Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - México (Ratificación : 2018)

La Comisión toma nota de la primera memoria enviada por el Gobierno. La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Auténtica de Trabajadores de la República Mexicana (CAT), Confederación Autónoma de Trabajadores y Empleadores de México (CATEM), Confederación Internacional de Trabajadores (CIT) y la Confederación Regional Obrera Mexicana (CROM), Confederación de Trabajadores de México (CTM) comunicadas junto con la memoria del Gobierno, sobre cuestiones objeto de este comentario.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de IndustriALL, recibidas el 1.º de septiembre de 2021, sobre cuestiones objeto de este comentario y alegatos objeto del caso núm. 2 694 en instancia ante el Comité de Libertad Sindical, así como de la respuesta del Gobierno a las mismas.

La Comisión recuerda que, en seguimiento a observaciones de organizaciones de trabajadores alegando que el funcionamiento de las juntas de conciliación y arbitraje obstaculizaba el ejercicio de la libertad sindical, había tomado nota con satisfacción en su examen de la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) de la aprobación y entrada en vigor en febrero de 2017 de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del proceso de reforma de la justicia laboral que introdujo, así como de retos que se planteaban para su implementación efectiva. La reforma concierne, entre otras temáticas, cuestiones centrales para la aplicación de este Convenio e introdujo como principales cambios, a través de modificaciones a la Ley Federal del Trabajo (LFT) adoptadas el 1.º de mayo de 2019 y otras reformas legislativas y reglamentarias: que la justicia laboral sea impartida por órganos del Poder Judicial federal o local (a los que se transfieren las funciones que en este sentido tenían reconocidas las juntas); que los procesos de conciliación (etapa que se establece de manera general antes de acudir a los tribunales laborales) sean más ágiles y eficaces (con la creación de centros de conciliación especializados e imparciales en cada una de las entidades federativas), y que la instancia federal de conciliación sea un organismo descentralizado que conozca el registro de todos los contratos colectivos de trabajo y de las organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno respecto a la Estrategia Nacional para la Implementación del Sistema Judicial Laboral, que incluye entre sus ejes fundamentales: i) garantizar la libertad sindical, la democracia sindical, la negociación colectiva auténtica y el principio de representatividad en los sindicatos, mediante el voto personal, libre, secreto, y directo de los trabajadores, y ii) asegurar que el registro de los contratos colectivos de trabajo, así como de las organizaciones sindicales se rijan por los principios de certeza, transparencia, democracia y libertad.

Artículo 1 del Convenio. Protección contra la discriminación antisindical. Procedimientos eficaces y rápidos. La Comisión observa que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la LFT protegen de manera general a las personas y a los trabajadores contra actos de discriminación (por ejemplo, en los artículos 2, 3 y 133 fr. I sobre la prohibición de actos de discriminación en general y en el 133 fr. IX de la LFT que prohíbe en general al empleador o sus representantes el uso de «listas negras» para los trabajadores que se separen o sean separados del trabajo para que no se les vuelva a dar ocupación). La Comisión toma nota también de las informaciones proporcionadas por el Gobierno respecto a las prohibiciones dirigidas al empleador o a sus representantes de obligar a los trabajadores por coacción o a través de otro medio a afiliarse o retirarse del sindicato o agrupación a la que pertenezcan, así como cualquier acto u omisión que atente contra su derecho a decidir quién debe representarlos en la negociación colectiva, que incluye la prohibición de obligar a los trabajadores a pertenecer o no a un sindicato, federación o confederación (artículos 133 fr. IV de la LFT y el artículo 358 fr. I). Al respecto, la Comisión observa que existen protecciones generales previstas por la LFT en cuanto a: i) la modificación de las condiciones de trabajo y los requisitos y procedimientos relacionados, y ii) la terminación, individual o colectiva de las relaciones de trabajo, las causas justificadas de la terminación, los requisitos y procedimientos que deben efectuarse, así como la posibilidad de la reinstalación y el pago de indemnizaciones. La Comisión observa que tales protecciones son generales y aplicables a todos los trabajadores, sin establecer protecciones especiales en el caso de que se lleven a cabo actos de discriminación antisindical aplicables a representantes y dirigentes sindicales. Al respecto, la Comisión recuerda, en cuanto a los dirigentes y representantes sindicales, que, si bien el Convenio exige la garantía de una protección contra los actos de discriminación antisindical respecto de todos los trabajadores, la protección que se ofrece mediante dicho instrumento reviste especial importancia en el caso de los representantes y dirigentes sindicales (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 186). La Comisión también observa que las reformas a la LFT prevén que, además de las medidas de reparación que puedan adoptarse en caso de violaciones a las disposiciones antes mencionadas, también podrán imponerse sanciones que pueden variar de 250 a 5 000 Unidades de Medida y Actualización (que para el año 2021 su valor diario corresponde a 89,62 pesos mexicanos o 4,19 dólares de los Estados Unidos, lo que significa que la multa va de 1 047,50 a 20 950 dólares de los Estados Unidos) al empleador que cometa «cualquier acto o conducta discriminatoria en el centro de trabajo» y que pueden duplicarse en caso de reincidencia. En virtud de la LFT, para la imposición de tales multas la autoridad aplicará la sanción por cada uno de los trabajadores afectados y tomará en cuenta la intención, la gravedad de la infracción, los daños que se produjeron o pudieran producirse y la capacidad económica del infractor. Al tiempo que saluda estas reformas y protecciones, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre el impacto de las mismas en la práctica enviando estadísticas detalladas sobre el número de casos de discriminación antisindical examinados, tanto en los nuevos organismos creados como en la Junta Federal y las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje que aún se encuentran operando, incluyendo informaciones específicas sobre los casos relativos a representantes y dirigentes sindicales, la duración de los procedimientos, así como el tipo de sanciones y medidas compensatorias impuestas.

Artículo 2. Protección contra los actos de injerencia. Procedimientos rápidos e imparciales. Sanciones eficaces y suficientemente disuasivas. La Comisión toma nota con interés de la introducción en la reforma a la LFT de distintas prohibiciones en relación con actos de injerencia por parte del empleador o sus representantes, incluyendo: i) intervenir en el régimen interno del sindicato, impedir su formación o el desarrollo de la actividad sindical a través de represalias contra los trabajadores; ii) realizar cualquier acto tendiente a ejercer control sobre el sindicato al que pertenezcan sus trabajadores; iii) obligar a los trabajadores por coacción o cualquier medio a afiliarse o retirarse de un sindicato, o a votar por determinada candidatura u otro acto u omisión que atente contra su derecho a decidir quién debe representarlos en la negociación colectiva, y a iv) llevar a cabo acciones o medidas tendientes a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un patrón o una organización de patrones, o a apoyar de cualquier forma a organizaciones de trabajadores con objeto de colocarlas bajo su control. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno relativas al establecimiento de sanciones aplicables a quienes atenten injerir o dominar a una organización sindical en torno a su formación, funcionamiento y administración. Al respecto, la Comisión toma nota de que el artículo 994 de la LFT establece la facultad de imponer multas al empleador que contravenga las disposiciones establecidas, en iguales términos a lo que se prevé para la discriminación antisindical - reseñado más arriba. La Comisión también toma nota de las observaciones de la CROM señalando que la reforma a la LFT trajo consigo nuevas obligaciones y prohibiciones tanto como para los patrones como para los sindicatos para garantizar la libertad sindical y la manifestación de la voluntad de los trabajadores con elementos esenciales de democracia a través del voto personal, libre y secreto para garantizar la protección de la negociación colectiva. Al respecto, la Comisión observa las medidas establecidas en el artículo 378 de la LFT, para hacer frente a problemáticas vinculadas a los contratos de protección que incluyen prohibiciones: i) de hacer constar o utilizar constancias en las que se señalen la realización de votaciones o consultas a los trabajadores sin que estas se hayan efectuado, y ii) de obstaculizar la participación de los trabajadores en los procedimientos de elección de sus directivas sindicales, poniendo condiciones sin fundamento legal o cualquier tipo de obstáculo indebido para ejercer el derecho de votar y ser votado. Por otra parte, la Comisión toma nota de que el Gobierno ha enfatizado en su Estrategia Nacional para la Implementación del Sistema Judicial Laboral antes referida que la resolución de conflictos a través de la conciliación prejudicial obligatoria es un eje fundamental en la implementación de la reforma laboral, pero que la instancia conciliatoria no tiene que ser agotada necesariamente y que las partes podrían acceder directamente a tribunales laborales cuando se trate de conflictos relacionados con la tutela de derechos fundamentales y libertades públicas, incluyendo la libertad de asociación, sindical y el reconocimiento efectivo de la negociación colectiva (artículo 685 Ter de la LFT). La Comisión toma nota de que para poder optar por el acceso directo a los tribunales laborales se debe acreditar la existencia de indicios que generen al tribunal la razonable sospecha, apariencia o presunción de que se están vulnerando alguno de esos derechos. Asimismo, la Comisión toma nota de que, tal como lo indica el Gobierno, en el caso de violaciones a derechos fundamentales en materia colectiva que atenten contra la libertad de asociación, libertad sindical, y el derecho de negociación colectiva, o se impugnen procedimientos de elección de directivas sindicales, o bien sanciones sindicales que limiten el derecho a votar y ser votado, la LFT establece en sus artículos del 897 al 897-G un procedimiento especial de carácter sumario. La Comisión toma nota de que cuando se trate de conflictos entre sindicatos por la titularidad de un contrato colectivo de trabajo y en el desarrollo de estos se advierta la injerencia del empleador a favor de alguno de los sindicatos contendientes o la comisión de actos de violencia, el tribunal laboral tomará las medidas necesarias para que el ejercicio del voto de los trabajadores se realice con libertad y seguridad, sin perjuicio de hacer los hechos del conocimiento de las autoridades penales y administrativas correspondientes. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre la aplicación de tales protecciones y prohibiciones en la práctica, incluyendo la solución de conflictos relativos a la protección contra los actos de injerencia antes aludida, enviando estadísticas detalladas sobre el número de casos examinados en caso de tales violaciones a derechos fundamentales a la libertad sindical y de negociación colectiva, tanto en los nuevos organismos creados como en la Junta Federal y las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje que aún se encuentran operando, la duración de los procedimientos, así como el tipo de sanciones y medidas compensatorias impuestas.

Artículo 4. Criterios de representatividad. La Comisión toma nota con interés de los distintos mecanismos de fomento a la negociación colectiva introducidos por la reforma laboral, los cuales incluyen: i) las obligaciones de los empleadores de entregar copias de los contratos colectivos a los trabajadores; ii) la obligación de fijar y difundir las convocatorias relacionas con el procedimiento de consulta sobre su contrato colectivo o la titularidad de un contrato colectivo; iii) la obligación del Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral en materia de transparencia y publicidad de registros sindicales, tomas de nota, actas de asamblea, entre otros, y iv) el establecimiento de reglas específicas en materia de representatividad. En cuanto a este último aspecto, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno respecto de las distintas modificaciones y mecanismos previstos en la LFT para garantizar el principio de representatividad, fundadas en el voto personal, libre, secreto y directo de los trabajadores en los procesos de: i) elección de juntas directivas sindicales; ii) negociación de contratos colectivos antes de iniciar la negociación y al concluir la misma; iii) legitimación de contratos colectivos de trabajo existentes con anterioridad a la reforma, y iv) disputas de sindicatos por la titularidad de los contratos colectivos. La Comisión toma nota de que, para la negociación de un contrato colectivo, el sindicato solicitante deberá contar previamente con la Constancia de Representatividad expedida por el Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral (prevista en el artículo 390 Bis de la LFT), que el Gobierno indica que garantiza que determinado sindicato cuenta con el respaldo de al menos treinta por ciento de los trabajadores que cubre el contrato colectivo, cumpliendo de esta manera con el principio constitucional de representatividad de las organizaciones sindicales en la negociación colectiva. La Comisión observa que, de haber contendido más de un sindicato, el derecho a negociar y celebrar el contrato colectivo corresponderá al que obtenga el mayor número de votos conforme a las reglas contempladas en el artículo 388 de la LFT (el número de trabajadores votantes deberá de ser de por lo menos del treinta por ciento de los trabajadores cubiertos por el contrato colectivo del que se solicita la firma), que contempla la negociación colectiva a nivel de empresa: i) si concurren sindicatos de empresa o industriales o unos y otros, el contrato colectivo se celebrará con el que obtenga el mayor número de votos de los trabajadores dentro de la empresa; ii) si concurren sindicatos gremiales, el contrato colectivo se celebrará con el conjunto de los sindicatos mayoritarios que representen a las profesiones, siempre que se pongan de acuerdo; en caso contrario, cada sindicato celebrará un contrato colectivo para su profesión, y iii) si concurren sindicatos gremiales y de empresa o de industria, podrán los primeros celebrar un contrato colectivo para su profesión, siempre que el número de trabajadores a su favor sea mayor que el de los trabajadores de la misma profesión que voten por el sindicato de empresa o de industria. La Comisión subraya a este respecto que considera que la exigencia de un porcentaje de representatividad demasiado elevado para ser autorizado a participar en la negociación colectiva podría dificultar la promoción y el desarrollo de una negociación colectiva libre y voluntaria de conformidad con el Convenio. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que informe sobre la implementación en la práctica de las reglas establecidas cuando no se alcanza el apoyo de por lo menos el treinta por ciento de los trabajadores cubiertos por el contrato colectivo, incluyendo las situaciones en las cuales existan distintos sindicatos contendientes para negociar el contrato colectivo en una empresa.

Promoción de la negociación colectiva en todos los niveles. La Comisión observa que la LFT no establece ninguna limitación en cuanto al nivel en el que se puede llevar a cabo la negociación colectiva, pero que la mayoría de las disposiciones de la ley se refieren a la negociación a nivel de empresa. Al respecto la Comisión recuerda que es preciso garantizar que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel, tanto en el plano nacional como en el empresarial (véase Estudio General de 2012, párrafo 222). La Comisión pide al Gobierno que informe cómo se regula y se fomenta la negociación colectiva en todos los niveles, incluyendo a nivel multi-empresarial y sectorial. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre el impacto de la reforma laboral en el ejercicio de la negociación colectiva, con datos comparativos sobre el número de convenios colectivos adoptados por nivel y sector, comparando en particular entre el nivel de empresa y los niveles superiores, así como el número de trabajadores y precisando en este último, el número y porcentaje de trabajadores de pequeñas empresas abarcados por los contratos colectivos.

Trabajadores cubiertos por la negociación colectiva. La Comisión observa que la LFT en su título VI prevé distintas categorías de trabajos especiales, entre las que se encuentran los trabajadores de confianza (para quienes la LFT en su artículo 183 prevé que no podrán formar parte de los sindicatos de los demás trabajadores, pero no dispone expresamente que no puedan sindicalizarse o negociar colectivamente), los trabajadores del campo, los trabajadores de autotransportes, los actores y músicos, los deportistas profesionales, los agentes de comercio y otros semejantes, los trabajadores a domicilio y los trabajadores del hogar (en esta última categoría incluyéndose a trabajadores migrantes). La Comisión observa que solo en algunos casos, como en los trabajadores del hogar, las disposiciones en la categoría correspondiente expresamente reconocen que las condiciones de dichos trabajadores pueden estar pactadas en convenios colectivos. La Comisión toma nota también de las observaciones de IndustriALL, alertando sobre la prevalencia de formas de contratación y de organizar el trabajo, (por ejemplo, honorarios, becarios, asociados, propineros, autogenerados, meritorios, trabajadores de plataformas electrónicas), que en ocasiones serían utilizadas para evitar cumplir con obligaciones laborales y obstaculizar la libertad sindical y la negociación colectiva. La Comisión pide al Gobierno sus comentarios al respecto, en particular sobre qué medidas o qué mecanismos existen para promover la negociación colectiva en cuanto a estas categorías de trabajadores y distintas formas de contratación.

Contratos de protección. Finalmente, la Comisión se remite a los comentarios que ha venido realizando sobre representatividad y sindicatos y contratos de protección bajo la aplicación del Convenio núm. 87. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno respecto a que se han realizado las adecuaciones legislativas y reglamentarias necesarias para implementar un nuevo modelo de relaciones laborales que garantice el pleno ejercicio de la libertad sindical y de representación de los trabajadores en la negociación colectiva, dejando atrás el uso de contratos de protección para promover la negociación libre y voluntaria. De las informaciones proporcionadas por el Gobierno con relación a los procesos de legitimación que se han efectuado con la finalidad de que los contratos colectivos existentes transiten de un modelo a otro, el Gobierno manifiesta que al 12 de octubre de 2021 se han legitimado 1 890 contratos colectivos que cubren a más de 900 mil trabajadoras y trabajadores. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que incluya en la amplia consulta tripartita relativa a la implementación de la reforma laboral el tratamiento de la problemática de los contratos de protección desde la perspectiva de la promoción de la negociación colectiva y que le informe de sus resultados, incluida la identificación de toda medida adicional que sea necesaria en aplicación del artículo 4 del Convenio y que continúe informando a la Comisión sobre el número de contratos colectivos legitimados y los trabajadores cubiertos.

Artículos 4 y 6. Negociación colectiva de los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado. La Comisión observa que la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE) excluye de la negociación colectiva a todos los trabajadores cubiertos por dicha ley, puesto que establece en su artículo 87 que las condiciones generales de trabajo de los trabajadores cubiertos por la misma son fijadas por el Titular de la Dependencia respectiva, tomando en cuenta la opinión del sindicato correspondiente a solicitud de este y que tales condiciones se revisarán cada tres años. La Comisión recuerda que las personas empleadas en el sector público pero que no cumplen actividades propias de la administración del Estado (empleados de empresas públicas, empleados de servicios municipales, de entidades descentralizadas, docentes del sector público, personal del sector de los transportes, etc.) están abarcadas por el Convenio y deberían por lo tanto poder negociar colectivamente sus condiciones de empleo, inclusive sus condiciones salariales, una mera consulta con los sindicatos interesados no bastando para satisfacer las prescripciones del Convenio al respecto (véase Estudio General de 2012, párrafos 172 y 219). A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que indique cuáles son los mecanismos de promoción de la negociación colectiva disponibles y establecidos de conformidad con el Convenio para las personas empleadas en el sector público pero que no cumplen actividades propias de la administración del Estado.