Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Malasia (Ratificación : 1961)

La Comisión toma nota de las observaciones del Congreso de Sindicatos de Malasia (MTUC) recibidas el 30 de agosto de 2019, en las que se denuncian violaciones del Convenio en la práctica, incluidos numerosos casos de discriminación antisindical, injerencia del empleador y violaciones del derecho de negociación colectiva en varias empresas. La Comisión toma nota además de que las violaciones específicas del Convenio en la práctica ya se habían denunciado en las observaciones de la CSI de 2016, 2017 y 2018 y en las observaciones del MTUC de 2015, y lamenta que el Gobierno aún no haya presentado su respuesta acerca de estas preocupaciones. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para abordar todos los alegatos mencionados, y en particular para garantizar que se investiguen rápidamente las acusaciones de discriminación antisindical e injerencia, que se ordenen reparaciones efectivas y que se impongan sanciones suficientemente disuasorias a los autores de los hechos. La Comisión confía en que el Gobierno esté en disposición de proporcionar información detallada en la materia.

Reforma legislativa en curso. La Comisión tomó nota anteriormente de que se estaba llevando a cabo en el país una revisión integral de las principales leyes laborales (incluidas la Ley sobre el Empleo, 1955, la Ley de Sindicatos, 1959, y la Ley de Relaciones Laborales (IRA), 1967). La Comisión acoge con satisfacción la indicación del Gobierno según la cual ha estado colaborando estrechamente con la Oficina en lo que respecta a la revisión de la legislación laboral y que la IRA ha sido enmendada mediante la Ley de Relaciones Laborales (enmienda), 2020, que entró en vigor en enero de 2021. La Comisión tratará con más detalle las enmiendas a la IRA a continuación. Asimismo, toma nota de que el Gobierno declara que la Ley sobre el Empleo y la Ley de Sindicatos están actualmente en proceso de modificación y presentación ante el Parlamento. La Comisión confía en que la continua cooperación del Gobierno con la Oficina facilite la revisión de la Ley sobre el Empleo y la Ley de Sindicatos y contribuya a lograr la plena conformidad de estas leyes con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre toda novedad relativa a esta cuestión.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. Reparaciones efectivas y sanciones suficientemente disuasorias. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que transmitiera información detallada sobre las reparaciones generales concedidas en relación con los actos de discriminación antisindical que se abordan a través de los artículos 5 y 8 de la IRA (remisión de una queja al Director General o al Tribunal de Trabajo, práctica utilizada en la gran mayoría de los casos de discriminación antisindical notificados), así como sobre las sanciones y medidas de compensación en relación con los actos de discriminación antisindical examinados con arreglo al artículo 59 de la IRA (un procedimiento ante un tribunal penal, en el que la carga de la prueba es rigurosa (más allá de toda duda razonable), que prevé expresamente sanciones penales y la posibilidad de reintegro, pero que solo se utiliza en menos del 6 por ciento de los casos notificados). Habida cuenta de esta información, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que las reglas y los procedimientos en materia de discriminación antisindical ofrezcan una protección adecuada, sin trasladar a las víctimas una carga de la prueba que constituya un obstáculo importante para establecer la responsabilidad y para asegurar una reparación adecuada.

La Comisión toma nota de que, en aras de acelerar el procedimiento relativo a la discriminación antisindical, el Gobierno indica que en virtud del artículo 8, en su versión modificada, el Director General de Relaciones Laborales puede adoptar medidas o realizar averiguaciones para resolver el asunto y, si no se resuelve, puede, si lo considera oportuno, remitirlo al Tribunal de Trabajo sin necesidad de remitirlo antes al Ministro. La Comisión observa, sin embargo, que el Director General pareciera conserva cierta discrecionalidad al respecto y que no es evidente en qué se basaría la decisión de no remitir un caso. En cuanto a los medio de reparación efectivos contra la discriminación antisindical, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual, el artículo 306(A) de la IRA permite al Tribunal de Trabajo disponer de toda una serie de reparaciones que pueden concederse a un trabajador despedido por motivos antisindicales. Al respecto, la Comisión toma nota con interés de que: i) el artículo 33B de la IRA, en su versión enmendada, establece que una sentencia del Tribunal de Trabajo en la que se ordena el reintegro o la recolocación de un trabajador no puede estar sujeta a la suspensión del procedimiento por parte de ningún tribunal, y ii) en virtud del nuevo artículo 33C, un trabajador que no esté conforme con una sentencia del Tribunal de Trabajo puede apelar ante el Tribunal Superior en un plazo de catorce días a partir de la recepción de la misma, lo que indica que la decisión del Tribunal de Trabajo estará sujeta a apelación de hecho y de derecho. Si bien acoge con agrado estas enmiendas, la Comisión observa que el Gobierno no proporciona información sobre las reparaciones que se conceden en la práctica por actos de discriminación antisindical tratados en virtud del artículo 8 de la IRA, ni sobre las sanciones y medidas de compensación otorgadas en la práctica en estos casos en virtud del artículo 59 de la IRA. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno una vez más que: i) transmita información detallada sobre las reparaciones generales concedidas en la práctica en relación con los actos de discriminación antisindical que se abordan en virtud de los artículos 5, 8 y 20 de la IRA, ya sea por el Director General o por el Tribunal de Trabajo, especialmente a la vista de las enmiendas mencionadas a las disposiciones pertinentes, así como sobre las sanciones y medidas de compensación otorgadas en la práctica en relación con estos mismos actos en virtud del artículo 59 de la IRA; ii) habida cuenta de esta información, adopte todas las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores víctimas de discriminación antisindical puedan interponer una queja directamente ante los tribunales, de modo que se tenga rápido acceso a compensaciones adecuadas y a la imposición de sanciones suficientemente disuasorias, y recuerda su recomendación de considerar que se revierta la carga de la prueba una vez que las pruebas «prima facie» son aportadas, y iii) proporcione información sobre la duración media de los procedimientos que tienen lugar en virtud del artículo 8 de la IRA, a la luz de las enmiendas para agilizar el proceso, así como sobre el número de casos en los que la queja fue resuelta por el Director General, en contraposición con las instancias remitidas al Tribunal de Trabajo.

Artículos 2 y 4. Reconocimiento de los sindicatos a los fines de la negociación colectiva. Criterio y procedimiento de reconocimiento. Agente negociador exclusivo. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 9 de la IRA, cuando un empleador rechazaba una solicitud de reconocimiento voluntario de un sindicato a los fines de la negociación colectiva, el sindicato tenía que informar al Director General, quien debe tomar las medidas oportunas, incluido un control de la competencia mediante una votación secreta, para determinar si el sindicato alcanza el porcentaje requerido (el 50 por ciento más uno) de los trabajadores o la categoría de trabajadores en relación a los que se solicita el reconocimiento. Habiendo observado las preocupaciones planteadas por el MTUC y la CSI a este respecto (la utilización del número total de trabajadores en la fecha de la solicitud y no en el momento de la votación, lo que da lugar a grandes discrepancias, así como la falta de protección frente a la injerencia de los empleadores en el procedimiento de votación secreta), la Comisión pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que el procedimiento de reconocimiento prevea salvaguardias con el fin de prevenir actos de injerencia y se permita que, en caso de que ningún sindicato alcance la mayoría necesaria para ser declarado agente negociador exclusivo, los sindicatos minoritarios puedan negociar, de manera conjunta o por separado, al menos en nombre de sus propios afiliados.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el procedimiento de reconocimiento se examinó en consulta con los interlocutores sociales y es, en opinión del Gobierno, adecuado; ii) se han reconocido las preocupaciones relativas a la fórmula utilizada actualmente para la votación secreta y esta se examinará teniendo en cuenta los consejos y las opiniones de las partes interesadas a través del Consejo Consultivo Nacional del Trabajo; iii) la mayoría simple es un requisito mínimo que se va a mantener para que un sindicato se convierta en agente negociador exclusivo y los interlocutores sociales están de acuerdo con esta condición, y iv) el Gobierno toma continuamente las medidas necesarias dirigidas a garantizar que el proceso de reconocimiento ofrezca salvaguardias para prevenir actos de injerencia y que las partes puedan presentar una queja en caso de injerencia en virtud de los artículos 8 y 18 de la IRA. La Comisión observa a este respecto que las principales enmiendas al artículo 9 se refieren a la agilización del proceso, que se aborda con más detalle a continuación, y a la aclaración de que, en caso de que el empleador se niegue a conceder el reconocimiento: i) el Director General comprobará el ámbito de representación del sindicato en la fecha de la reclamación y si se ajusta a los estatutos del sindicato (en lugar de comprobar la competencia del sindicato para representar a los trabajadores interesados, como se establecía antes en la IRA), y ii) mediante una votación secreta, el Director General determinará el porcentaje de trabajadores en relación a los que se solicita el reconocimiento que manifiestan su apoyo al sindicato que presenta la solicitud (en lugar de determinar el porcentaje de trabajadores afiliados al sindicato que presenta la solicitud, como se disponía anteriormente). Si bien toma debida nota de lo anterior, la Comisión observa que el Gobierno no proporciona detalles sobre las medidas que indica que está adoptando para garantizar salvaguardias frente a la injerencia de los empleadores durante el procedimiento de reconocimiento y constata, a partir de la memoria del Gobierno, que debe examinarse más a fondo la fórmula utilizada en la votación secreta por el Director General para determinar el porcentaje de trabajadores que apoyan al sindicato, en caso de que el empleador se niegue a conceder el reconocimiento (práctica denunciada por el MTUC y la CSI). Observa que el Comité de Libertad Sindical también examinó los alegatos sobre la negativa de los empleadores a reconocer a los sindicatos como agentes de negociación colectiva y las deficiencias del procedimiento de votación secreta existente y remitió el aspecto legislativo del caso a esta comisión (véase 391.er informe, octubre de 2019, caso núm. 3334, párrafos 374 y 382, y el 393.er informe, marzo de 2021, párrafos 28 y 31). La Comisión desea recordar a este respecto que el procedimiento de reconocimiento debe tratar de evaluar la representatividad existente en el momento en que se produce la votación para tener en cuenta el tamaño real de la plantilla de la unidad de negociación y que el procedimiento debe prever salvaguardias para prevenir actos de injerencia del empleador. En consonancia con lo anterior, la Comisión confía en que se sigan realizando las enmiendas necesarias en el procedimiento de votación secreta, en consulta con los interlocutores sociales, para responder eficazmente a las preocupaciones suscitadas por los sindicatos a este respecto, y para garantizar que el procedimiento de reconocimiento en su conjunto, tanto el que realiza el empleador como el proceso de verificación que efectúa el Director General, ofrezca garantías para prevenir actos de injerencia del empleador. La Comisión expresa su confianza en que las enmiendas que ya se han realizado en el procedimiento de reconocimiento contribuyan a estos esfuerzos y pide al Gobierno que indique su repercusión en la práctica. La Comisión solicita además al Gobierno que proporcione detalles adicionales sobre las medidas que está adoptando para garantizar salvaguardias suficientes frente a la injerencia del empleador en el procedimiento de reconocimiento.

Asimismo, la Comisión observa, en relación con el procedimiento de reconocimiento y el derecho de negociación colectiva, que se realizaron enmiendas adicionales a la IRA, que aún no están en vigor, añadiendo el nuevo artículo 12A relativo a los derechos exclusivos de negociación. La Comisión constata que este artículo se introdujo para regular las situaciones en las que más de un sindicato obtiene reconocimiento a los efectos de la negociación colectiva y prevé un procedimiento para determinar qué sindicato se beneficiará de los derechos exclusivos de negociación para representar a los trabajadores (acuerdo entre los sindicatos o determinación del Director General, incluso mediante una votación secreta basada en el mayor número de votos). Al tiempo que toma nota a este respecto de la indicación general del Gobierno según la cual la mayoría simple es un requisito necesario para que un sindicato se convierta en agente negociador exclusivo, aunque observa que la ley no hace referencia a este umbral, la Comisión pide al Gobierno que especifique la manera en la cual los derechos de negociación colectiva son acordados y ejercidos cuando ningún sindicato obtiene el 50 por ciento requerido una vez que el artículo 12A entre en vigor et que proporcione información de su aplicación en la práctica. A este respecto, la Comisión también solicita al Gobierno que indique si en las situaciones en las que ningún sindicato es declarado agente negociador exclusivo, la negociación colectiva es ejercida conjuntamente o por separado, por todos los sindicatos de la unidad, al menos en nombre de sus propios miembros.

Duración de los procedimientos de reconocimiento. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información adicional sobre las medidas administrativas y jurídicas emprendidas por el Departamento de Relaciones Industriales para agilizar el procedimiento de reconocimiento y para adoptar las medidas necesarias con objeto de reducir aún más la duración de los procedimientos. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que a través de las enmiendas a la IRA se confiere al Director General de Relaciones Laborales la facultad de tomar una decisión sobre cuestiones relacionadas con el reconocimiento de los sindicatos que antes eran competencia del Ministro de Recursos Humanos, agilizando así los procedimientos de resolución de conflictos relativos a las solicitudes de reconocimiento de los sindicatos. Al tiempo que acoge con beneplácito estas enmiendas, la Comisión pide al Gobierno que indique la repercusión que tienen en el procedimiento de reconocimiento, y en particular que indique la duración media del procedimiento, tanto para el reconocimiento voluntario como en los casos en que es el Director General el que determina el reconocimiento. Tras observar además que se ha suprimido el artículo 9, 6), de la IRA, que preveía el carácter definitivo de la decisión sobre el reconocimiento del Director General, la Comisión solicita al Gobierno que aclare si dicha decisión puede ahora ser apelada por el sindicato interesado o por el empleador.

Trabajadores migrantes. En su comentario anterior, la Comisión saludó la declaración del Gobierno según la cual la legislación actual no prohíbe que los trabajadores extranjeros se afilien a un sindicato, pero observó que este no ha proporcionado información alguna sobre la anunciada modificación legislativa dirigida a permitir que los extranjeros puedan presentar su candidatura para desempeñar cargos en los sindicatos si han estado residiendo legalmente en el país durante al menos tres años, ni en respuesta a una serie de preocupaciones que habían sido señaladas anteriormente por la Comisión. La Comisión lamenta que el Gobierno se limite a reiterar en su memoria que los trabajadores extranjeros pueden afiliarse a un sindicato y ocupar cargos sindicales previa aprobación del Ministro, si ello redunda en el interés de dicho sindicato (condición que, en opinión de la Comisión, obstaculiza el derecho de las organizaciones sindicales a elegir libremente a sus representantes a los fines de la negociación colectiva) y no profundice en ninguna de las preocupaciones suscitadas anteriormente sobre las limitaciones a la negociación colectiva en lo que respecta a los trabajadores migrantes en la práctica. Las enmiendas a la IRA tampoco parecen guardar relación con estas cuestiones. Por lo tanto, la Comisión reitera su petición al Gobierno de que adopte las medidas necesarias para garantizar el pleno uso de la negociación colectiva por parte de los trabajadores migrantes, inclusive permitiendo que los mismos se presenten a las elecciones sindicales, y de que proporcione información sobre todo avance al respecto, ya sea de carácter legislativo o de otro tipo.

Ámbito de la negociación colectiva. En su comentario anterior, la Comisión expresó su firme esperanza de que el artículo 13, 3) de la IRA se enmendara en un futuro próximo para eliminar las amplias restricciones en lo que respecta al ámbito de la negociación colectiva (restricciones respecto del traslado, el despido y el reintegro, que son algunos de los asuntos conocidos como «prerrogativas internas de la administración»). La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual, si bien se decidió conservar el artículo 13, 3), durante la reforma de la legislación laboral con objeto de mantener la armonía de las relaciones laborales y agilizar el proceso de negociación colectiva, la disposición no es obligatoria en el sentido de que, si ambas partes están de acuerdo, pueden negociar las cuestiones que se enumeran en dicho artículo. El Gobierno añade que se introdujeron enmiendas adicionales en el artículo 13, 3) de la IRA, por las que se permite a los sindicatos plantear cuestiones de carácter general relacionadas con los traslados, la terminación de los servicios por reducción de personal, el despido, el reintegro y la asignación o el reparto del trabajo. Aunque acoge con satisfacción estas enmiendas, la Comisión considera que sigue sin estar claro cómo se articularía en la práctica la posibilidad de plantear cuestiones de carácter general sobre asuntos que están dentro del ámbito de las restricciones legislativas a la negociación colectiva. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que indique las implicaciones prácticas de la enmienda al artículo 13, 3) de la IRA sobre el ámbito de la negociación colectiva, en particular para aclarar el significado de la nueva formulación «cuestiones de carácter general». Al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno según la cual las partes pueden, si están de acuerdo, negociar las cuestiones prohibidas en virtud del artículo 13, 3) de la IRA, la Comisión invita al Gobierno a considerar la posibilidad de suprimir las amplias restricciones legislativas relativas al ámbito de la negociación colectiva, con vistas a promover el derecho de negociar libremente entre las partes, sin injerencia alguna del Gobierno.

Arbitraje obligatorio. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de que en el artículo 26, 2) de la IRA se permite el arbitraje obligatorio impuesto por el Ministro de Trabajo, por iniciativa suya, en caso de fracaso de la negociación colectiva, y expresó su esperanza de que el Gobierno adoptara todas las medidas necesarias para garantizar que la legislación solo autorice el arbitraje obligatorio en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, para los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado o en casos de crisis nacional aguda. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que han introducido enmiendas en el artículo 26, 2) de la IRA, por las que se permite a los sindicatos participar libre y voluntariamente en la negociación colectiva, excepto en determinadas situaciones, pero que esta disposición todavía no ha entrado en vigor. La Comisión observa, en especial, que de conformidad con la nueva formulación del artículo 26, 2) de la IRA, el Ministro puede, por propia iniciativa, remitir todo conflicto comercial a los tribunales si lo estima oportuno, siempre que, cuando el conflicto comercial se refiera a una negativa a iniciar la negociación colectiva o a un estancamiento de esta, no se remita a los tribunales sin el consentimiento por escrito de las partes, a menos que: a) el conflicto comercial esté relacionado con el primer convenio colectivo; b) el conflicto comercial se refiera a cualquiera de los servicios esenciales especificados en el Primer Anexo; c) el conflicto comercial pueda dar lugar a una crisis aguda si no se resuelve rápidamente, o d) las partes del conflicto comercial no estén actuando de buena fe para resolver el conflicto comercial rápidamente. La Comisión toma nota con interés de que mediante las enmiendas realizadas se restringe el arbitraje obligatorio a casos compatibles en términos generales con el Convenio, salvo por el hecho de que la referencia que figura en el artículo 26, 2) a « todo servicio gubernamental» y al «servicio de toda autoridad pública», así como la referencia a una serie de servicios gubernamentales, contenida en el punto 8 del Primer Anexo, designan servicios que no puede considerarse que estén compuestos solo por funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado, y por el hecho de que en el punto 10 del Primer Anexo se consideren servicios esenciales a las empresas e industrias relacionadas con la defensa y la seguridad del país (si bien las fuerzas armadas pueden estar exentas de las disposiciones del Convenio, las empresas e industrias relacionadas con ellas deben gozar de todas las garantías previstas en este). A la luz de lo anterior, la Comisión confía en que estas enmiendas entren en vigor sin demora e invita al Gobierno a seguir colaborando con los interlocutores sociales con vistas a: i) delimitar aún más las categorías de servicios públicos que se mencionan en el artículo 26, 2), y en el punto 8 del primer anexo, para garantizar que el arbitraje obligatorio solo pueda imponerse a los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado, y ii) eliminar las empresas e industrias mencionadas en el punto 10 del Primer Anexo del ámbito de aplicación del arbitraje obligatorio.

Restricciones a la negociación colectiva en el sector público. La Comisión ha pedido durante muchos años al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar a los funcionarios públicos que no están adscritos a la administración del Estado el derecho de negociar colectivamente sus salarios y su remuneración y otras condiciones de trabajo, y ha subrayado que las simples consultas con los sindicatos de dichos funcionarios públicos no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 4 del Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno, por una parte, afirma que ha adoptado las medidas necesarias para garantizar que los funcionarios públicos tengan oportunidades justas de negociar colectivamente sus salarios y su remuneración y otras condiciones de trabajo, de conformidad con el artículo 4 del Convenio, en función de las leyes y los reglamentos aplicables que rigen el empleo de los funcionarios públicos, y, por otra parte, reitera que la negociación colectiva se lleva a cabo a través del Consejo Paritario Nacional y del Consejo Paritario Departamental, como se establece en la Circular de Servicio núm. 6/2020 y en la Circular de Servicio núm. 7/2020, o mediante un compromiso directo con el Gobierno. Si bien toma debida nota de lo anterior, la Comisión observa que el Gobierno no proporciona detalle alguno sobre el contenido de las Circulares o las medidas que indica que ha adoptado para garantizar que los funcionarios públicos tengan oportunidades justas de negociar colectivamente, que en el artículo 52 de la IRA se excluye explícitamente a los trabajadores empleados por el Gobierno o cualquier autoridad pública de los procedimientos de negociación colectiva que prevé la Ley y que, por lo tanto, sigue sin estar claro qué cambios sustanciales se han realizado exactamente en el régimen existente de negociación colectiva en el sector público. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que proporcione más información a este respecto, y en particular que: i) indique los cambios concretos realizados en el régimen existente de negociación colectiva en el sector público; ii) especifique el contenido de la Circular de Servicios núm. 6/2020 y de la Circular de Servicios núm. 7/2020 o de cualquier otra disposición legal aplicable que, según el Gobierno, garantice que los funcionarios públicos puedan negociar colectivamente de conformidad con el artículo 4 del Convenio, y iii) proporcione información sobre la negociación colectiva emprendida en el sector público y acerca de todo convenio celebrado.

La negociación colectiva en la práctica. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información estadística en relación con la negociación colectiva en el país. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a la información estadística proporcionada por el Tribunal de Trabajo, pero observa que dicha información no se ha transmitido. Asimismo, toma nota de que el Gobierno hace mención a las medidas adicionales tomadas para fomentar el pleno desarrollo y uso de la negociación colectiva en virtud del Convenio, incluida la organización de reuniones de colaboración con los interlocutores sociales durante el proceso de reforma legislativa y de visitas realizadas a lugares de trabajo para promover la armonía de las relaciones laborales. No obstante, la Comisión toma nota de las preocupaciones expresadas por el MTUC en cuanto al bajo porcentaje de trabajadores cubiertos por convenios colectivos (entre el 1 y el 2 por ciento) y el nivel decreciente de densidad sindical (6 por ciento). La Comisión alienta al Gobierno a que siga proporcionando información estadística sobre el número de convenios colectivos celebrados y en vigor, los sectores afectados y el número de trabajadores cubiertos por estos convenios, así como sobre toda medida adicional adoptada para fomentar el pleno desarrollo y uso de la negociación colectiva en el marco del Convenio.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.