Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Guatemala (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala, así como de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas respectivamente el 31 de agosto y el 1.º de septiembre de 2022 y relativas a cuestiones examinadas en el presente comentario. La Comisión toma también nota de las respuestas del Gobierno a las mismas.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 110.ª reunión, mayo-junio de 2022

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en junio de 2022 en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (la Comisión de la Conferencia) relativa a la aplicación del Convenio por Guatemala. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia, tras haber deplorado y lamentado profundamente los persistentes actos de violencia general y la violencia contra los dirigentes y miembros de los sindicatos, incluidos los asesinatos y las agresiones físicas, así como la cultura de impunidad que prevalece en el país, pidió al Gobierno que tomara medidas para: i) investigar sin demora todos los actos y amenazas de violencia contra dirigentes y miembros de sindicatos con el fin de identificar y comprender las causas profundas de dicha violencia, tomando en consideración sus actividades sindicales como motivación, y determinar las responsabilidades y castigar a los autores; ii) proporcionar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes y miembros de los sindicatos que estén amenazados, aumentando el presupuesto para dichos programas, y garantizar que las personas protegidas no tengan que asumir personalmente ningún coste derivado de dichos programas; iii) eliminar los diversos obstáculos legislativos a la libre constitución de organizaciones sindicales, en consulta con los interlocutores sociales, y resolver la tramitación de las solicitudes de registro; iv) garantizar que las decisiones judiciales de reincorporación al empleo tras los despidos antisindicales se ejecuten sin demora; v) aumentar la visibilidad de la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical en los medios de comunicación y garantizar que no se estigmatiza a los sindicatos, sus dirigentes y los convenios colectivos; vi) poner la legislación nacional de conformidad con el Convenio, en consulta con los interlocutores sociales, y vii) redoblar los esfuerzos para aplicar plenamente la hoja de ruta adoptada el 17 de octubre de 2013, en consulta con los interlocutores sociales.

La Comisión de la Conferencia invitó finalmente al Gobierno a recurrir a la asistencia técnica de la Oficina para dar pleno efecto a estas conclusiones y le pidió que presentara a la Comisión una memoria sobre la aplicación del Convenio antes del 1.º de septiembre de 2022.

Seguimiento por el Consejo de Administración de los avances alcanzados en la ejecución del programa de cooperación técnica «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo»

La Comisión recuerda que a raíz de su decisión de noviembre de 2018 (decisión GB.334/INS/9) de cerrar el procedimiento de queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando la violación del Convenio por el Estado de Guatemala, el Consejo de Administración pidió en noviembre de 2020 a la Oficina que le presentara durante los tres años de duración del programa un informe anual sobre la ejecución del programa de cooperación técnica denominado «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo» (decisión GB.340/INS/10).

Durante su reunión de octubre-noviembre de 2022, el Consejo de Administración tomó nota de la misión conjunta de la OIT, la Organización Internacional de Empleadores y la CSI a Guatemala realizada en septiembre de 2022 para dar seguimiento a la cooperación técnica brindada por la OIT en relación con la aplicación de la hoja de ruta aprobada en 2013 por el Gobierno para tratar los temas planteados en la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT. La Comisión toma nota de que la misión y los miembros de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical (CNTRLLS) identificaron conjuntamente una serie de acciones prioritarias para dar un nuevo impulso a la aplicación de la hoja de ruta.

Derechos sindicales y libertades públicas. La Comisión lamenta tomar nota de que, desde 2005, ha venido examinando alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo numerosos homicidios, y la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre la situación de las investigaciones y procesos judiciales relativos al homicidio de 97 miembros del movimiento sindical, indicándose que: i) se han dictado a la fecha 29 sentencias, de las cuales 22 condenatorias (relativas a 19 homicidios, 3 casos habiendo dado lugar a 2 sentencias condenatorias cada uno), 6 absolutorias y 1 por medida de seguridad y corrección; ii) 7 casos tienen fecha para debate oral y público; iii) 1 nuevo caso dio lugar a la presentación del acto conclusivo del Ministerio Público ante el organismo judicial; iv) 3 casos están en fase de apertura de juicio; v) se extinguió la persecución penal respecto de 7 casos en los cuales fallecieron las personas imputadas, y vi) los demás casos se encuentran todavía en fase de investigación. La Comisión toma también nota de la indicación del Gobierno de que: i) en la medida en que varios nuevos casos tienen ahora fecha para debate oral y público, se prevé obtener 5 nuevas sentencias de aquí al primer semestre de 2023; ii) 6 casos de muertes de líderes sindicales y sindicalistas acaecidas en 2020 cuentan con avances investigativos y procesales significativos, y iii) el Ministerio Público ha lanzado diligencias investigativas acerca de 2 casos de amenazas de muerte contra dirigentes sindicales.

La Comisión toma nota por otra parte de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las medidas de seguridad tomadas a favor de miembros del movimiento sindical en situación de riesgo, según las cuales: i) 2 dirigentes sindicales disponen en la actualidad de medidas de seguridad personal; ii) de las 46 solicitudes de protección relativas a miembros del movimiento sindical recibidas por el Ministerio de Gobernación del 1.º de enero al 27 de julio de 2022, 1 ha dado lugar al otorgamiento de medidas de seguridad personal, 39 a medidas de seguridad perimetral y 6 se encuentran en fase de análisis. El Gobierno informa adicionalmente del Acuerdo Ministerial 288-2022 emitido por el Ministerio de Gobernación que vuelve a instalar la Instancia de Análisis de Ataques contra Líderes Sindicales y Sindicalistas, espacio en el cual el Ministerio de Gobernación y las organizaciones sindicales pueden intercambiar informaciones sobre los miembros del movimiento sindical en situación de riesgo.

La Comisión toma nota a continuación de que el Gobierno informa de un incremento sustancial de los presupuestos asignados: i) a la Fiscalía de delitos contra operadores de justicia y sindicalistas que ha pasado de 543 960 dólares de los Estados Unidos en 2021 a 1 288 252 dólares en 2022, y ii) a la División de Protección de Personas y Seguridad del Ministerio de Gobernación que ha pasado de 876 616 dólares en 2020 a 1 239 120 dólares para 2022. El Gobierno informa finalmente también de las ocho reuniones llevadas a cabo a lo largo de 2022 por la Subcomisión de aplicación de la Hoja de ruta de la CNTRLLS dedicadas a las cuestiones de violencia antisindical.

La Comisión toma nota por otra parte con profunda preocupación de las observaciones de las organizaciones sindicales nacionales e internacionales que denuncian: i) el asesinato, el 8 de agosto de 2022 del Sr. Hugo Eduardo Gamero González, secretario de conflictos del Sindicato Obrero de la Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla (SINEPORC); ii) la comisión de numerosos otros actos de violencia antisindical tales como amenazas de muerte; iii) la persistencia de la situación de impunidad, y iv) las insuficientes medidas de protección brindadas por las autoridades públicas.

Al tiempo que toma nota de las respuestas del Gobierno en relación con las investigaciones realizadas sobre estos actos, la Comisión recuerda nuevamente que los derechos sindicales solo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los sindicalistas, y que incumbe a los Gobiernos garantizar el respeto de este principio.

Con base en los elementos anteriormente descritos, al tiempo que toma debida nota de las acciones que sigue tomando el Gobierno, de los resultados reportados y de la dificultad que supone el esclarecimiento de los homicidios más antiguos, la Comisión expresa nuevamente su profunda preocupación por las alegaciones de un nuevo homicidio y otros actos de violencia antisindical cometidos en 2022 y la persistencia de un alto nivel de impunidad. La Comisión lamenta en efecto tomar nota de que la gran mayoría de los numerosos homicidios de miembros del movimiento sindical registrados sigue sin haber dado lugar a sentencias condenatorias y que informaciones limitadas sobre la identificación y sanción de los autores intelectuales de los referidos crímenes han sido proporcionadas por el Gobierno. Tomando debida nota del incremento significativo del presupuesto atribuido a la Fiscalía especial de delitos contra operadores de justicia y sindicalistas reportada por el Gobierno, laComisión insta nuevamente al Gobierno a que siga tomando e intensifique con urgencia todas las medidas necesarias para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar tanto a los autores materiales como intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas, y ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo de manera que se evite la comisión de cualquier nuevo acto de violencia antisindical. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando todas las informaciones pertinentes al respecto.

Artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para:

• -modificar el artículo 215, c) del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria;
• -modificar los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
• -modificar el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores;
• -modificar el artículo 4, d), e) y g) del Decreto núm. 71-86 modificado por el Decreto legislativo núm. 35-96, de 27 de marzo de 1996, que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga;
• -modificar los artículos 390, 2), y 430 del Código Penal y el Decreto núm. 7186 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas, y
• -asegurar que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

La Comisión recuerda que en comentarios anteriores había tomado nota de : i) el acuerdo tripartito alcanzado en marzo de 2018 sobre la reforma de cuatro de los seis puntos antes mencionados (relativos a los requisitos para ser elegido dirigente sindical, al arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, a las sanciones en caso de huelga previstas por varias disposiciones legislativas y a la aplicación de las garantías del Convenio a varias categorías de trabajadores públicos) y de la remisión inmediata de dicho acuerdo al Congreso de la República, y ii) el acuerdo tripartito alcanzado en agosto de 2018 sobre los principios que deberían guiar las reformas sobre los requisitos para la creación y funcionamiento de los sindicatos de industria y sobre las condiciones de votación de la huelga.

En sus comentarios posteriores al cierre por el Consejo de Administración de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, la Comisión había expresado su preocupación por la ausencia de progresos en las reformas legislativas, lamentando, por una parte, el hecho de que el contenido del acuerdo tripartito de marzo de 2018 no se hubiera plasmado todavía en la legislación y, por otra, que no se hubiera avanzado en las labores de revisión de la legislación acerca de los aspectos objeto del acuerdo de principios de agosto de 2018. Sobre este último punto, la Comisión había tomado nota con preocupación de la indicación de las organizaciones sindicales de que la conjunción de: i) la imposibilidad de crear sindicatos de industria que resulta de los requisitos del artículo 215, c), y ii) la imposibilidad, en las pequeñas empresas que representan la casi totalidad de las compañías guatemaltecas, de afiliar a los 20 trabajadores requeridos por el artículo 216 del Código del Trabajo para la creación de cualquier sindicato, conllevaba que la gran mayoría de los trabajadores del país no tuviera ningún acceso al derecho de afiliación sindical.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a dos reuniones tripartitas llevadas a cabo en 2021 y a una realizada en julio de 2022 para dar forma de iniciativa de ley a los acuerdos alcanzados en marzo de 2018 sin que se obtuvieran los insumos de las organizaciones de trabajadores necesarios para avanzar con el proceso de discusión tripartita. La Comisión toma nota al mismo tiempo de que las centrales sindicales nacionales alegan que no es posible avanzar en las reformas legislativas solicitadas por la Comisión por la falta de disposición del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS) de incidir en los diferentes grupos políticos representados en el Congreso de la República, a raíz de lo cual los consensos tripartitos alcanzados quedarían a la deriva en el órgano legislativo.

La Comisión toma por otra parte nota de que se desprende de la referida discusión ante el Consejo de Administración de noviembre de 2022 que: i) el 21 de septiembre de 2022, en presencia de la misión conjunta de la OIT, la OIE y la CSI, la subcomisión de legislación en mesa ampliada de la CNTRLLS ratificó su acuerdo sobre los textos aprobados en marzo de 2018 y acordó que el organismo ejecutivo sometería a la mayor brevedad una iniciativa de ley al Congreso; ii) por medio de una carta de 27 de octubre de 2022, el Presidente de la República remitió al Congreso de la República una iniciativa de ley conteniendo los textos aprobados tripartitamente en marzo de 2018 y septiembre de 2022, y iii) las acciones prioritarias identificadas por la misión conjuntamente con la CNTRLLS prevén: acciones de cabildeo de parte de los mandantes tripartitos nacionales para lograr la adopción de la referida iniciativa de ley; discusiones bipartitas y tripartitas con la facilitación de la Oficina para disponer de un texto consensuado de propuestas de reformas sobre los sindicatos de industria y las condiciones de votación de la huelga para el Consejo de Administración de noviembre de 2023. Alentada por las acciones concretas acordadas en ocasión de la misión conjunta de la OIT, la OIE y la CSI, la Comisión espera firmemente que el Gobierno podrá informar a la brevedad de la adopción de la iniciativa de ley remitida al Congreso de la República el 27 de octubre de 2022 y de avances tangibles en la revisión de la legislación relativa a los sindicatos de industria y las condiciones de votación de la huelga.

Aplicación del Convenio en la práctica

Registro de organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno según las cuales: i) a lo largo de 2021, el MTPS registró 57 organizaciones sindicales, de un total de 58 solicitudes recibidas, a lo largo del año; ii) del 1.º de enero al 15 de agosto de 2022, se registraron 17 organizaciones sindicales, de un total de 18 solicitudes recibidas, y iii) se han iniciado los trámites para contratar a un notificador para acelerar los trámites de registro y se ha solicitado el apoyo del Ministerio de Trabajo de la Argentina para que comparta sus buenas prácticas al respecto. La Comisión toma nota por parte de las observaciones de las centrales sindicales nacionales que alegan que: i) persisten arbitrariedades e imposición de formalidades inadecuadas de parte del MTPS, y ii) el MTPS daría 48 horas a los patronos para presentar una acción legal ante cualquier publicación de la inscripción de un sindicato en el Diario Oficial. La Comisión observa que con respecto de este último punto, el Gobierno manifiesta que, en virtud de la jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad, el MTPS tiene la obligación de examinar los derechos de petición que se le presentan, inclusive aquellos que tienen que ver con la inscripción de los sindicatos. La Comisión toma finalmente nota de que, dentro de las acciones prioritarias identificadas por la misión conjunta de la OIT, la OIE y la CSI, se encuentra la implementación, con el apoyo de la Oficina, de una herramienta electrónica para el registro e inscripción de sindicatos. A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que siga informando sobre las estadísticas de solicitud de registro y registro de organizaciones sindicales. Asimismo, pide al Gobierno que especifique si la legislación obliga a la administración del trabajo a informar al empleador cuando recibe una solicitud de registro de un sindicato y que indique el número de impugnaciones de registro presentadas por los empleadores, la duración de su examen y las decisiones tomadas para su resolución.

Campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva. La Comisión toma de que el Gobierno se refiere a la reunión de la Subcomisión de cumplimiento de la Hoja de ruta llevada a cabo el 2 de agosto de 2022 en la cual: i) la subcomisión dio su visto bueno a los modelos de comunicación presentadas por la OIT, y ii) el MTPS indicó haber reservado fondos para colocar carteles en las municipalidades más conflictivas del país. La Comisión toma también nota de la indicación. La Comisión toma nota de que, por su parte, las centrales sindicales nacionales denuncian la ausencia de cualquier avance al respecto. La Comisión toma finalmente nota de que, en el marco de las acciones prioritarias identificadas por la misión conjunta de la OIT, la OIE y la CSI y por la CNTRLLS: i) se planteó la posibilidad de que el Gobierno realizara en materia de libertad sindical un esfuerzo similar al realizado recientemente por el MTPS con una campaña sobre la prevención del trabajo infantil; ii) se evocó la posibilidad de que, en articulación con la política de derechos humanos desarrollada por el sector empleador, el Comité coordinador de asociaciones agrícolas, comerciales, industriales y financieras elabore y difunda entre sus miembros materiales de sensibilización e información sobre el papel de los empleadores ante el ejercicio de la libertad sindical, y iii) se evocó la posibilidad de incluir en la campaña la promoción de buenas prácticas en materia de relaciones colectivas de trabajo (por ejemplo por medio del otorgamiento por parte de la CNTRLLS de un premio anual). A la luz de lo anterior, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno podrá informar a la brevedad sobre avances concretos en la realización de la campaña de sensibilización.

Al tiempo que expresa su preocupación por la persistencia, tanto en la ley como en la práctica, de graves violaciones al Convenio, la Comisión saluda el nuevo impulso dado a la implementación de la hoja de ruta por medio de las acciones prioritarias identificadas conjuntamente por la misión de OIT, OIE y CSI y por los miembros de la CNTRLLS. La Comisión subraya el carácter crucial de que las expectativas generadas por la identificación de tales acciones se traduzcan, dentro de los plazos definidos, en avances tangibles en la aplicación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre los distintos puntos destacados en el presente comentario.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2023].