Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Malasia (Ratificación : 1961)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Unión Nacional de Empleados Bancarios (NUBE) recibidas el 1.º de septiembre de 2022, en las que se alega la violación de los derechos sindicales mediante la aplicación de planes de reestructuración unilaterales, la negociación colectiva de mala fe, el acoso a miembros del sindicato y la denegación de facilidades por parte de una empresa del sector bancario, entre otros alegatos. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2022, que se refieren a las cuestiones que examina la Comisión en el presente comentario, así como de las respuestas del Gobierno a las mismas.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 110.ª reunión, mayo-junio de 2022)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en junio de 2022 en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (la Comisión de la Conferencia) sobre la aplicación del Convenio por parte de Malasia. La Comisión constata que la Comisión de la Conferencia tomó nota con interés de las enmiendas a la Ley de Relaciones Laborales, de 1967 (IRA), y a la Ley de Empleo, de 1955 (Ley de Empleo), que entraron en vigor en 2021 y 2022, respectivamente, y de la preocupación que prevalece en relación con los problemas que se plantean en lo relativo al ejercicio de los derechos de negociación colectiva, a la discriminación sindical y a la injerencia. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) enmendara sin demora la legislación nacional, concretamente la Ley de Empleo, la Ley de Sindicatos, de 1959 (TUA), y la IRA, en consulta con los interlocutores sociales, para que estas leyes sean conformes con el Convenio; ii) garantizara la simplificación del proceso de reconocimiento de los sindicatos y la adopción de una protección efectiva contra las injerencias indebidas; iii) velara por que los trabajadores migrantes puedan participar plenamente en la negociación colectiva, inclusive permitiéndoles presentarse a las elecciones sindicales; iv) habilitara mecanismos de negociación colectiva en el sector público para garantizar que los trabajadores de este sector puedan disfrutar de su derecho a la negociación colectiva, y v) garantizara, en la legislación y en la práctica, una protección adecuada contra la discriminación antisindical, en particular mediante un acceso efectivo y rápido a los tribunales, una compensación adecuada y la imposición de sanciones suficientemente disuasorias. Asimismo, la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) presentara a la Comisión de Expertos antes del 1.º de septiembre de 2022 una memoria, elaborada en consulta con los interlocutores sociales, con información sobre la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica, y ii) siguiera recurriendo a la asistencia técnica de la OIT.

Reforma legislativa en curso. La Comisióntoma nota de que el Gobierno declara que la Ley de Empleo fue enmendada en 2022, y que la TUA, que se encuentra en proceso de enmienda en el Parlamento, ha sido objeto de debate con los interlocutores sociales en 12 sesiones celebradas en agosto de 2022. La Comisión saluda que el Gobierno indique que seguirá colaborando estrechamente con la Oficina a través del proyecto de reforma de la legislación laboral y las relaciones laborales, y en colaboración con los interlocutores sociales, entre otros, el Congreso de Sindicatos de Malasia (MTUC) y la Federación de Empleadores de Malasia (MEF), para garantizar una protección adecuada frente a la discriminación antisindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno recurre a la asistencia técnica de la OIT para facilitar la revisión de la Ley de Sindicatos y contribuir a lograr su plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre toda novedad a este respecto.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. Recursos eficaces y sanciones suficientemente disuasorias. La Comisióntoma nota de que el Gobierno confirma que en el artículo 8 de la IRA se prevén procedimientos para acciones no penales, mientras que el artículo 59 se refiere a casos cuasi penales. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los recursos para la discriminación antisindical en virtud del artículo 8 y el artículo 20 de la IRA son concedidos por el Tribunal de Trabajo sobre la base de los hechos y los fundamentos de cada caso, y teniendo en cuenta la equidad, la buena fe y los fundamentos sustanciales del caso. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, las víctimas de discriminación antisindical pueden presentar quejas al Director General de Relaciones Laborales para que inicie un examen, entable una conciliación o investigue las quejas. La Comisión observa que se confiere al Director General la potestad de remitir o no la queja al Tribunal de Trabajo, sin que el trabajador tenga derecho a acceder directamente a los tribunales, ni se sepa en qué se basa la decisión de no remitir un caso. La Comisión toma nota de que, en el debate celebrado en la reunión de la Comisión de la Conferencia, el Gobierno indicó que la reforma de la IRA tiene como objetivo mejorar el sistema de solución de conflictos existente, propiciar que cualquier conflicto que surja se resuelva de manera eficaz y agilizar los procedimientos correspondientes. Sin embargo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica, en relación con la duración y el número de procedimientos sobre casos de discriminación antisindical, que: i) desde enero de 2021 hasta abril de 2022, se presentaron 35 casos (artículo 8 de la IRA), de los cuales 31 han sido resueltos por el Departamento de Relaciones Laborales y la duración media de los procedimientos varía de tres a seis meses, y ii) los casos remitidos por el Director General de Relaciones Laborales al Tribunal de Trabajo deberían resolverse en un plazo de doce meses. La Comisión toma nota con preocupación de las observaciones de la CSI según las cuales los recursos aplicados en los casos de discriminación antisindical son inadecuados, ya que suelen consistir en una indemnización, en lugar de la reincorporación, y los procedimientos pueden durar más de dos años. La Comisión lamenta que el Gobierno no proporcione información sobre el número real de casos y la duración de los procedimientos que se remiten al Tribunal de Trabajo, ni sobre las sanciones que se aplican y las medidas de compensación que se conceden en lo relativo a actos de discriminación antisindical. La Comisión observa que el Comité de Libertad Sindical también examinó la cuestión de la protección efectiva contra los actos de discriminación antisindical durante el examen del caso núm. 3409 y le remitió los aspectos legislativos de este caso (399.er informe, junio de 2022, párrafos 227 y 229). Al tiempo que recuerda que la protección efectiva contra los actos de discriminación antisindical requiere procedimientos y recursos rápidos e imparciales, así como sanciones suficientemente disuasorias, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para asegurarse de que los trabajadores víctimas de discriminación antisindical puedan interponer una queja directamente ante los tribunales y que esos procedimientos sean ágiles y eficaces y garanticen una protección efectiva a través de la reincorporación, compensaciones adecuadas y la imposición de sanciones suficientemente disuasorias. Asimismo, la Comisión se remite a su recomendación de considerar la posibilidad de revertir la carga de la prueba una vez que se aportan las pruebas «prima facie». La Comisión pide además al Gobierno que proporcione información detallada sobre: i) el número de quejas presentadas, la duración de los procedimientos, los recursos, las sanciones y las medidas de compensación que se han impuesto por actos de discriminación antisindical de conformidad con la IRA, y ii) los criterios seguidos por el Director General de Relaciones Laborales para determinar las acciones pertinentes en el tratamiento de los casos de discriminación antisindical, y en particular la remisión o no del asunto a los tribunales.

Artículos 2 y 4. Reconocimiento de los sindicatos a los fines de la negociación colectiva. Criterio y proceso de reconocimiento. Anteriormente, la Comisión observó que, en caso de que el empleador se niegue a conceder el reconocimiento: i) el Director General comprobará el ámbito de representación del sindicato en la fecha de la solicitud y si se ajusta a los estatutos del sindicato, y ii) mediante una votación secreta, el Director General determinará el porcentaje de trabajadores en relación a los que se solicita el reconocimiento que manifiestan su apoyo al sindicato que presenta la solicitud. La Comisión solicitó al Gobierno que proporcionara información detallada sobre las medidas adoptadas para garantizar salvaguardias frente a la injerencia de los empleadores durante el proceso de reconocimiento. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya proporcionado información detallada sobre este aspecto. Toma nota, sin embargo, de que el Gobierno indicó ante la Comisión de la Conferencia que, para evitar la injerencia de los empleadores, se aplican los artículos 4, 5 y 8 de la IRA. La Comisión observa que la IRA entró en vigor parcialmente en enero de 2021 y deduce, a partir de la declaración del Gobierno, que varias disposiciones, entre ellas, el artículo 12A (agente negociador exclusivo) de la IRA, solo entrarán en vigor cuando se modifique la TUA. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que no se ha podido apreciar el efecto real de las enmiendas en el proceso de votación secreta relativa al reconocimiento de los sindicatos debido a las restricciones impuestas a causa de la COVID-19. Además, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica, en su respuesta a las observaciones de la CSI relativas a la simplificación de los procesos de reconocimiento de los sindicatos, que: i) Malasia entró en la fase endémica de la COVID-19 el 1.º de abril de 2022, y desde entonces el proceso de votación secreta se ha llevado a cabo gracias a la enmienda de la IRA; ii) hasta octubre de 2022, se han llevado a cabo 78 votaciones secretas (con la participación de 78 empleadores y 26 521 trabajadores), y iii) del 1.º de enero al 31 de octubre de 2022, se han notificado 261 casos relativos al reconocimiento con una duración media de entre uno y seis meses hasta su resolución (la duración del proceso de reconocimiento voluntario es de alrededor de un mes, pero en otros casos la intervención judicial alarga el proceso). No obstante, la Comisión toma nota de que en la información aportada no se especifica el número de sindicatos a los que se ha otorgado el reconocimiento. Al tiempo que toma debida nota de la información transmitida por el Gobierno en lo relativo a la ejecución de los procesos de reconocimiento, que se contemplan en las disposiciones enmendadas de la IRA, y que recuerda que estos procesos deberían ofrecer salvaguardias para prevenir actos de injerencia por parte del empleador, la Comisión pide al Gobierno que siga aportando información detallada sobre la aplicación en la práctica de estas medidas, indicando el número de procesos de reconocimiento sindical en curso, la duración de estos procesos y sus resultados (número de sindicatos reconocidos). La Comisión solicita además al Gobierno que, al aplicar los artículos 4, 5 y 8 de la IRA, proporcione información detallada sobre las medidas adoptadas para garantizar que se apliquen las salvaguardias frente a la injerencia del empleador en estos procesos, entre otras, las medidas específicas puestas en práctica y las sanciones aplicadas cuando se dan casos de injerencia.

Agente negociador exclusivo. La Comisión toma nota de que: i) cuando se haya concedido el reconocimiento a más de un sindicato, se designará al agente negociador exclusivo de entre ellos; ii) si no hay acuerdo por parte de los trabajadores o grupo de trabajadores, el agente negociador exclusivo, el empleador o la organización de empleadores o todo sindicato interesado puede presentar una solicitud por escrito para que el Director General de Relaciones Laborales designe al agente negociador exclusivo que obtenga mayor número de votos en una votación secreta (artículo 12A de la IRA), y iii) el artículo 12A de la IRA aún no se aplica y está sujeto a la modificación de la TUA, que aún está pendiente. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que la mayoría simple es un requisito mínimo que debe mantenerse, lo cual también ha sido acordado por los interlocutores sociales. Sin embargo, la Comisión observó que en la IRA no se hace referencia al umbral de mayoría simple indicado por el Gobierno para la designación del agente negociador exclusivo. La Comisiónexpresa la firme esperanza de que entren en vigor sin demora las disposiciones relativas al reconocimiento del agente negociador exclusivo (artículo 12A de la Ley de Relaciones Laborales), tras la entrada en vigor de la Ley de Sindicatos, que todavía está en proceso de enmienda. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los avances en la materia.

Derechos de los sindicatos minoritarios. La Comisión lamenta que el Gobierno no proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas con objeto de garantizar que, en los casos en los que ningún sindicato sea declarado agente negociador exclusivo, los sindicatos existentes puedan ejercer, no obstante, su derecho de negociación colectiva. Por lo tanto, la Comisión se ve obligada a solicitar una vez más al Gobierno que especifique las medidas adoptadas o previstas, a la luz de la reforma de la Ley de Relaciones Laborales y las próximas enmiendas a la Ley de Sindicatos, para velar por que, en los casos en los que ningún sindicato sea declarado agente negociador exclusivo, todos los sindicatos de la unidad puedan ejercer, conjuntamente o por separado, el derecho de negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios miembros.

Duración del proceso de reconocimiento. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la duración media del proceso de reconocimiento es de cuatro a nueve meses, y que la decisión sobre el reconocimiento del Director General de Relaciones Laborales puede ser objeto de revisión judicial. Al respecto, la Comisión recuerda que la duración media del procedimiento de reconocimiento debe ser «razonable» y que, una duración media de nueve meses es un periodo excesivamente largo (véase el Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 232). La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que la duración del proceso de reconocimiento sea razonable, y a que proporcione información sobre las medidas adoptadas en la materia.

Trabajadores migrantes. La Comisión saluda la declaración que formuló el Gobierno ante la Comisión de la Conferencia según la cual: i) los trabajadores extranjeros pueden afiliarse a un sindicato y ocupar cargos sindicales previa aprobación del Ministro, si ello redunda en el interés del sindicato en cuestión; ii) en la IRA no se imponen restricciones a los trabajadores migrantes para participar en la negociación colectiva, y iii) a día de hoy, en 2022, un total de 27 964 trabajadores extranjeros son miembros de 16 sindicatos registrados (lo que representa un aumento respecto de los 2 874 trabajadores de 2019). No obstante, la Comisión observa que el Gobierno indica en su respuesta a las observaciones de la CSI que la aprobación del Ministro mencionada solo constituye una medida de seguridad para garantizar que las elecciones sean transparentes y justas. La Comisión señala que se trata de una condición que puede obstaculizar el derecho de los sindicatos de elegir libremente a sus representantes a los efectos de la negociación colectiva. Observa que el Comité de Libertad Sindical también examinó esta cuestión e invitó al Gobierno a presentar información sobre todos los cambios legislativos a este respecto a la Comisión (véase el caso núm. 2637, 397.º informe, marzo de 2022, párrafo 32). Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que tome, en consulta con los interlocutores sociales, las medidas legislativas necesarias para garantizar que los trabajadores extranjeros puedan presentar su candidatura para desempeñar cargos sindicales sin autorización previa. Asimismo, la Comisiónsolicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar el pleno uso de la negociación colectiva por parte de los trabajadores migrantes y a que proporcione información al respecto.

Ámbito de la negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que: i) el artículo 13, 3), (restricciones a las «prerrogativas internas de la administración» —promociones, traslados, la rescisión del contrato por despido, el cese, la reincorporación y la asignación o el reparto del trabajo—) debe mantenerse para salvaguardar la armonía de las relaciones laborales y para agilizar el proceso de negociación colectiva; ii) esta disposición no es obligatoria, ya que si ambas partes están de acuerdo, estas pueden negociar esos asuntos, y iii) los sindicatos pueden plantear cuestiones de carácter general relativas a los traslados, la rescisión del contrato por despido, el cese, la reincorporación y la asignación o el reparto del trabajo. La Comisión toma nota con preocupación delas observaciones de la CSI sobre el hecho de que, si bien se permite a los trabajadores plantear cuestiones de carácter general, las disposiciones permiten igualmente a los empleadores desestimar dichas cuestiones. La Comisión recuerda que sigue sin estar clara la aplicación en la práctica de la forma en que se plantean cuestiones de carácter general sobre asuntos que entran dentro del ámbito de las restricciones legislativas sobre la negociación colectiva. La Comisión observa que el Comité de Libertad Sindical también examinó esta cuestión relativa al planteamiento de cuestiones de carácter general y al ámbito de la negociación colectiva, y le remitió los aspectos legislativos de este caso (véase el caso núm. 3401, 397.º informe, marzo de 2022, párrafos 499 y 502). Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno una vez más que indique las implicaciones prácticas de la enmienda al artículo 13, 3), de la IRA sobre el ámbito de la negociación colectiva, y en concreto que aclare el significado de la nueva formulación —cuestiones de carácter general y forma en que estas cuestiones se plantean y se abordan en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el número de convenios colectivos que incluyan «prerrogativas internas de la administración» como temas negociados. La Comisión reitera su invitación al Gobierno para que considere la posibilidad de suprimir las amplias restricciones legislativas relativas al ámbito de la negociación colectiva, con vistas a fomentar el derecho de negociar libremente entre las partes, sin injerencia alguna del Gobierno.

Arbitraje obligatorio. Anteriormente, la Comisión tomó nota con interésde que mediante las enmiendas a la IRA se restringe el arbitraje obligatorio a casos compatibles en términos generales con el Convenio, salvo por el hecho de que la referencia que figura en el artículo 26, 2), a «todo servicio gubernamental» y al «servicio de toda autoridad pública», así como la referencia a una serie de servicios gubernamentales, contenida en el punto 8 del primer anexo, designan servicios que no puede considerarse que estén compuestos solo por funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado, y por el hecho de que en el punto 10 del primer anexo se consideren servicios esenciales a las empresas e industrias relacionadas con la defensa y la seguridad del país, las cuales deben gozar de todas las garantías previstas en el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que las enmiendas a la IRA se aplicarán una vez que se haya finalizado la modificación de la TUA. La Comisiónconfía en que las enmiendas entren en vigor sin demora, una vez que se haya completado el proceso legislativo de modificación de la TUA, señalado previamente. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las enmiendas y las medidas adoptadas o previstas, en consulta con los interlocutores sociales, para: i) delimitar aún más las categorías de servicios públicos que se mencionan en el artículo 26, 2), y en el punto 8 del primer anexo, con objeto de garantizar que el arbitraje obligatorio solo pueda imponerse a los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado, y ii) eliminar las empresas e industrias mencionadas en el punto 10 del primer anexo del ámbito de aplicación del arbitraje obligatorio.

Restricciones a la negociación colectiva en el sector público. La Comisión ha pedido durante muchos años al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar a los funcionarios públicos que no están adscritos a la administración del Estado el derecho de negociar colectivamente sus salarios y su remuneración y otras condiciones de trabajo, y ha subrayado que las simples consultas con los sindicatos de dichos funcionarios públicos no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 4 del Convenio. La Comisión toma nota de que la CSI indica en sus observaciones que a los funcionarios públicos solo se les consulta y que estos no están integrados en los procesos de negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que: i) hay interacción entre los empleadores y los trabajadores del sector público para garantizar el bienestar de los funcionarios públicos y la negociación colectiva; ii) la Dirección de la Función Pública ofrece una plataforma a través del Consejo Paritario Nacional (en el que hay cabida para todos los funcionarios públicos) y el Consejo Paritario Departamental para asegurar que se atiendan los intereses de los funcionarios públicos; iii) el Consejo Paritario Nacional, como órgano de consulta bipartita, se reúne una vez al año para debatir propuestas y cuestiones sobre los principios relativos a la remuneración y las condiciones de servicio, la innovación y las iniciativas para la productividad, así como las enmiendas que se propongan a las diversas políticas, y iv) el Consejo Paritario Departamental se reúne tres veces al año, y ofrece a los funcionarios públicos la ocasión de comunicarse con la dirección y expresar sus opiniones y puntos de vista. La Comisión observa que: i) el Gobierno presenta la Circular de Servicios núm. 6/2020 y la Circular de Servicios núm. 7/2020 (en malayo), relacionadas con el funcionamiento del Consejo Paritario Nacional y el Consejo Paritario Departamental; ii) ambos Consejos parecen tener una función consultiva, en lugar de servir como plataforma para la negociación colectiva sobre cuestiones relacionadas con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. La Comisión lamenta tomar notade que el Gobierno no proporciona información sobre la negociación colectiva y los convenios celebrados en el sector público. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que: i) proporcione más información sobre la forma en que ambos Consejos garantizan el derecho de negociación colectiva, y no solo los derechos de consulta, de conformidad con el artículo 4 del Convenio, y ii) aporte información sobre la negociación colectiva llevada a cabo en el sector público, indicando el número de convenios celebrados y el número de trabajadores cubiertos por dichos convenios.

La negociación colectiva en la práctica. La Comisión pidió al Gobierno anteriormente que proporcionara información estadística en relación con la negociación colectiva en el país, pero la Comisión lamenta tomar nota deque el Gobierno hace referencia a información estadística que no se ha aportado. Asimismo, la Comisión observa que el Gobierno se refirió, ante la Comisión de la Conferencia, a los esfuerzos progresivos que se han desplegado para mejorar el procedimiento y el proceso relativos al derecho de huelga y la negociación colectiva, con la colaboración de los interlocutores sociales. La Comisión constata que el Gobierno no indica ninguna otra medida específica. Asimismo, la Comisión toma nota de las preocupaciones expresadas por la CSI en cuanto al bajo porcentaje de trabajadores cubiertos por convenios colectivos (entre el 1 y el 2 por ciento) y el nivel decreciente de densidad sindical (6 por ciento). La Comisión toma nota con preocupación de la escasísima cobertura de la negociación colectiva, indicada por la CSI, y observa que, según las estadísticas públicas disponibles en ILOSTAT en 2018, la tasa de cobertura de la negociación colectiva en Malasia era del 0,4 por ciento. La Comisión considera que esta cobertura tan baja podría estar relacionada con los requisitos restrictivos en la ley y en la práctica para participar en la negociación colectiva mencionados anteriormente. Así, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para eliminar todos los obstáculos jurídicos y prácticos a la negociación colectiva que se abordan en este comentario, y que tome medidas concretas para fomentar el pleno desarrollo y uso de la negociación colectiva. Además, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información estadística actualizada sobre el número de convenios colectivos celebrados y en vigor, los sectores en cuestión y el número de trabajadores cubiertos por estos convenios, así como acerca de cualquier medida adicional adoptada en aplicación del Convenio.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.