurridas ante nueve ramas del tribunal administrativo de Ankara que están específicamente autorizadas por el Consejo de Jueces y Fiscales; iii) hasta el 27 de mayo de 2022, la Comisión había recibido 127 130 solicitudes y emitido decisiones sobre 124 235, por lo que el número de solicitudes cuyo examen sigue pendiente asciende a 2 985. En los treinta y tres meses transcurridos desde el inicio de la actividad de la Comisión, se ha examinado el 87 por ciento de las solicitudes; iv) el número de solicitudes rechazadas asciende a 106 970 y el de admitidas a 17 265. Entre las solicitudes admitidas, 61 se referían a la apertura de organizaciones clausuradas, incluidas las asociaciones; v) no se dispone de información estadística sobre el número de representantes sindicales afectados por los decretos de estado de emergencia ni sobre los que han presentado solicitudes a los tribunales. Sin embargo, dos confederaciones y diez sindicatos disueltos por su conexión con la organización terrorista FETO han presentado solicitudes a la Comisión de Investigación y sus casos siguen pendientes; vi) según las cifras contenidas en la observación de la Internacional de la Educación, la tasa de admisión para la reincorporación de los miembros del EĞİTİM SEN es mucho más alta que la tasa media (38,5 por ciento y 11,5 por ciento, respectivamente), lo que demuestra que no hay discriminación contra los miembros del EĞİTİM SEN. La Comisión también toma nota de las observaciones de la KESK a este respecto, informando que: i) en total, 4 267 miembros de la KESK de todos los sectores públicos fueron despedidos en virtud de los decretos del estado de emergencia; ii) más de cinco años después de los despidos, algunas de las solicitudes de los miembros y dirigentes de la KESK despedidos siguen pendientes ante la Comisión de Investigación. La organización alega que el retraso en el examen de sus solicitudes es deliberado y añade que el procedimiento completo, incluida la apelación, puede durar hasta diez años; iii) los miembros de la KESK que habían firmado la petición de que se pusiera fin a los combates en Anatolia oriental y sudoriental seis meses antes del intento de golpe de Estado, y que posteriormente fueron despedidos en virtud de los decretos del estado de emergencia, ganaron un caso ante el Tribunal Constitucional el 26 de julio de 2019. El Tribunal subrayó que no se puede imponer ninguna sanción a estos académicos por haber firmado la petición, sin embargo, la Comisión de Investigación no tuvo en consideración esta sentencia; iv) no hay fundamentos legales para acusar a los miembros de la KESK de conexión con organizaciones terroristas o cualquier otra organización que realice actividades contra la seguridad nacional. Los despidos se produjeron de forma arbitraria y los empleados no fueron informados de las acusaciones y no pudieron defenderse. Todavía no pueden hacer uso de ningún mecanismo transparente para impugnar las supuestas pruebas contra ellos, y v) aunque se ha levantado el estado de emergencia, los gobernadores y los ministerios siguieron utilizando el artículo provisional 35 del Decreto Ley de Emergencia núm. 375, despidiendo a 21 docentes miembros del EĞİTİM SEN de Diyarbakir, el 29 de noviembre de 2021. La Comisión lamenta profundamente tomar nota de que, una vez más, a pesar de las reiteradas solicitudes de la Comisión, el Gobierno no proporcione información sobre el número de casos relativos a los sindicalistas ante la Comisión de Investigación y los tribunales administrativos, ni sobre el resultado de estos casos. En este contexto, la Comisión toma nota con preocupación de las observaciones de la KESK relativas al retraso en el examen de las solicitudes de los sindicalistas por parte de la Comisión de Investigación y de los problemas indicados en relación con los derechos de defensa, el examen de las pruebas y la carga de la prueba. La Comisión recuerda a este respecto que una protección adecuada contra la discriminación antisindical requiere procedimientos eficaces y rápidos que garanticen sin demora investigaciones independientes, rápidas y exhaustivas de las alegaciones. En vista del énfasis puesto por el Gobierno en afirmar que los despidos y las suspensiones se basan en la presunta conexión con organizaciones terroristas, y de la alegación de la KESK de que no existe un mecanismo transparente a través del cual los funcionarios públicos puedan impugnar las pruebas en su contra, el Comité recuerda firmemente que en los procedimientos relativos a la presunta discriminación antisindical, hacer recaer sobre los trabajadores la carga de la prueba de que el acto en cuestión se produjo como consecuencia de una discriminación antisindical puede constituir un obstáculo insuperable para determinar la responsabilidad y garantizar un recurso efectivo. En vista de lo anterior, la Comisión expresa una vez más su firme esperanza de que la Comisión de Investigación y los tribunales administrativos que revisan sus decisiones examinen cuidadosa y rápidamente los motivos del despido de miembros y dirigentes sindicales en el sector público y ordenen la reincorporación de los sindicalistas despedidos por motivos antisindicales. La Comisión también pide al Gobierno que comunique información sobre la forma en que se examinan las pruebas y la carga de la prueba que se aplica en los casos relativos a los sindicalistas ante la Comisión de Investigación y los tribunales administrativos. Asimismo, insta una vez más al Gobierno a que facilite información detallada y específica sobre el número y el resultado de las solicitudes relativas a miembros y dirigentes sindicales presentadas ante la Comisión de Investigación, así como el número y el resultado de los recursos contra las decisiones negativas sobre dichas solicitudes. Por último, la Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios relativos a la alegación del uso continuado de los poderes del estado de emergencia para despedir a miembros de los sindicatos.

Artículo 1. Protección inadecuada contra los despidos antisindicales. Sector privado. La Comisión toma nota de que el caso núm. 3410 ante el Comité de Libertad Sindical (CLS) se refiere en parte a la cuestión de la inadecuación de los recursos legales proporcionados a las víctimas de despidos antisindicales en el sector privado. Toma nota de que las disposiciones legales en cuestión son el artículo 21, 1), de la Ley del Trabajo (Ley núm. 4857) y el artículo 25, 5), de la Ley de Sindicatos y Convenios Colectivos de Trabajo (Ley núm. 6356). La Comisión observa que el artículo 21, 1), de la Ley núm. 4857 establece:

Si el tribunal o el árbitro concluye que el despido es injustificado [...] el empleador debe reincorporar al empleado al trabajo en el plazo de un mes. Si, a petición del empleado, el empleador no lo reincorpora al trabajo, el empleador le pagará una indemnización que no será inferior a los cuatro meses de salario del empleado ni superior a los ocho meses.

El artículo 25, 5), de la Ley núm. 6356 establece:

Cuando se haya determinado que el contrato de trabajo se ha extinguido por razones de actividades sindicales, la indemnización sindical se ordenará con independencia del requisito de solicitud del trabajador y de que el empleador le conceda o deniegue el permiso para reanudar el trabajo, de conformidad con el artículo 21 de la Ley núm. 4857. Sin embargo, en caso de que no se permita al trabajador reiniciar el trabajo, no se aplicará la indemnización especificada en el primer párrafo del artículo 21 de esta Ley núm. 4857. La no presentación ante un tribunal con arreglo a las disposiciones mencionadas de la Ley núm. 4857, no será un obstáculo para que el trabajador reclame la indemnización sindical por separado.

La Comisión toma nota, además, de la indicación del Gobierno en su respuesta a los querellantes antes del caso ante el CLS, confirmando que la legislación nacional no contiene disposiciones sobre la reincorporación absoluta al trabajo y, en cambio, establece el derecho del empleador a elegir entre volver a contratar al trabajador o pagar una indemnización adicional; además, según el Gobierno, en virtud del derecho civil, ningún empleador debe ser obligado a contratar a un trabajador. La Comisión también toma nota de las observaciones de la DİSK en relación con este asunto, indicando que la incapacidad de los tribunales para ordenar al empleador la reincorporación de los trabajadores despedidos, facilita que algunos empleadores se deshagan del sindicato en el lugar de trabajo simplemente despidiendo a todos los miembros activos del sindicato. La DİSK también hace referencia a la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Tek Gıda İş Sendikası c. Türkiye, en el que el Tribunal dedujo de la negativa de un empleador a reincorporar a los empleados despedidos y de la concesión de una indemnización insuficiente para disuadir al empleador de futuros despidos improcedentes, que la legislación nacional, tal y como la aplicaban los tribunales, no imponía sanciones suficientemente disuasorias al empleador, que, según el Tribunal , al llevar a cabo despidos improcedentes a gran escala, había denegado el derecho del sindicato solicitante. La Comisión también toma nota de las alegaciones de la CSI, que indican que los sindicalistas en Türkiye viven bajo la constante amenaza de represalias, y que cualquier intento de constituir sindicatos se ve disuadido por el despido de los organizadores sindicales. Tanto la CSI como DİSK se refieren a numerosos casos de despidos antisindicales en diferentes sectores en sus observaciones. La Comisión recuerda que, también en sus comentarios anteriores, había observado numerosas alegaciones de discriminación antisindical, especialmente de despidos, en la práctica. A la vista de las indicaciones recurrentes sobre la frecuencia de los despidos antisindicales, la Comisión se ve obligada a constatar que los recursos legales y las sanciones disponibles contra los despidos antisindicales no parecen tener un fuerte efecto disuasorio. La Comisión toma nota a este respecto de que, con arreglo a la legislación vigente: i) las autoridades judiciales no pueden imponer en ninguna circunstancia una orden de readmisión al empleador del sector privado; ii) el artículo 25, 4), de la Ley núm. 6356 fija una cuantía mínima para la «indemnización sindical», en caso de actos de discriminación antisindical distintos del despido, que es el salario anual del trabajador, pero en los casos de despido antisindical, la ley no fija ni una cuantía mínima ni un tope. La cuestión parece quedar a la discreción de la autoridad judicial; y iii) el Gobierno no hace referencia a ninguna otra pena o sanción existente para los despidos antisindicales, y el artículo 78 de la Ley núm. 6356, que contiene sus disposiciones penales, no menciona la discriminación antisindical. La Comisión recuerda a este respecto, que siempre ha considerado que la readmisión debería figurar, al menos, entre las medidas que pueden ordenar las autoridades judiciales en caso de discriminación antisindical; y que la eficacia de las disposiciones legales que prohíben los actos de discriminación antisindical depende también de las sanciones previstas, que deben ser efectivas y suficientemente disuasorias; y que la finalidad de la indemnización debe ser la de compensar plenamente, tanto en términos económicos como laborales, el perjuicio sufrido. En vista de lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para revisar la legislación, con el fin de garantizar una protección adecuada contra los despidos antisindicales en el sector privado. A la espera de la reforma legislativa, la Comisión espera firmemente que las autoridades judiciales consideren los principios mencionados al ejercer su discrecionalidad en la determinación de la cuantía de la «indemnización sindical». La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre toda evolución al respecto.

Discriminación antisindical en el sector público. LaComisión toma nota de las observaciones de la KESK, que denuncia una vez más numerosos casos de discriminación antisindical contra los afiliados y dirigentes de sus sindicatos, entre los que cabe destacar 35 traslados, 6 suspensiones y 7 casos de medidas administrativas disciplinarias, en particular el bloqueo a la promoción y una amonestación. Según las observaciones, los trabajadores han interpuesto recursos contra varias de estas medidas, que siguen pendientes de decisión. La Comisión también toma nota de los comentarios del Gobierno sobre estas alegaciones, indicando que: i) los funcionarios públicos tienen derecho a presentar quejas o a iniciar procedimientos contra los actos administrativos de sus superiores o de las organizaciones públicas; ii) la KESK no proporciona ningún motivo plausible que permita establecer la existencia de un caso de discriminación antisindical, y iii) todas las instituciones públicas citadas en las observaciones de la KESK en 2021 informaron al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) de que los traslados de personal eran necesarios por las necesidades del servicio. El Gobierno da las siguientes indicaciones relativas a la protección contra la discriminación antisindical en el sector público: i) el artículo 18 de la Ley de sindicatos y convenios colectivos de los funcionarios públicos (Ley núm. 4688) prohíbe la discriminación antisindical contra los funcionarios públicos, incluidos los despidos y los traslados; ii) las circulares del primer ministro introducen medidas para luchar contra el acoso laboral tanto en los centros de trabajo públicos como en los privados y prevén una línea telefónica de ayuda al respecto; iii) la institución del Defensor del Pueblo está facultada para investigar la discriminación antisindical en el sector público, efectuar inspecciones y elaborar informes anuales que puede publicar y presentar al Parlamento, pero no tiene autoridad para imponer multas administrativas. La Comisión recuerda que siempre ha hecho hincapié en la necesidad de adoptar disposiciones formales que reconozcan claramente la protección de todos los funcionarios y empleados del sector público no adscritos a la administración del Estado (incluso de los que no sean dirigentes sindicales) contra los actos de discriminación antisindical, y de prever sanciones eficaces y suficientemente disuasorias contra los responsables de dichos actos. La Comisión toma nota de que, aparte de la referencia al artículo 118 del Código Penal, relativo al delito de coacción en relación con la afiliación y las actividades sindicales, el Gobierno no indica las sanciones que podrían imponerse eventualmente a los autores de la discriminación antisindical en el sector público, ni las indemnizaciones que podrían otorgare a las víctimas. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que indique si la ley permite sancionar a los responsables de la discriminación antisindical en el sector público y si se puede conceder una indemnización a las víctimas. En caso de que no existan tales disposiciones en la ley, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias, en plena consulta con los interlocutores sociales, para garantizar que se modifique la ley con miras a asegurar una protección adecuada contra la discriminación antisindical en el sector público. Pide al Gobierno que proporcione información sobre cualquier novedad legislativa a este respecto.

Recopilación de datos sobre la discriminación antisindical en los sectores privado y público. La Comisión recuerda que, a raíz de las recomendaciones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2013, que pidió al Gobierno que estableciera un sistema de recopilación de datos sobre la discriminación antisindical tanto en el sector privado como en el público, ha venido solicitando al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas con ese fin. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no informa de ningún progreso a este respecto. La Comisióninsiste una vez más en la necesidad de adoptar medidas concretas para establecer el sistema de recopilación de dicha información y espera que el Gobierno proporcione en su próxima memoria información sobre la evolución y los progresos realizados a este respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Negociación intersectorial. En sus comentarios anteriores, la Comisión señaló que, pese a que la negociación intersectorial que da lugar a «protocolos marco de convenios colectivos públicos» es posible en el sector público, no lo es en el sector privado. La Comisión pidió al Gobierno que considerara, en consulta con los interlocutores sociales, la modificación del artículo 34 de la Ley núm. 6356 de modo que no se limite la posibilidad de que las partes del sector privado puedan participar en acuerdos regionales o nacionales intersectoriales si así lo desean. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que el sistema existente es producto de un sistema de relaciones laborales estable y duradero en Türkiye y que no impide a las partes que lo deseen celebrar acuerdos a nivel regional y nacional, y añade que el MTSS está dispuesto a tomar en consideración las propuestas de enmienda que presenten conjuntamente los interlocutores sociales en relación con el citado artículo 34 si los interlocutores sociales llegan a un consenso sobre dichos cambios. La Comisión también toma nota de la observación de la TISK a este respecto, que señala que el artículo 34 se ha aplicado durante mucho tiempo como tal y que en sus debates previos a la aprobación de la Ley núm. 6356, los interlocutores sociales llegaron a un consenso para preservar el sistema existente. La Comisión pide al Gobierno que considera la adopción de las medidas necesarias para iniciar un nuevo proceso de consulta con los interlocutores sociales, con miras a enmendar el artículo 34 de la Ley núm. 6356 a fin de garantizar que las partes del sector privado que deseen participar en acuerdos regionales o nacionales intersectoriales puedan hacerlo sin impedimentos. Pide también al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Requisitos para ser agente negociador. Sector privado. Requisito del triple umbral. En sus comentarios anteriores, la Comisión señaló que el artículo 41, 1), de la Ley núm. 6356 establecía el siguiente requisito para convertirse en agente de negociación colectiva: el sindicato debe representar al menos al 1 por ciento de los trabajadores de una determinada rama de actividad y a más del 50 por ciento de los trabajadores empleados en el establecimiento, y al 40 por ciento de los trabajadores de la empresa que vaya a estar cubierta por el convenio colectivo. La Comisión recuerda que esta cuestión también se planteó en el marco del caso núm. 3021 del Comité de Libertad Sindical. La Comisión pidió al Gobierno que continuara haciendo un seguimiento de las repercusiones de mantener la imposición de un umbral sectorial del 1 por ciento en el movimiento sindical y en el mecanismo nacional de negociación colectiva en su conjunto, y que le mantuviera informado al respecto. En este sentido, el Gobierno indica que, a fecha de julio de 2022, hay 218 sindicatos en Türkiye, 60 de los cuales, incluidos cinco sindicatos independientes, superan el umbral del 1 por ciento requerido para la negociación colectiva. Hay siete confederaciones con 105 sindicatos afiliados, incluidos 55 sindicatos que superan el umbral requerido del 1 por ciento. La tasa de afiliación sindical en el sector privado ha aumentado del 10,56 por ciento en enero de 2015 —cuando se redujo al 1 por ciento el umbral de representación sectorial— al 14,32 por ciento en enero de 2022. El Gobierno añade que el MTSS está dispuesto a tomar en consideración las propuestas de enmienda que los interlocutores sociales presenten conjuntamente en relación con el artículo 41, 1), si los interlocutores sociales llegan a un consenso sobre dichas modificaciones. La Comisión también toma nota de la observación de la TISK que indica que la concesión de derechos de negociación a los sindicatos que no están autorizados en virtud de la legislación vigente perturbará la paz laboral actual, ya que la rivalidad sindical a menudo impide que los sindicatos actúen juntos, lo que puede obstaculizar la concertación de los convenios colectivos. La Comisión observa además que la DİSK señala a este respecto que los sindicatos minoritarios deberían tener derecho a representar al menos a sus afiliados. La Comisión toma nota de que, según la información presentada por el Gobierno, solo el 27,5 por ciento de todos los sindicatos turcos superan el umbral sectorial del 1 por ciento, y en el caso de los sindicatos afiliados a las grandes confederaciones la tasa alcanza el 52,4 por ciento, aunque solo el 4,4 por ciento en el caso de los sindicatos independientes. Observa además que la reducción del umbral sectorial en 2015 ha influido favorablemente en la tasa de sindicación. La Comisión confía en que la supresión del umbral sectorial incida asimismo de forma favorable en la tasa de sindicación, así como en la capacidad de los sindicatos, especialmente los independientes, para utilizar el mecanismo de negociación colectiva. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para iniciar el proceso de consulta con los interlocutores sociales, con miras a modificar el artículo 41, 1), de la Ley núm. 6356, a fin de garantizar que un mayor número de organizaciones de trabajadores puedan participar en la negociación colectiva con los empleadores. Pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Determinación del sindicato más representativo y derechos de los sindicatos minoritarios. En cuanto a los umbrales de representatividad en el lugar de trabajo y en la empresa, la Comisión señaló en sus comentarios anteriores que el artículo 42, 3) de la Ley núm. 6356 establece que, si se determina que ningún sindicato cumple los requisitos necesarios para ser autorizado a negociar colectivamente, esta información se notificará a la parte que haya presentado la solicitud de determinación de la competencia. Además, señaló que el artículo 45, 1) establece que un convenio celebrado sin un documento de autorización es nulo y sin efecto legal. Al tiempo que tomó nota del principio de «un solo convenio para un solo establecimiento o empresa», adoptado por la legislación turca, la Comisión recordó que, en el marco de un sistema de designación de un agente negociador exclusivo, si ningún sindicato alcanza el porcentaje requerido de trabajadores para ser declarado agente negociador exclusivo, todos los sindicatos de la unidad, conjuntamente o por separado, deberían poder participar en la negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión destacó que al permitir la negociación conjunta a los sindicatos minoritarios, la ley podría adoptar un enfoque más favorable al desarrollo de la negociación colectiva sin comprometer el principio de «un solo convenio para un solo establecimiento o empresa». La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no proporciona información sobre ninguna novedad legislativa a este respecto. La Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la legislación, en consulta con los interlocutores sociales, a fin de garantizar que, si ningún sindicato representara el porcentaje requerido de trabajadores para ser declarado agente de negociación exclusivo, todos los sindicatos de la unidad, conjuntamente o por separado, deberían poder participar en la negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Impugnación judicial de la certificación de un sindicato como agente negociador. La Comisión toma nota de las observaciones de la DİSK que indican que los empleadores tienen derecho a impugnar el certificado de mayoría sindical emitido por el MTSS, dejando el proceso de negociación colectiva en suspenso, sin perjuicio de los procedimientos judiciales pendientes, que podrían durar entre seis y siete años. La DİSK se refiere al caso de uno de sus sindicatos afiliados, el Birleşik Metal-İş, que estuvo involucrado en 98 procedimientos de este tipo entre 2012 y 2020. Según el DİSK, como resultado de los mismos, el sindicato perdió muy a menudo su mayoría en el establecimiento. La Comisión señala además que, según las observaciones de la DİSK, las disputas sobre la determinación de la rama de actividad del establecimiento también pueden dar lugar a largos procedimientos judiciales que impiden la negociación colectiva. Observando el impacto potencialmente negativo que la proliferación de largos procedimientos judiciales puede tener en el desarrollo de la negociación colectiva, la Comisión pide al Gobierno que presente sus comentarios sobre las cuestiones planteadas por la DİSK.

Artículos 4 y 6. Derechos de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. Ámbito de aplicación de la negociación colectiva. La Comisión tomó nota en sus comentarios anteriores que el artículo 28 de la Ley núm. 4688, enmendada en 2012, restringía el alcance de los convenios colectivos únicamente a los «derechos sociales y económicos», excluyendo así cuestiones como el tiempo de trabajo, la promoción y la carrera profesional, y las sanciones disciplinarias, y pidió al Gobierno que eliminara estas restricciones en el ámbito de aplicación de la negociación colectiva en el sector público. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no indica ninguna evolución a este respecto. Por lo tanto, se ve obligada a recordar una vez más que, si bien el Convenio es compatible con los sistemas que exigen la aprobación por parte de las autoridades competentes de determinadas condiciones laborales o cláusulas económicas de los convenios colectivos relativos al sector público, los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado deberían disfrutar de las garantías previstas en el Convenio y, por lo tanto, poder negociar colectivamente sus condiciones de empleo, y que las medidas adoptadas unilateralmente por las autoridades para restringir el alcance de las cuestiones negociables suelen ser incompatibles con el Convenio. Teniendo presente la compatibilidad con el Convenio de las modalidades especiales de negociación en el sector público mencionadas anteriormente, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar la supresión de las restricciones en las materias objeto de negociación colectiva, a fin de que el ámbito de aplicación de los derechos de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado se ajuste plenamente al Convenio.

Negociación colectiva en el sector público. Participación de los sindicatos sectoriales más representativos. La Comisión recuerda que en su comentario anterior señaló que, en virtud del artículo 29 de la Ley núm. 4688, la Delegación de empleadores públicos (PED) y la Delegación de sindicatos de funcionarios públicos (PSUD) son partes en los convenios colectivos celebrados en la administración pública. Aunque los sindicatos más representativos del ramo están representados en la PSUD y toman parte en la negociación dentro de las comisiones técnicas específicas del ramo, su papel dentro de la PSUD está restringido en el sentido de que no tienen derecho a hacer propuestas de convenios colectivos, en particular cuando sus reivindicaciones se califican de generales o se refieren a más de una rama de servicios. En este sentido, el Gobierno señala que las propuestas de convenios colectivos para cada rama de servicios son determinadas por separado por los sindicatos competentes en cada una de ellas, de forma que se discutan después por separado en los comités técnicos establecidos para cada rama de servicios. Los trabajos de estos comités se llevan a cabo de forma independiente y la celebración de un convenio en una rama no significa necesariamente que las demás estén obligadas a concertar uno también. La Comisión toma nota de que las indicaciones del Gobierno no hacen referencia a ninguna novedad en relación con el papel que desempeñan los sindicatos sectoriales representativos en el seno de la PSUD. Por lo tanto, la Comisión se ve obligada a pedir una vez más al Gobierno que garantice que la Ley núm. 4688 y su aplicación en la práctica permitan a los sindicatos más representativos de cada rama de servicios formular propuestas de convenios colectivos, incluso sobre cuestiones que puedan afectar a más de una rama de servicios, en lo que respecta a los funcionarios públicos que no participan en la administración del Estado. La Comisión pide al Gobierno que indique todas las novedades a este respecto.

Junta arbitral de los empleados del sector público. En su comentario anterior, la Comisión señaló que, en caso de fracaso de las negociaciones en el sector público, el presidente del PED (el Ministro de Trabajo), en nombre de la administración pública, y la presidencia del PSUD, en nombre de los empleados públicos, podrán presentar un recurso ante la Junta arbitral de empleados públicos. Las decisiones de este órgano son firmes y tienen los mismos efectos y fuerza legal que el convenio colectivo. La Comisión había pedido al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para reestructurar la composición de la Junta arbitral de empleados públicos o el método de designación de sus miembros, a fin de mostrar más claramente la independencia e imparcialidad de este órgano y ganarse la confianza de las partes. El Gobierno indica a este respecto que el presidente de la Junta es designado por el Presidente de la República entre los presidentes, vicepresidentes o jefes de departamento del Tribunal de Casación, del Consejo de Estado (Tribunal Supremo de lo ContenciosoAdministrativo) y del Tribunal de Cuentas. Según el Gobierno, estas altas instancias judiciales y sus magistrados no están vinculados jerárquicamente al poder ejecutivo y tienen independencia judicial. Además, los demás miembros de la Junta no representan a la confederación correspondiente ni al empleador público, sino que deciden en nombre de todo el país. No obstante, la Comisión observa que el Presidente de la República designa no solo al presidente, sino a siete de los once miembros de la Junta. También toma nota de la observación de la KESK, que indica que esto significa que la mayoría de los miembros de la Junta son designados por el Gobierno. A este respecto, la Comisióntoma nota de que, dado que el Gobierno es también el empleador en el sector público, es por lo tanto parte interesada de las negociaciones sobre las que se pronunciará la propia Junta. La Comisión, por lo tanto, pide una vez más al Gobierno que considere la posibilidad de revisar, en consulta con los interlocutores sociales, el método de designación de los miembros de la Junta para mostrar más claramente la independencia e imparcialidad de este órgano y ganarse la confianza de las partes.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2023].