Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Filipinas (Ratificación : 1953)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas los días 20 y 29 de septiembre de 2021, en las que se hace referencia a las cuestiones que se tratan a continuación, se denuncia el deterioro de la situación en el país y se solicita a la Comisión que considere la posibilidad de realizar un examen fuera de ciclo de la aplicación del Convenio por parte de Filipinas. La Comisión pide al Gobierno que formule sus comentarios al respecto.

Habida cuenta de la urgencia de las cuestiones y los asuntos relativos a la vida, la seguridad personal y los derechos humanos fundamentales que se plantean, así como de la información actualizada presentada por el Gobierno en junio de 2021 sobre las observaciones anteriores de la Comisión, esta decidió proceder a un examen de la aplicación del Convenio por parte de Filipinas fuera del ciclo regular de presentación de memorias.

Plan de acción para aplicar las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019 y lograr el pleno cumplimiento del Convenio. Misión tripartita de alto nivel. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota del debate que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (Comisión de la Conferencia), en junio de 2019, sobre la aplicación del Convenio y observó que la Comisión de la Conferencia solicitó al Gobierno que: i) adoptara medidas eficaces para impedir la violencia en relación con el ejercicio de las actividades legítimas de las organizaciones de trabajadores y de empleadores; ii) realizara investigaciones inmediatas y efectivas de los alegatos de violencia en relación con los miembros de las organizaciones de trabajadores, con miras a establecer los hechos, determinar la culpabilidad y castigar a los autores; iii) hiciera operativos a los órganos de control, incluso dotándolos de recursos adecuados, y comunicara información regular sobre estos mecanismos y sobre los progresos realizados en los casos que se les asignaron, y iv) garantizara que todos los trabajadores, sin ninguna distinción, pueden constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas, de conformidad con el artículo 2 del Convenio. La Comisión tomó nota además de la petición del Gobierno de que se le proporcionara una orientación para dar efecto a estas conclusiones, expresó su confianza en que, tan pronto como la situación lo permitiera, el Gobierno recibiría una misión tripartita de alto nivel, tal como había solicitado la Comisión de la Conferencia, y recordó al Gobierno que, entre tanto, podía recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, incluso para elaborar un plan de acción en el que se detallaran las medidas progresivas que habían de adoptarse para lograr el pleno cumplimiento del Convenio.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en una comunicación de abril de 2021 a la OIT, el Gobierno expresó su intención de aceptar una misión de alto nivel como sincera muestra de su compromiso continuo con los instrumentos internacionales y de su colaboración duradera con la OIT a favor de los derechos fundamentales de los trabajadores. Sin embargo, debido a la actual crisis sanitaria mundial, el Gobierno no se sentía inclinado a aceptar una misión presencial y consideró la posibilidad de realizar una virtual. La Comisión observa que, debido a la pandemia de COVID-19, la misión tripartita de alto nivel aún no se ha llevado a cabo, pero que, en vista de la petición del Gobierno de recibir orientación con respecto a la aplicación de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019, la Oficina organizó un intercambio virtual en septiembre de 2021 entre el Gobierno, los interlocutores sociales del país y los representantes designados del Grupo de los Trabajadores y del Grupo de los Empleadores de la Comisión de la Conferencia, con el fin de despejar toda confusión que siga habiendo con respecto a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia y de ayudar al Gobierno y a los interlocutores sociales a adoptar medidas eficaces para llevarlas a la práctica. La Comisión toma nota de que el informe sobre este intercambio virtual se distribuyó a todas las partes que se habían reunido y la CSI lo presentó a la Comisión, como observaciones adicionales a su comunicación anterior, en la que solicitaba un examen fuera de ciclo de la aplicación del Convenio, y también se transmitió al Gobierno. La Comisión observa que en el informe del intercambio virtual se concluyó que, a pesar de las medidas adoptadas y de los nuevos compromisos del Gobierno, así como de la existencia de una serie de instituciones y del fuerte apoyo de la OIT y de otros interlocutores, el debate no aportó indicios de progresos tangibles en las cuatro áreas destacadas por la Comisión de la Conferencia y que, por lo tanto, el Gobierno debería adoptar un plan de acción con plazos definidos en consulta con los interlocutores sociales y con el apoyo de la CSI y de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) para abordar cada una de las cuatro áreas. En el informe también se destacaba que el intercambio virtual no sustituía a una misión, que seguía habiendo una necesidad apremiante de que una misión tripartita de alto nivel viajara a Filipinas y que sería fundamental que la misión tuviera lugar antes de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2022, dadas las condiciones sanitarias que se dan en el país. En estas circunstancias y teniendo en cuenta la urgencia permanente de las cuestiones planteadas, tal como denuncian los sindicatos, la Comisión insta al Gobierno a que elabore un plan de acción, en consulta con los interlocutores sociales, en el que se detallen las medidas progresivas que van a adoptarse para llevar a la práctica las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019 y lograr el pleno cumplimiento del Convenio. La Comisión recuerda al Gobierno la posibilidad de solicitar la asistencia técnica de la OIT a este respecto. Asimismo, la Comisión expresa la esperanza de que la misión tripartita de alto nivel pueda visitar el país antes de la próxima Conferencia Internacional del Trabajo, habida cuenta de las condiciones sanitarias del país.

Libertades civiles y derechos sindicales

Observaciones de la CSI de 2019 y 2020 y de la Internacional de la Educación (IE) de 2019. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota con profunda preocupación de los graves alegatos sobre actos de violencia e intimidación contra sindicalistas comunicados por la CSI en 2019 y 2020 y por la IE en 2019, así como de la detallada respuesta del Gobierno a los mismos, y expresó su confianza en que todos estos alegatos se investiguen debidamente y se sancione a los autores de los hechos para prevenir y combatir eficazmente la impunidad. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera la información proporcionada anteriormente sobre las medidas adoptadas a raíz de los alegatos mencionados y sobre los recursos internos disponibles para las víctimas de violaciones de los derechos humanos y añade, en algunos de los casos, pequeñas actualizaciones sobre el estado de las investigaciones. Con respecto a los alegatos relativos a la confección de listas de «rojos» o comunistas («red-tagging»), indica que en marzo de 2021 se presentó el proyecto de ley del Senado núm. 2121 (con la que se pretende colmar los déficits legales e institucionalizar un sistema de rendición de cuentas mediante la penalización del red-tagging y la imposición de sanciones como medida disuasoria). La Comisión acoge con satisfacción esta iniciativa y pide al Gobierno que proporcione información sobre los progresos realizados en lo que respecta a la aprobación del proyecto de ley del Senado núm. 2121. Espera que se investiguen debidamente los graves alegatos relativos a actos de violencia e intimidación mencionados anteriormente, y se castigue a los autores para prevenir y combatir eficazmente la impunidad, y pide al Gobierno que proporcione información actualizada al respecto.

Observaciones conjuntas de la IE, la Alianza de Docentes Comprometidos (ACT) y la Alianza Nacional de Docentes y Empleados de Oficina (SMP-NATOW) de 2020. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara su respuesta a las observaciones conjuntas de 2020 de la IE, la ACT y la NATOW, en las que se denunciaban las ejecuciones extrajudiciales de ocho sindicalistas del sector de la educación y otras graves violaciones de las libertades civiles, así como problemas en la aplicación y el cumplimiento del derecho de libertad sindical. La Comisión toma debida nota de la respuesta del Gobierno a este respecto y lamenta observar que, si bien esta es bastante extensa, en ella el Gobierno se limita a hacer declaraciones generales sobre los recursos internos disponibles contra las violaciones de los derechos humanos y sindicales, a refutar los alegatos según los cuales se equipara el sindicalismo al comunismo y a indicar en general que los casos en cuestión fueron objeto de seguimiento por parte de los Organismos de Control Tripartito Regional (RTMB) y siguen su curso en el marco del proceso regular de investigación penal, procesamiento y pleito. En vista de la falta de detalles sobre los progresos realizados en cuanto a la investigación de los alegatos concretos y graves acerca de actos de violencia expuestos en detalle en las observaciones conjuntas de la IE, la ACT y la NATOW de 2020, la Comisión espera que el Gobierno garantice que se están adoptando todas las medidas necesarias para abordar estos incidentes específicos, y en particular que se investiguen adecuadamente, con miras a establecer los hechos, determinar la culpabilidad y castigar a los autores. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas tomadas a estos efectos y sobre el avance de las investigaciones.

Nuevos alegatos de violencia e intimidación. Observaciones de la CSI de 2021. La Comisión toma nota de que, en su última comunicación, la CSI denuncia un grave deterioro de la situación en el país desde 2019, caracterizada por el aumento de la represión contra el movimiento sindical independiente, la persecución que sufren los sindicalistas y actos de extrema violencia contra ellos, en particular ejecuciones extrajudiciales, agresiones físicas, red-tagging, amenazas, intimidación, acoso, estigmatización, arrestos ilegales, detenciones arbitrarias y allanamientos de domicilios y oficinas sindicales, así como la incapacidad institucional del Gobierno para solucionar estas cuestiones, lo que agrava el ambiente de impunidad. La CSI también alude a la adopción de medidas adicionales, que supuestamente empeoran la situación de los sindicatos en el país, entre las que se encuentran: la creación del Grupo de trabajo nacional para poner fin al conflicto armado comunista local (NTF-ELCAC); la creación de la Oficina Conjunta para la Paz Social y los Conflictos Laborales (ahora denominada Oficina de la Alianza para el Programa en favor de la Paz Social (AIPPO)) en las zonas francas de exportación; la aprobación de la Ley Antiterrorista, de 2020; y el abuso de órdenes judiciales de registro. Según la CSI, la situación descrita genera un clima de presión y miedo, en el que los trabajadores que realizan actividades sindicales están expuestos a un peligro inminente y se socava la capacidad de los trabajadores de ejercer los derechos consagrados en el Convenio.

La Comisión toma nota con profunda preocupación de estos graves alegatos, así como de los siguientes incidentes concretos denunciados y descritos con gran detalle por la CSI: i) la ejecución extrajudicial de diez sindicalistas (algunos de los cuales fueron mencionados en observaciones anteriores de los sindicatos); ii) al menos 17 casos de arrestos y detenciones, en particular tras la dispersión policial de una protesta y las redadas policiales en locales sindicales y domicilios de sindicalistas (noviembre-diciembre de 2020 y marzo de 2021), así como otros casos de arrestos y detenciones desde 2019; iii) 17 casos de red-tagging, intimidación y acoso, en especial contra líderes y miembros de la ACT, la Central Sindical Kilusang Mayo Uno (KMU), la Asociación del Personal No Uniformado de la Policía Nacional de Filipinas (PNP-NUPAI) y otras organizaciones de trabajadores, y iv) 12 casos de campañas y seminarios de desafiliación forzosa dirigidos, por ejemplo, a profesores de escuelas públicas, trabajadores de una empresa de bebidas y trabajadores de plantaciones de palma. La Comisión observa en este sentido que, al examinar el caso núm. 3185, relativo a Filipinas, el Comité de Libertad Sindical expresó también su profunda preocupación ante la gravedad de tales alegatos, así como por su carácter reiterado y prolongado en el tiempo, lo que da lugar a un clima de violencia e impunidad con un efecto extremadamente perjudicial para el legítimo ejercicio de los derechos sindicales en el país, y expresó su confianza en que el Gobierno conceda prioridad a la investigación de estos graves incidentes (véase el 396.º informe, noviembre de 2021, caso núm. 3185, párrafos 524, 525 y 528, b)). En estas circunstancias, dada la extrema gravedad de los alegatos y su carácter reiterado, la Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para abordar las cuestiones relativas a la violencia y la intimidación planteadas y, en particular, a que lleve a cabo investigaciones rápidas y efectivas de todos los alegatos de ejecuciones extrajudiciales y agresiones contra sindicalistas, con el fin de determinar las circunstancias de los incidentes, incluida toda relación con las actividades sindicales, determinar la culpabilidad y castigar a los autores. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada a este respecto.

Casos pendientes de presuntos asesinatos de dirigentes sindicales. Desde hace varios años, la Comisión viene pidiendo al Gobierno que garantice la conclusión de las investigaciones sobre los asesinatos de los sindicalistas Rolando Pango, Florencio «Bong» Romano y Victoriano Embang para arrojar luz sobre los hechos y las circunstancias en que se produjeron esos actos y, en la medida de lo posible, determinar las responsabilidades, castigar a los autores e impedir que se repitan hechos similares. Al tiempo que lamenta observar que el Gobierno se limita a insistir en que los casos están siguiendo el curso regular de las investigaciones y los procedimientos penales, sin proporcionar detalles en cuanto a los progresos realizados, la Comisión reitera su petición anterior y espera que el Gobierno pueda informar sobre progresos sustanciales a este respecto.

Mecanismos de control. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que todos los mecanismos de control existentes puedan funcionar de manera adecuada y eficiente, con el fin de contribuir a la supervisión e investigación eficaces y oportunas de las denuncias de ejecuciones extrajudiciales y otras formas de violencia contra dirigentes sindicatos y afiliados. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual: i) para contribuir a garantizar que los RTMB sean capaces de llevar a cabo su mandato, se designó a mediadores o árbitros de las oficinas regionales del Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE) como personas de contacto en sus respectivos RTMB y se les encomendó la tarea de ayudar en la tramitación de los casos con el fin de proporcionar informes más adaptados a las necesidades e inclusivos; ii) en cuanto a los equipos tripartitos de validación, se crean cuando es preciso someter un caso a una validación o revisión adicional, pero además de los desafíos mencionados anteriormente en relación con la seguridad de sus miembros, actualmente no es aconsejable formar dichos equipos dados los riesgos sanitarios relacionados con la pandemia de COVID-19; iii) la puesta en marcha del Comité Interinstitucional constituido en virtud de la orden administrativa núm. 35 (IAC-AO35) se vio afectada por cambios en la dirección y administración del Departamento de Justicia (el equipo directivo de la secretaría también ha cambiado, como resultado de lo cual ahora está más dispuesta a participar con los organismos tripartitos de control y las organizaciones y los grupos interesados en la deliberación de los casos); iv) el Secretario de Trabajo y Empleo participa como observador en las reuniones del IAC AO35, así como en las reuniones de su grupo de trabajo técnico (TWG); v) la secretaría del IAC-AO35 acoge los programas de formación de la OIT, que tienen como objetivo incorporar una perspectiva laboral al trabajo de la secretaría y el TWG, y mostrar la relevancia de los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva para su labor; vi) uno de los cursos de formación dio lugar a la definición de estrategias para una mejor tramitación de los casos que implican a trabajadores y sindicatos, las cuales pueden considerarse como recomendaciones políticas en el marco del examen en curso de las directrices operacionales relativas a la AO35, y vii) se cerró la investigación sobre el caso de Dennis Sequeña, al que se refirieron anteriormente el Gobierno y los interlocutores sociales, debido a las dificultades para convencer a la familia de las víctimas de que cooperara, pero el grupo de trabajo del IAC-AO35 buscará otras vías para proseguir su investigación. Al tiempo que toma debida nota de la información comunicada por el Gobierno, la Comisión lamenta que, si bien se han emprendido una serie de iniciativas, los sindicatos se sigan viendo obligados a expresar su preocupación por los numerosos alegatos de violencia perpetrada contra sindicalistas, cuyos presuntos autores aún no han sido identificados ni castigados. En vista de lo anterior, la Comisión confía en que finalice sin demora el examen de las directrices operacionales de los mecanismos de control y en que, junto con los ajustes mencionados, este contribuya a garantizar la plena operatividad de todos los mecanismos de control existentes para que funcionen de forma adecuada y eficiente. Además, al tiempo que toma nota del llamamiento de los sindicatos para la plena operatividad y el fortalecimiento de los mecanismos de control e investigación existentes, la Comisión pide al Gobierno que continúe adoptando todas las medidas necesarias a tal efecto, incluida la asignación de recursos y personal suficientes y la provisión de todas las medidas de seguridad necesarias a este personal, con el fin de garantizar la supervisión e investigación efectivas y oportunas de todos los casos pendientes, relacionados con el trabajo, de ejecuciones extrajudiciales y otras violaciones contra dirigentes sindicales y afiliados. La Comisión también solicita al Gobierno que siga proporcionando información detallada sobre los progresos realizados por los mecanismos de control existentes con el fin de garantizar la recopilación de la información necesaria para llevar los casos de violencia pendientes ante los tribunales.

Medidas de lucha contra la impunidad. Formación. La Comisión alentó anteriormente al Gobierno a seguir impartiendo formación periódica y exhaustiva a todos los agentes estatales interesados en relación con el ejercicio de los derechos humanos y sindicales, así como sobre la recopilación de pruebas y la realización de investigaciones forenses. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que hay varios proyectos en curso, incluido el proyecto «Comercio para un trabajo decente» del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) de la Unión Europea, que permiten la participación de diversas oficinas gubernamentales, tienen por objeto reforzar el diálogo social y la aplicación de las normas internacionales del trabajo y se centran en los principios de la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva, así como en la seguridad y la salud en el trabajo en el contexto de la pandemia de COVID-19. Según el Gobierno, estos proyectos abarcan actividades que ayudarán a fortalecer los mecanismos de control e investigación para la solución de casos relacionados con el trabajo y a mejorar las leyes y políticas nacionales sobre libertad sindical y negociación colectiva basadas en los convenios de la OIT. Al tiempo que acoge con beneplácito esta información, la Comisión alienta al Gobierno a proseguir sus esfuerzos en materia de formación y desarrollo de la capacidad de los actores estatales, con el objetivo de aumentar la capacidad de investigación de los funcionarios interesados, brindar suficiente protección a los testigos y, en última instancia, contribuir a la lucha contra la impunidad.

Medidas de lucha contra la impunidad. Cuestiones legislativas pendientes. La Comisión tomó nota anteriormente de que el Comité de Libertad Sindical remitió una serie de aspectos legislativos a esta comisión y pidió al Gobierno que transmitiera información sobre los progresos realizados en cuanto a: i) la aprobación del proyecto de ley relativo a las desapariciones forzadas e involuntarias, y ii) el examen que el Gobierno había anunciado que efectuarían el Tribunal Supremo y la Comisión de Derechos Humanos en relación con el Programa de Protección de Testigos, en el marco de la legislación sobre el recurso de amparo adoptada en 2007, así como la aplicación de la Ley núm. 9745 contra la Tortura y de la Ley núm. 9851 sobre Delitos contra el Derecho Internacional Humanitario, el Genocidio y otros Crímenes de Lesa Humanidad. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual, por el momento, se presentó en octubre de 2019 la resolución de la Cámara de Representantes núm. 392 (en la que se pide justicia para las víctimas y se insta a la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Representantes a que investigue, en consonancia con la legislación, la oleada de desapariciones forzadas en el país), que se encuentra ahora ante la Comisión de Normas de dicha Cámara. El Gobierno añade que, en marzo de 2021, el Tribunal Supremo anunció que va a recabar información durante cinco semanas sobre el alcance de las amenazas formuladas contra abogados, tras lo cual decidirá su línea de actuación. Al tiempo que toma debida nota de lo anterior, la Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando información sobre cualquier novedad con respecto a todas las cuestiones legislativas pendientes mencionadas anteriormente.

Ley Antiterrorista. En su comentario anterior, tras tomar nota de las preocupaciones expresadas por la CSI sobre la aprobación de la Ley Antiterrorista, de 2020, que, según afirmaba, tenía por objeto acallar las voces disidentes y afianzar aún más la represión y la hostilidad del Estado contra los trabajadores y los sindicalistas, la Comisión pidió al Gobierno que comunicara información sobre todo aspecto de la aplicación de la Ley que afecte a los sindicalistas o las actividades sindicales. Tras observar con preocupación que, según la información contenida en la comunicación de la CSI, se ha utilizado la ley para etiquetar a sindicatos, por ejemplo, COURAGE y ACT, como organizaciones terroristas, la Comisión reitera su solicitud anterior a este respecto y pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que la Ley no tenga el efecto de restringir las actividades sindicales legítimas.

Cuestiones legislativas

Código del Trabajo. En comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de los numerosos proyectos de enmienda pendientes de aprobación en el Congreso desde hacía muchos años y en diversas formas dirigidos a armonizar la legislación nacional con el Convenio. Dado que el Gobierno no ha proporcionado información actualizada alguna y no señala ningún progreso sustancial en cuanto a la aprobación de los numerosos proyectos de enmienda pendientes, la Comisión reitera todos sus comentarios y solicitudes anteriores a este respecto y espera que el Gobierno esté en disposición de informar acerca de los progresos realizados en la materia.

Además, la Comisión reitera los comentarios contenidos en la solicitud dirigida directamente al Gobierno en 2020.