Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Ecuador (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos (ASTAC) recibidas el 30 de agosto de 2022 que conciernen cuestiones que la Comisión examina en el presente comentario. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2022 que, además de referirse a cuestiones examinadas en el presente comentario, denuncian el asesinato, el 24 de enero de 2022, del Sr. Sandro Arteaga Quiroz, secretario del Sindicato de Trabajadores del Gobierno Provincial de Manabí, quien habría recibido amenazas de muerte incluso horas antes del asesinato. La CSI denuncia asimismo enfrentamientos entre la policía y manifestantes en el contexto de una huelga nacional realizada en octubre de 2021 que culminó con la detención de 37 manifestantes. La Comisión recuerda que las autoridades no deberían recurrir a medidas de detención y encarcelamiento en casos de organización o participación en una huelga pacífica. La Comisión deplora el asesinato del Sr. Arteaga Quiroz. Recordando que la libertad sindical solo puede ejercerse en una situación en que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular, los relativos a la vida y a la seguridad de la persona, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que tome sin demora todas las medidas necesarias para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables de este crimen.

La Comisión toma nota además de las observaciones conjuntas de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL), la Federación de Trabajadores Petroleros del Ecuador (FETRAPEC), la Unión Nacional de Educadores (UNE) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) en el Ecuador, recibidas el 1.º de septiembre de 2022 que además de tratar de forma minuciosa cuestiones que la Comisión aborda en este comentario, alegan demoras injustificadas en el registro de organizaciones sindicales y de nuevas directivas sindicales, así como la negativa de registro de organizaciones sindicales por razones no contempladas en la Constitución o en la ley. Señalan asimismo que el Gobierno busca introducir en la Asamblea Nacional un proyecto de ley denominado Ley Orgánica sobre el Empleo, aún en borrador, que contraviene los comentarios de la Comisión. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios respecto de todas las observaciones mencionadas. Pide asimismo al Gobierno que envíe una copia de dicho proyecto de ley y que la mantenga informada de todo desarrollo al respecto.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 110.ª reunión, mayo-junio de 2022)

La Comisión toma nota de que, en la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante la Comisión de la Conferencia) en junio de 2022 sobre la aplicación del Convenio por el Ecuador, esta lamentó tomar nota de que no se habían tomado medidas para dar seguimiento a la asistencia técnica proporcionada por la Oficina en diciembre de 2019 y tomó nota asimismo de los problemas de larga data relativos al cumplimiento del Convenio. La Comisión instó al Gobierno a que tomara medidas para fomentar un entorno que permita el pleno disfrute del derecho de los trabajadores y los empleadores a la libertad sindical. La Comisión tomó nota de que tanto el Gobierno como los interlocutores sociales plantearon la importancia de la reforma de la legislación laboral y expresó la esperanza de que el Gobierno aprovechara esa oportunidad para adecuar plenamente su legislación y su práctica al Convenio en consulta con los interlocutores sociales. La Comisión instó al Gobierno a adoptar medidas efectivas y con plazos definidos, en consulta con los interlocutores sociales, para:

• -garantizar el pleno respeto del derecho de los trabajadores, incluidos los funcionarios, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, para la defensa colectiva de sus intereses, incluida la protección frente a la disolución o suspensión administrativa;
• -enmendar la legislación para garantizar que las consecuencias de cualquier retraso en convocar elecciones sindicales se establezcan en los estatutos de las propias organizaciones;
• -asegurar el registro de la Unión Nacional de Educadores (UNE);
• -hacer efectiva la hoja de ruta presentada en diciembre de 2019 por la misión de asistencia técnica de la OIT, e
• -iniciar un proceso de consulta con los interlocutores sociales para reformar el marco legislativo actual con el fin de reforzar la coherencia y hacer que toda la legislación pertinente se ajuste al Convenio.

La Comisión invitó al Gobierno a recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, pidió al Gobierno que acepte una misión de contactos directos y que presente a la Comisión de Expertos antes del 1.º de septiembre de 2022 una memoria, elaborada en consulta con los interlocutores sociales, que contenga información sobre la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 2 del Convenio.Excesivo número de trabajadores exigido (30) para constituir asociaciones de trabajadores y comités de empresa.Posibilidad de crear organizaciones sindicales por rama de actividad. Desde hace varios años la Comisión señala al Gobierno la necesidad de revisar los artículos 443, 449, 452 y 459 del Código del Trabajo de manera que se rebaje el número mínimo de afiliados requerido para crear asociaciones de trabajadores y comités de empresa y que sea posible crear organizaciones sindicales de primer grado que reúnan a trabajadores de varias empresas. La Comisión observa que en su memoria el Gobierno no se refiere a la revisión de los artículos relativos al número de trabajadores exigido para constituir asociaciones de trabajadores y comités de empresa. La Comisión toma nota de que la CEOSL, la FETRAPEC, la UNE y la ISP subrayan que el número no menor de 30 trabajadores para la constitución de organizaciones sindicales es desproporcionado e irrazonable respecto de la estructura empresarial ecuatoriana, afirmando que las personas que trabajan en el 88,1 por ciento del sector empresarial no tienen oportunidad de constituir organizaciones sindicales. En lo que respecta a la creación de organizaciones que reúnan a trabajadores de varias empresas, en su último comentario, la Comisión había saludado que una sentencia dictada por la Corte Provincial de Justicia de Pichincha en 2021 había ordenado al Ministerio de Trabajo a que registrara a la ASTAC como sindicato de rama, pese a estar conformada por trabajadores de varias empresa y había ordenado asimismo al Ministerio que reglamentara el registro de los sindicatos por rama de actividad. La Comisión toma nota de que el Gobierno, la ASTAC y la CSI informan que, si bien, el 11 de enero de 2022, en cumplimiento de la sentencia, se concedió personería jurídica a la ASTAC, el Ministerio y la Procuraduría General del Estado presentaron una Acción Extraordinaria de Protección en contra de la sentencia por falta de motivación, seguridad jurídica e incumplimiento al debido proceso. La Comisión toma nota de que la Acción Extraordinaria de Protección, que cuenta con el apoyo de asociaciones empresariales, se encuentra pendiente de resolución por parte de la Corte Constitucional. Toma nota asimismo de que la ASTAC señala que el Gobierno no ha cumplido con la sentencia de forma integral dado que, si bien la aplicó respecto de la ASTAC, se ha negado a reglamentar la conformación de sindicatos de rama afirmando que la sentencia no tiene carácter erga omnes ni inter comunis. La Comisión toma nota con interésdel registro de la ASTAC como sindicato de rama. Recordando que, en virtud de los artículos 2 y 3 del Convenio, los trabajadores deben poder tener la posibilidad de conformar, si así lo desean, organizaciones de primer grado de un nivel superior al de la empresa, la Comisión espera firmemente que la sentencia antes mencionada contribuya a permitir la creación de organizaciones sindicales por rama de actividad, y espera asimismo que la apreciación de la Comisión sobre este importante desarrollo en la aplicación del Convenio se pondrá en conocimiento de la Corte Constitucional de Justicia. La Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para revisar los artículos mencionados en el sentido indicado y que informe de toda evolución al respecto. Pide asimismo al Gobierno que informe sobre el proceso ante la Corte Constitucional relativo a la Acción Extraordinaria de Protección.

Artículo 3.Plazos obligatorios para convocar elecciones sindicales. La Comisión ha venido pidiendo al Gobierno que modifique el artículo 10, c) del Reglamento de Organizaciones Laborales núm. 0130 de 2013, que prevé la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales que no convoquen a elecciones en un plazo de noventa días posterior al vencimiento del mandato definido por los estatutos de sus organizaciones, de manera que, dentro del respeto de las reglas democráticas, sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que existe un proyecto de reforma al Reglamento de Organizaciones Laborales, que se encuentra en fase de revisión, particularmente en lo que concierne al literal c) del artículo 10. Recordando que, en virtud del artículo 3 del Convenio, las elecciones sindicales constituyen un asunto interno de las organizaciones que deben ser regidas en primer lugar por los estatutos de las mismas, y observando que las consecuencias que prevé el Reglamento en caso de no respeto de los plazos que impone —la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales— implican un grave riesgo de paralizar la capacidad de acción sindical,la Comisión espera firmemente que el proyecto de reforma tenga en consideración los comentarios de la Comisión y que se modifique el artículo en cuestión en el sentido indicado. La Comisión pide al Gobierno que informe de toda evolución al respecto.

Requisito de ser ecuatoriano para ser directivo sindical. La Comisión recuerda que, si bien, en 2015 había tomado nota de que el artículo 49 de la Ley para la Justicia Laboral había modificado el artículo 459, 4) del Código del Trabajo y había eliminado la exigencia de tener nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa, en su último comentario observó que, una sentencia dictada en 2018 declaró inconstitucional el artículo 49 porque violentaba el principio de autonomía sindical, al disponer que la legislación determinaba cómo estaban conformados los órganos directivos de los comités de empresa y quiénes tenían derecho al voto para su elección. La Comisión lamenta observar que, como corolario de la declaración de inconstitucionalidad, el artículo 459, 4) volvió a su redacción original y exige la nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que se exige tener nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa más no para ser dirigente de las otras formas de asociación o para ser socio de las mismas. La Comisión observa que, en virtud del Código del Trabajo, el comité de empresa es una de las formas que pueden asumir las organizaciones sindicales en el seno de la empresa. La Comisión subraya que en virtud del artículo 3 del Convenio, todas las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben gozar del derecho de elegir libremente a sus representantes y que la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical si lo permiten sus estatutos y reglamentos, por lo menos tras haber transcurrido un periodo razonable de residencia en el país de acogida. La Comisión insta por lo tanto al Gobierno a que modifique el artículo 459, 4) del Código del Trabajo y que informe de toda evolución a este respecto.

Elecciones a la directiva del comité de empresa de trabajadores no afiliados. La Comisión había señalado al Gobierno la necesidad de revisar el artículo 459, 3) del Código del Trabajo que preveía que la directiva del comité de empresa se integraría por cualquier persona trabajadora, afiliada o no, que se presentara en las listas para ser elegida como tal. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, la sentencia de la Corte Constitucional de 2018 antes mencionada, también afectó la redacción del artículo 459, 3) y que este volvió a su redacción original que no contempla la posibilidad de que trabajadores no sindicalizados participen en las elecciones de los comités de empresas. Tomando debida nota de dicha información, la Comisión pide al Gobierno que celebre consultas con los interlocutores sociales en relación a la necesidad de revisar el artículo 459, 3) del Código del Trabajo de forma de armonizarlo plenamente al principio de autonomía sindical.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículo 2. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. La Comisión ha observado que, si bien el artículo 11 de la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público (en adelante la Ley Orgánica Reformatoria), adoptada en 2017, reconoce a los servidores públicos el derecho de organizarse, ciertas categorías de personal quedaban excluidas de este derecho, en particular los servidores bajo contrato de servicios ocasionales, aquellos de libre nombramiento y remoción y los servidores públicos que ejerzan funciones con nombramiento a periodo fijo por mandato legal. Recordando que en virtud de los artículos 2 y 9 del Convenio, con la única posible excepción de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, todos los trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas, la Comisión pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para adecuar la legislación con el Convenio. La Comisión toma nota de que, en cuanto a los servidores de contrato de servicios ocasionales, el Gobierno se limita a reiterar que las instituciones públicas se encuentran trabajando para que sus servidores públicos cuenten con sus respectivos nombramientos definitivos siempre y cuando sus actividades no sean temporales. La Comisión lamenta constatar que no se han producido avances en la toma en cuenta de sus comentarios relativos a la necesidad de adecuar la legislación con el Convenio de manera que, con la única posible excepción de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, todos los trabajadores tengan el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. La Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para adecuar la legislación con el Convenio.

Derecho de los trabajadores de crear sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes. Organizaciones de servidores públicos distintas de los comités de servidores públicos. La Comisión ha observado que, según lo estipulado en la Ley Orgánica Reformatoria, los comités de servidores públicos, que deben afiliar a la mitad más uno del personal de una institución pública, son los encargados de velar por la defensa de los derechos de los servidores públicos y los únicos que pueden declarar la huelga. Subrayando que todas las organizaciones de servidores públicos deben poder gozar de las distintas garantías establecidas en el Convenio, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información acerca de las organizaciones de servidores públicos distintas de los comités de servidores públicos y que indicara de qué medios disponen para defender los intereses profesionales de sus miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los servidores públicos, al constituir sus organizaciones, tienen el derecho de redactar sus estatutos, en los cuales se puede establecer cualquier medio para defender sus intereses, haciendo énfasis en que las organizaciones de servidores públicos son entes jurídicos de derecho privado, y por lo tanto podrían establecer, cualquier regulación que no esté prohibida por la ley. La Comisión observa que es precisamente la Ley Orgánica Reformatoria la que indica que los comités de servidores públicos son los encargados de velar por la defensa de los derechos de los servidores públicos y los únicos que pueden declarar la huelga. Es con base a lo anterior que la Comisión ha pedido al Gobierno que proporcione información acerca de las organizaciones de servidores públicos distintas de los comités de servidores públicos y que indique de qué medios disponen para defender los intereses profesionales de sus miembros. La Comisión lamenta no haber recibido dichas informaciones y reitera su pedido al Gobierno de que envíe información al respecto. Recordando que en virtud del artículo 2 del Convenio, el pluralismo sindical debería ser posible en todos los casos, y que ninguna organización de servidores públicos debería verse privada de los medios indispensables para defender los intereses profesionales de sus miembros, organizar su gestión y sus actividades y formular sus programas, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación no limite el reconocimiento del derecho de sindicación a los comités de servidores públicos como única forma de organización.

Artículo 3. Derecho de los sindicatos de trabajadores y de las asociaciones de servidores públicos de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. La Comisión había señalado al Gobierno la necesidad de revisar el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal, que prevé penas de uno a tres años de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de la normal prestación de un servicio público, de manera que no se impongan sanciones penales a los trabajadores que llevan a cabo una huelga pacífica. La Comisión toma nota de que según indica el Gobierno no ha habido avances al respecto. La Comisión lamenta que no se hayan tomado medidas al respecto y observa que, según alegan la CEOSL, la FETRAPEC, la UNE y la ISP, el artículo en cuestión está siendo utilizado para la criminalización de la protesta social. La Comisión insta firmemente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal sea revisado en el sentido indicado y que hasta tanto no se tomen dichas medidas, se asegure de que el mismo no sea utilizado para criminalizar la protesta social.

Artículo 4. Disolución de organizaciones de servidores públicos por parte de la autoridad administrativa. La Comisión ha pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para que el Decreto núm. 193 de 2017, que mantiene como causal de disolución el desarrollo de actividades de política partidista y prevé disoluciones administrativas, no se aplicara a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las organizaciones laborales y las sociales están reguladas por el derecho civil y corresponde a sus socios el ejercicio de sus derechos y obligaciones que sus estatutos reconocen. La Comisión toma nota de que, según indican la CEOSL, la FETRAPEC, la UNE y la ISP, la disposición del Decreto núm. 193 que mantenía como causal de disolución el desarrollo de actividades de política partidista fue declarada inconstitucional mediante una sentencia emitida el 27 de enero de 2022 en la que la Corte Constitucional indicó que no era admisible que a través de una disposición abierta e indeterminada se pretenda limitar el derecho de las organizaciones sociales a participar en los asuntos de interés público y a fiscalizar los actos del poder público. La Comisión toma nota de que dichas organizaciones indican además que: i) el Decreto núm. 193 regula solamente las organizaciones sociales y no las organizaciones sindicales; ii) el Código del Trabajo y la Ley Orgánica Reformatoria establecen que las organizaciones de servidores públicos solo pueden ser disueltas mediante sentencia judicial, y iii) sin perjuicio de lo anterior, el Gobierno aplica las causales de disolución forzosa de las organizaciones sociales a las organizaciones sindicales. Recordando que el artículo 4 del Convenio prohíbe la suspensión o disolución administrativa de las asociaciones de servidores públicos, la Comisión insta al Gobierno a que se asegure que las reglas del Decreto núm. 193 no se apliquen a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros.

Disolución administrativa de la Unión Nacional de Educadores (UNE). En su comentario anterior, habiendo tomado nota del registro de organizaciones sociales relacionadas con la UNE (disuelta a través de un acto administrativo emitido por la Subsecretaría de Educación en 2016), la Comisión pidió al Gobierno que: i) indicara si el registro de la UNE-E ante la Subsecretaria de Educación de Quito significaba que la UNE había podido volver a ejercer sus actividades de defensa de los intereses profesionales de sus miembros; ii) tomara todas las medidas necesarias para asegurar el registro de la UNE como organización de carácter sindical ante el Ministerio de Trabajo en caso de que esta lo solicitara, y iii) asegurara la completa devolución de los bienes incautados, así como la eliminación de toda otra consecuencia resultante de la disolución administrativa. La Comisión toma nota de que, tras hacer un resumen de los hechos que han tenido lugar en los últimos años, el Gobierno indica que la UNE interpuso varias acciones legales en contra de la resolución de disolución y que, a la fecha, si bien se han venido rechazando todas las acciones interpuestas por la UNE, aún queda pendiente el pronunciamiento de la Corte Constitucional en relación con una acción extraordinaria de protección, y con ello se habrían agotado las instancias judiciales nacionales. La Comisión toma nota de que, según indican la CEOSL, la FETRAPEC, la UNE y la ISP, el Gobierno no ha cumplido con lo solicitado por la Comisión en sus últimos comentarios. La Comisión pide al Gobierno que informe de la sentencia que dicte la Corte Constitucional sobre la acción extraordinaria de protección pendiente de resolución y que tenga a bien proporcionar las informaciones solicitadas por la Comisión en su último comentario.

Asistencia técnica. Tanto la Comisión como la Comisión de la Conferencia han lamentado que el Gobierno no haya dado seguimiento a la asistencia técnica proporcionada por la Oficina en diciembre de 2019 acerca de las medidas para atender los comentarios de los órganos de control. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta interés en recibir asistencia técnica para reactivar el diálogo social tripartito y construir una nueva hoja de ruta al respecto. La Comisión expresa la firme esperanza de que, con el apoyo de la asistencia técnica que el Gobierno expresa interés en recibir, se reactive el diálogo social tripartito y se logre avanzar en la toma de medidas concretas, efectivas y con plazos definidos, en consulta con los interlocutores sociales, a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio. Al igual que la Comisión de la Conferencia, la Comisión espera que el Gobierno acepte una misión de contactos directos y expresa la esperanza de que, la toma de las medidas mencionadas en este comentario contribuya a garantizar el respeto de los derechos consagrados por el Convenio.

La Comisión se refiere a otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.