Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Ecuador (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones conjuntas de la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos (ASTAC) y la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas Unitarias de Trabajadores recibidas el 1.º de octubre de 2020 que conciernen cuestiones que la Comisión examina en el presente comentario. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Internacional de Servicios Públicos en el Ecuador (ISP-Ecuador) recibidas el 1.º de septiembre de 2021, que conciernen cuestiones examinadas en el presente comentario, así como de la respuesta del Gobierno al respecto.

Asistencia técnica. La Comisión recuerda que, en diciembre de 2019, la Oficina llevó a cabo, a solicitud del Gobierno, una misión de asistencia técnica y que esta presentó a los mandantes tripartitos un proyecto de hoja de ruta para que se iniciara un diálogo tripartito con miras a adoptar medidas para atender los comentarios de los órganos de control de la OIT. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la asistencia técnica proporcionada en 2019 y el proyecto de hoja de ruta antes mencionado no dieron lugar a acciones concretas. La Comisión también toma nota de la indicación del Gobierno de que, por el momento, desea recibir asistencia técnica enfocada solamente en lo que respecta al dialogo tripartito con el objetivo de mejorar y fortalecer la comunicación entre el Gobierno y los interlocutores sociales. Lamentando que no se hayan tomado medidas para dar seguimiento a la asistencia técnica proporcionada por la Oficina en diciembre de 2019 relativa a la toma de medidas para atender los comentarios de los órganos de control, la Comisión espera que la asistencia técnica que el Gobierno expresa interés en recibir se proporcione a la brevedad de forma que el consiguiente fortalecimiento del diálogo social permita avanzar en la toma de medidas necesarias a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio en relación a los puntos que se indican a continuación.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 2 del Convenio. Excesivo número de trabajadores exigido (30) para constituir asociaciones de trabajadores, comités de empresa o asambleas para organizar comités de empresa. Posibilidad de crear organizaciones sindicales por rama de actividad. Desde hace varios años la Comisión pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para revisar los artículos 443, 449, 452 y 459 del Código del Trabajo de manera que: i) se rebaje el número mínimo de afiliados requerido para crear asociaciones de trabajadores y comités de empresa, y ii) sea posible crear organizaciones sindicales de primer grado que reúnan a trabajadores de varias empresas. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el establecimiento de un número mínimo de trabajadores y de la limitación a la asociación a nivel de una empresa para la conformación de un sindicato no pretende coartar o limitar la creación de este tipo de organizaciones, sino que busca otorgar representatividad a la organización sindical ante los empleadores, demostrando acuerdo y cohesión mayoritarios, y ii) en cuanto a la constitución de organizaciones laborales con trabajadores de distintas empresas, el Gobierno indica que el Código del Trabajo no establece una forma asociativa que les permita ejercer el mentado derecho. La Comisión recuerda a este respecto que: i) la exigencia de un nivel razonable de representatividad para firmar convenios colectivos no debe ser confundida con las condiciones fijadas para crear organizaciones sindicales, ii) el número mínimo de afiliados debe mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar la libre constitución de organizaciones garantizada por el Convenio, y iii) la Comisión considera de manera general que la exigencia de un número mínimo de 30 afiliados para constituir sindicatos de empresa en países cuyas economías se caracterizan por la prevalencia de pequeñas empresas obstaculiza la libre constitución de organizaciones sindicales. En relación al artículo 449 del Código del Trabajo que requiere que las organizaciones sindicales estén conformadas por trabajadores de la misma empresa, la Comisión recuerda que, en virtud de los artículos 2 y 3 del Convenio, debería de ser posible crear organizaciones sindicales de primer grado que reúnan a trabajadores de varias empresas. La Comisión recuerda que, en sus observaciones del año 2020, la ASTAC había indicado que el Ministerio de Trabajo le había negado el registro como organización sindical por no estar conformada por trabajadores de la misma empresa. La Comisión toma nota de que, en su respuesta a las observaciones de la ASTAC, el Gobierno indica que esta presentó una acción constitucional de protección y que mediante sentencia emitida el 25 de mayo de 2021, la Corte Provincial de Justicia de Pichincha ordenó al Ministerio que previo a la revisión y análisis de los documentos de la ASTAC, proceda a su registro como una organización sindical y le ordenó asimismo que reglamente el ejercicio del derecho a la libertad de organización sindical por rama de actividad, a fin de que hechos de esa naturaleza no vuelvan a repetirse. El Gobierno indica que, si bien ha planteado una acción extraordinaria de protección que actualmente se encuentra ante la Corte Constitucional de Justicia, dicha acción no suspende la obligación de cumplir la sentencia, por lo cual la Dirección de Organizaciones Laborales del Ministerio del Trabajo continúa con la revisión de los requisitos del presente trámite de constitución de la ASTAC conforme lo dispuso la sentencia de 25 de mayo de 2021. Tomando debida nota de la sentencia relativa a la ASTAC, la Comisión espera firmemente que se proceda al registro de la ASTAC como organización sindical. La Comisión saluda en especial que la sentencia contribuya a permitir la creación de organizaciones sindicales por rama de actividad, y confía en que la apreciación de la Comisión sobre este importante desarrollo en la aplicación del Convenio se pondrá en conocimiento de la Corte Constitucional de Justicia. A la luz de lo que antecede, la Comisión espera firmemente que, en consulta con los interlocutores sociales, el Gobierno tome las medidas necesarias para revisar los artículos mencionados en el sentido indicado y le pide que informe de toda evolución al respecto.

Artículo 3. Plazos obligatorios para convocar elecciones sindicales. La Comisión ha venido pidiendo al Gobierno que modifique el artículo 10, c) del Reglamento de Organizaciones Laborales núm. 0130 de 2013, que prevé la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales que no convoquen a elecciones en un plazo de noventa días posterior al vencimiento del mandato definido por los estatutos de sus organizaciones, de manera que, dentro del respeto de las reglas democráticas, sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que el Reglamento en cuestión fue aprobado con la participación de representantes de varias organizaciones laborales y centrales sindicales, con la intención de resolver la problemática a la que se enfrentan las organizaciones de trabajadores, cuando estas se encuentran en acefalia y se hace imposible convocar a nuevas elecciones - brindando un mecanismo ágil y simplificado, en el que predominan los principios de participación, transparencia y democracia. El Gobierno indica asimismo que, con el objetivo de brindar seguridad jurídica, durante la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19, el Ministerio del Trabajo estableció de forma excepcional la extensión de las directivas definitivas y provisionales de las organizaciones laborales que hubieran terminado su periodo estatutario dentro de ciertas fechas y hasta noventa días después del último estado de excepción. Recordando que, en virtud del artículo 3 del Convenio, las elecciones sindicales constituyen un asunto interno de las organizaciones que deben ser regidas en primer lugar por los estatutos de las mismas, y observando que las consecuencias que prevé el Reglamento en caso de no respeto de los plazos que impone —la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales— implican un grave riesgo de paralizar la capacidad de acción sindical, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que modifique el artículo 10, c) del Reglamento en el sentido indicado y que informe de toda evolución al respecto.

Artículo 3. Requisito de ser ecuatoriano para ser directivo sindical. La Comisión recuerda que en 2015 había tomado nota con satisfacción de que el artículo 49 de la Ley para la Justicia Laboral había modificado el artículo 459, inciso 4 del Código del Trabajo y había eliminado la exigencia de tener nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa. La Comisión toma nota de que el Gobierno confirma que, tal como habían indicado anteriormente los interlocutores sociales, el artículo 49 fue declarado inconstitucional mediante la sentencia 002-18-SIN-CC de 2018. La Comisión pide al Gobierno que transmita una copia de dicha sentencia. El Gobierno indica al respecto que le corresponde a la función legislativa analizar y, de considerarlo pertinente, enmendar dicha prohibición. Recordando que en virtud del artículo 3 del Convenio, las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben gozar del derecho de elegir libremente a sus representantes, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical si lo permiten sus estatutos y reglamentos, por lo menos tras haber transcurrido un periodo razonable de residencia en el país de acogida; por consiguiente la Comisión pide al Gobierno que modifique el artículo 459, inciso 4 del Código del Trabajo y que informe de toda evolución a este respecto.

Elecciones a la directiva del comité de empresa de trabajadores no afiliados. La Comisión ha señalado al Gobierno la necesidad de revisar el artículo 459, 3) del Código del Trabajo de manera que las candidaturas de trabajadores no afiliados al comité de empresa sean posibles solo si los estatutos del comité de empresa contemplan dicha posibilidad. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la norma tiene por objeto asegurar los derechos de participación de todos los socios y que en todo caso dependerá de cómo quede planteado el derecho en los estatutos. Recordando que la imposición por la legislación de que trabajadores no afiliados puedan presentarse a las elecciones de la directiva del comité de empresa es contraria a la autonomía sindical reconocida por el artículo 3 del Convenio, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar la mencionada disposición del Código del Trabajo y que informe de todo avance a este respecto.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. La Comisión ha observado que, si bien el artículo 11 de la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público (en adelante la Ley Orgánica Reformatoria), adoptada en 2017, reconoce a los servidores públicos el derecho de organizarse, ciertas categorías de personal quedaban excluidas de este derecho, en particular los servidores bajo contrato de servicios ocasionales, aquellos de libre nombramiento y remoción y los servidores públicos que ejerzan funciones con nombramiento a periodo fijo por mandato legal. Recordando que en virtud de los artículos 2 y 9 del Convenio, con la única posible excepción de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, todos los trabajadores, inclusive los servidores públicos de carácter fijo o temporal así como aquellos con nombramiento a periodo fijo o bajo contrato de servicios ocasionales tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas, la Comisión pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para adecuar la legislación con el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) las instituciones públicas del Estado se encuentran trabajando para que los servidores públicos cuenten con sus respectivos nombramientos definitivos, siempre y cuando sus actividades no sean temporales, y ii) los servidores públicos que ejerzan funciones de nombramiento a periodo fijo por mandato legal y los servidores públicos de libre nombramiento y remoción son autoridades que semánticamente podrían desempañar roles equivalentes a los empleadores en el sector privado, por lo que su participación en el ejercicio del derecho y la libertad de organización de los servidores públicos causaría conflictos de interés. Al respecto, la Comisión debe destacar que si bien no es necesariamente incompatible con el Convenio el no permitir que servidores públicos que ejercen funciones de autoridad se afilien a organizaciones que representan a otros servidores públicos, ello es a reserva de dos condiciones: i) estos servidores públicos de categoría superior deben de tener el derecho de crear sus propias organizaciones para defender sus intereses, y ii) la legislación debe limitar esta categoría a las personas que ejercen altas responsabilidades de dirección o de definición de políticas (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 66). A la luz de lo que antecede y recordando una vez más que en virtud de los artículos 2 y 9 del Convenio, con las excepciones antes mencionadas, todos los trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para adecuar la legislación con el Convenio.

Artículo 2. Derecho de los trabajadores de crear sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes. Organizaciones de servidores públicos distintas de los comités de servidores públicos. La Comisión ha observado que, según lo estipulado en la Ley Orgánica Reformatoria y el Acuerdo Ministerial núm. MDT-2018-0010 que regula el ejercicio del derecho de organización de los servidores públicos, los comités de servidores públicos, que deben afiliar a la mitad más uno del personal de una institución pública, son los encargados de velar por la defensa de los derechos de los servidores públicos y los únicos que pueden declarar la huelga. Recordando que el pluralismo sindical debería ser posible en todos los casos, la Comisión ha venido pidiendo al Gobierno que indique de qué medios disponen las organizaciones de servidores públicos, distintas de los comités de servidores públicos, para defender los intereses profesionales de sus miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el derecho de organización de los servidores públicos se encuentra debidamente garantizado por la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP) (reformada por la Ley Orgánica Reformatoria), y ii) el Acuerdo núm. SNGP0008-2014, de la Secretaria Nacional de Gestión de la Política, promueve el funcionamiento de organizaciones que ejercen el derecho constitucional de asociación y organización, sin que exista fundamento legal para tratar a estas organizaciones en la Ley Orgánica Reformatoria. La Comisión observa que el Acuerdo núm. SNGP0008-2014 que menciona el Gobierno establece las competencias de las instituciones del Estado para la regulación de organizaciones sociales creadas al amparo del Código Civil. Observa asimismo que en la respuesta a las observaciones de la ISP-Ecuador, el Gobierno indica que la LOSEP reconoce como única forma de organización a los comités de servidores públicos. A la luz de lo que antecede, la Comisión debe recordar nuevamente que en virtud del artículo 2 del Convenio, el pluralismo sindical debería ser posible en todos los casos, y que ninguna organización de servidores públicos debería verse privada de los medios indispensables para defender los intereses profesionales de sus miembros, organizar su gestión y sus actividades y formular sus programas. Subrayando que todas las organizaciones de servidores públicos deben poder gozar de las distintas garantías establecidas en el Convenio, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información acerca de las organizaciones de servidores públicos distintas de los comités de servidores públicos y que indique concretamente de qué medios disponen para defender los intereses profesionales de sus miembros. Pide asimismo al Gobierno que proporcione una copia del texto actualizado de la LOSEP y que tome las medidas necesarias para que dicha norma no limite el reconocimiento del derecho de sindicación a los comités de servidores públicos como única forma de organización.

Artículos 2, 3 y 4. Registro de las asociaciones de servidores públicos y de sus directivas. Prohibición de la disolución administrativa de las mismas. La Comisión ha pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para que las reglas del Decreto núm. 193, que mantiene como causal de disolución el desarrollo de actividades de política partidista y prevé disoluciones administrativas, no se aplicaran a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la política partidista es el conjunto de actividades encaminadas al gobierno de una sociedad bajo una determinada posición ideológica o filosófica y que dichas actividades están prohibidas para las organizaciones sindicales, ya que sus fines, independientemente de la afinidad política, deben procurar y centrarse en el mejoramiento económico y social de sus socios. Indica que en todo caso la reforma del Decreto compete al Presidente de la República. Recordando que la defensa de los intereses de sus miembros requiere que las asociaciones de servidores públicos puedan expresarse sobre la política económica y social del Gobierno y que el artículo 4 del Convenio prohíbe la suspensión o disolución administrativa de las mismas, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que las reglas del Decreto núm. 193 no se apliquen a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros.

Artículo 3. Derecho de los sindicatos de trabajadores y de las asociaciones de servidores públicos de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. La Comisión ha pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal, que prevé penas de uno a tres años de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de la normal prestación de un servicio público, de manera que no se impongan sanciones penales a los trabajadores que llevan a cabo una huelga pacífica. El Gobierno había indicado anteriormente que esta cuestión se iba a poner en conocimiento de las instituciones estatales pertinentes con el fin de analizar si la modificación de la ley era procedente. La Comisión toma nota de que el Gobierno centra su respuesta en destacar que el derecho de huelga de los servidores públicos está especificado en el Capítulo III de la LOSEP y que las sanciones penales son impuestas únicamente en casos en los que los huelguistas actúen en contra de la ley, es decir, al bloquear de manera total el acceso de la población en general a los servicios públicos, incurrir en actos de violencia o provocar daños en la propiedad pública. La Comisión recuerda al respecto que ha insistido constantemente en que no debe imponerse ninguna sanción penal a un trabajador que participa en una huelga de manera pacífica, que no hace sino ejercer un derecho esencial y que por ello no debe ser sancionado con una multa o una pena de prisión. Tales sanciones solo pueden imponerse si durante la huelga se cometen actos de violencia contra las personas o los bienes u otras infracciones graves del derecho penal y ello exclusivamente en aplicación de disposiciones legales que, como las disposiciones del Código Penal, sancionan este tipo de actos (por ejemplo, en caso de no asistencia a una persona en peligro o de lesiones o daños deliberados a las personas o a la propiedad) (véase Estudio General de 2012, párrafo 158). A la luz de lo anterior, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal sea revisado en el sentido indicado y que informe de toda evolución a este respecto.

Disolución administrativa de la Unión Nacional de Educadores (UNE). En su último comentario, habiendo tomado nota del registro de organizaciones sociales relacionadas con la UNE (disuelta a través de un acto administrativo emitido por la Subsecretaría de Educación en el año 2016), la Comisión pidió al Gobierno que tomara todas las medidas necesarias para asegurar el registro de la UNE como una organización de carácter sindical ante el Ministerio de Trabajo, en caso de que esta lo solicitara. Le pidió asimismo que asegurara la completa devolución de los bienes incautados a la UNE, así como la eliminación de toda otra consecuencia resultante de la disolución administrativa de la cual había sido objeto la UNE. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) la UNE optó por realizar su registro en calidad de organización social y no consta ningún trámite ante el Ministerio de Trabajo en el que la UNE haya solicitado su registro como organización sindical, ii) en el periodo 2019-2021 se registraron 38 organizaciones sociales bajo la denominación UNE, y iii) mediante resolución de 7 de junio de 2021, la Subsecretaria de Educación del Distrito Metropolitano de Quito aprobó los estatutos y concedió personalidad jurídica a la organización «Unión Nacional de Educadores (UNE-E)». Al tiempo que toma debida nota de las informaciones detalladas del Gobierno, la Comisión nota que, según la ISP Ecuador, el registro de la UNE como organización sindical y no de carácter social se encuentra en un entrabe por el desorden jurídico y la falta de aplicación del Convenio en su sector. La Comisión pide al Gobierno que indique si el registro de la UNE-E ante la Subsecretaria de Educación del Distrito Metropolitano de Quito significa que la UNE ha podido volver a ejercer sus actividades de defensa de los intereses profesionales de sus miembros. La Comisión reitera asimismo su pedido al Gobierno de que se tomen todas las medidas necesarias para asegurar el registro de la UNE como organización de carácter sindical ante el Ministerio de Trabajo en caso de que esta lo solicite. La Comisión pide también nuevamente al Gobierno que asegure la completa devolución de los bienes incautados, así como la eliminación de toda otra consecuencia resultante de la disolución administrativa de la cual había sido objeto la UNE y que proporcione informaciones al respecto.

La Comisión  lamenta  que hasta la fecha no haya podido observar progreso en relación con la toma de medidas necesarias a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, por el momento, ante los estragos causados por la pandemia de COVID 19, su prioridad se centra en una propuesta de Ley de Oportunidades, que integra los diferentes puntos de vista de los actores laborales y sociales, y mediante la cual, el Gobierno pretende dinamizar y revitalizar el mercado laboral. Al tiempo que toma debida nota de estas indicaciones, la Comisión recuerda la importancia fundamental de asegurar la plena aplicación del Convenio para la hacer frente a las consecuencias de la pandemia e insta al Gobierno a que realice los esfuerzos necesarios para adoptar medidas concretas en relación a los puntos destacados en este comentario. La Comisión toma nota en este sentido de que el Ministerio del Trabajo a través de la Dirección de Organizaciones Laborales manifiesta la intención de colaborar en relación a cualquier iniciativa legislativa que tenga por objetivo mejorar el ejercicio de los derechos de los trabajadores. La Comisión espera que la asistencia técnica que el Gobierno ha expresado interés en recibir para fortalecer el dialogo social se proporcione a la brevedad y que sus resultados permitan avanzar en relación a los temas planteados en el presente comentario. La Comisión espera en este sentido que, en consulta con los interlocutores sociales, las reformas legislativas que se emprendan contribuyan a garantizar el respeto de los derechos consagrados por el Convenio.

La Comisión se refiere a otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2022].