Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Jordania (Ratificación : 1968)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2021 en relación con las cuestiones tratadas en sus comentarios anteriores y relativas a la persistencia de las medidas antisindicales contra la Asociación de Profesores de Jordania (JTA). Recuerda que la CSI había presentado comentarios al respecto en 2020. La Comisión también toma nota de la respuesta del Gobierno al respecto.

La Comisión toma nota de que las observaciones de la CSI denuncian las siguientes medidas antisindicales contra la JTA: i) el arresto y la detención de miembros de la JTA (julio-agosto de 2020); ii) el inicio de un proceso penal contra la organización y su presidente (julio de 2020); iii) el cierre por parte del Gobierno de las oficinas de la JTA durante un periodo de dos años (a partir de julio de 2020), privando de hecho a los profesores y al personal docente de cualquier representación; iv) la prohibición a la prensa de cubrir las conferencias de prensa de la JTA (octubre de 2020); v) el Tribunal de Primera Instancia de Ammán pronunció una sentencia en la que se autorizaba la disolución del consejo de administración de la JTA e imponía penas de un año de prisión a los 13 miembros del consejo por diversos delitos (diciembre de 2020). Los dirigentes sindicales fueron puestos en libertad bajo fianza y la JTA recurrió la decisión, y vi) los servicios de seguridad detuvieron a 230 profesores que se manifestaban pacíficamente con motivo de la reunión entre el subdirector de la JTA y los miembros de la comisión parlamentaria de educación (enero de 2021).

La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, la JTA es un sindicato constituido en virtud de la Ley núm. 14 de 2011 sobre el Sindicato de Docentes de Jordania que se aparta de la definición de sindicato contenida en el artículo 2 del Código del Trabajo, y por lo tanto no está sujeto a las disposiciones relativas al funcionamiento de los sindicatos, establecidas en el artículo 98 del Código del Trabajo. Por lo tanto, el Gobierno considera que la JTA no entra en el ámbito de aplicación del Convenio. Además, el Gobierno afirma que la suspensión de las actividades de la JTA y el cierre de sus oficinas son el resultado de una decisión judicial relativa a la vulneración de las disposiciones de la Ley núm. 11 de 1993 sobre Delitos Económicos. Añade que, a la espera de una decisión judicial definitiva, se ha creado un comité provisional para gestionar los asuntos administrativos y financieros del sindicato durante la suspensión de su junta de administración como medida para preservar los derechos de los profesores. La Comisión recuerda que los derechos del personal docente, reconocidos por el Convenio, en particular el derecho a la negociación colectiva, exigen la existencia de organizaciones sindicales independientes que puedan desarrollar libremente sus actividades en defensa de los intereses de sus afiliados sin injerencias de los poderes públicos. La Comisión insta al Gobierno a que adopte sin demora las medidas necesarias para garantizar los derechos de sindicación y negociación colectiva en el sector de la educación y a que garantice el pleno respeto de la independencia de las organizaciones de trabajadores del sector. Confiando en que los tribunales competentes tendrán plenamente en cuenta los principios mencionados, la Comisión pide al Gobierno que le informe de los resultados de los procedimientos judiciales en curso relativos a la JTA, y que documente cualquier convenio o acuerdo colectivo en el sector de la educación, incluido el de la JTA.

La Comisión recuerda que, además, tomó nota de las observaciones de la Federación Jordana de Sindicatos Independientes (JFITU), recibidas en agosto de 2017, sobre cuestiones de orden legislativo, así como sobre casos concretos de acoso e injerencia antisindical. La Comisión toma nota de los elementos aportados por el Gobierno en respuesta a las observaciones de la CSI y la JFITU.

La Comisión también toma nota de que el Comité de Libertad Sindical le ha remitido el seguimiento de ciertas enmiendas legislativas que recomendó al Gobierno que adoptara en el caso núm. 3337 (véase el 393.er informe, marzo de 2021, párrafo 571), y que se examinan a continuación.

Artículos 1 a 6 del Convenio. Ámbito de aplicación del Convenio. Trabajadores extranjeros. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las observaciones de la JFITU, de las que también se hizo eco en lo esencial la CSI, según las cuales, si bien la ley fue modificada en 2010 para permitir a los trabajadores extranjeros afiliarse a sindicatos, no les permite en cambio constituir sindicatos ni ocupar cargos en dichas organizaciones, por lo que en los sectores en los que los trabajadores inmigrantes son mayoritarios, la creación de sindicatos y el ejercicio del derecho a la negociación colectiva son extremadamente improbables. La Comisión había pedido al Gobierno que indicara cómo se benefician, en la práctica, los trabajadores extranjeros de la protección del Convenio, en particular del ejercicio del derecho a la negociación colectiva a través de las organizaciones que estimen convenientes. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que: i) los trabajadores extranjeros tienen derecho a afiliarse a sindicatos y a disfrutar de los beneficios previstos en los convenios colectivos; ii) los trabajadores extranjeros no pueden constituir o dirigir sus propios sindicatos, pero no hay ningún obstáculo para que participen en una negociación colectiva; iii) el sindicato patronal y la Federación General de Sindicatos de Jordania (GFJTU) pueden regular a través de sus reglamentos internos las cuestiones relativas a las votaciones en los consejos de administración, las condiciones y los procedimientos de afiliación, los requisitos exigidos a los candidatos a la elección del órgano de Gobierno y las modalidades de su elección; iv) uno de los sindicatos más importantes del país, con una gran proporción de trabajadores extranjeros, es el Sindicato General de Trabajadores del Sector Textil, que ha concertado un convenio colectivo sectorial que cubre a 75 000 trabajadores, y v) el Sindicato General de Trabajadores de los Servicios Públicos y las Ocupaciones Libres ha celebrado convenios colectivos en los sectores de la restauración y la hostelería en beneficio de 104 000 trabajadores, muchos de ellos extranjeros. Tomando nota de esta información, la Comisión observa, sin embargo, que la imposibilidad, por ley, de que los trabajadores extranjeros constituyan sindicatos o dirijan sindicatos puede constituir un obstáculo para el ejercicio autónomo de los derechos reconocidos por el Convenio, en particular el derecho a la negociación colectiva. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en particular de carácter legislativo, con miras a facilitar el pleno y completo ejercicio de los derechos reconocidos por el Convenio a los trabajadores extranjeros. Pide asimismo al Gobierno que facilite información sobre cualquier avance en este sentido. Además, la Comisión pide al Gobierno que siga suministrando información sobre las organizaciones sindicales que representan a los trabajadores extranjeros y los convenios colectivos que les son aplicables.

Trabajadores domésticos y trabajadores agrícolas. En su anterior observación, la Comisión lamentó tomar nota de que, a pesar de la supresión de la exclusión expresa de los trabajadores domésticos y los trabajadores agrícolas del ámbito de aplicación del Código del Trabajo, la legislación siguen sin garantizar claramente a estos trabajadores el ejercicio de los derechos consagrados en el Convenio (por cuanto el artículo 3, b), del Código establece que las normas que rigen las condiciones de empleo de estos trabajadores se determinarán mediante reglamentos que se adoptarán posteriormente). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) la ley prevé un régimen jurídico especial para los trabajadores domésticos que pueden afiliarse al Sindicato General de Trabajadores de los Servicios Públicos y las Ocupaciones Libres y beneficiarse de los convenios colectivos firmados para su sector, y ii) en lo que respecta a los trabajadores agrícolas, se está trabajando en la elaboración de una normativa específica con miras a que puedan constituir un sindicato representativo o afiliarse a él. Recordando que todos los trabajadores, con excepción de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía y de los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado, están cubiertos por las disposiciones del Convenio, la Comisión confía en que el Gobierno adoptará sin demora la reglamentación específica para los trabajadores agrícolas, a fin de que estos puedan beneficiarse de los derechos de sindicación y de negociación colectiva establecidos por el Convenio, y pide al Gobierno que facilite una copia de dicha reglamentación. La Comisión pide asimismo al Gobierno que facilite una copia del texto que regula los derechos de los trabajadores domésticos al que se refiere, indicando si se aplica tanto a los trabajadores domésticos como a los cocineros, jardineros y otras categorías análogas de trabajadores. Por último, la Comisión pide al Gobierno que especifique la forma en que, en virtud de la normativa aplicable, las distintas categorías de trabajadores antes mencionadas ejercen efectivamente los derechos reconocidos en el Convenio, proporcionando, para cada categoría, información sobre el número de convenios colectivos celebrados y el número de trabajadores así cubiertos.

Trabajadores de edades comprendidas entre los 16 y los 18 años. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que modificara el artículo 98, f) del Código del Trabajo, para levantar la prohibición de que los menores de edad se afilien a un sindicato, aunque puedan estar empleados desde los 16 años, y reconocer así sus derechos en virtud del Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno, en su respuesta, se limita a reiterar que la edad legal de admisión al empleo es de 18 años y que los menores de edades comprendidas entre los 16 y los 18 años de edad trabajan en condiciones especiales determinadas por la ley. Sin embargo, afirma que estos trabajadores disfrutan de los beneficios previstos en los convenios colectivos, al igual que los demás trabajadores. La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 98, f), a fin de asegurar que los menores que hayan alcanzado la edad mínima de admisión al empleo, ya sea como trabajadores o como aprendices, estén plenamente protegidos en el ejercicio de sus derechos consagrados en el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información en su próxima memoria sobre las medidas previstas o adoptadas a este respecto.

Trabajadores no incluidos en los 17 sectores reconocidos por el Gobierno. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la indicación de que una Orden del Ministerio de Trabajo de 1999 había fijado en 17 el número de ocupaciones y sectores en los que se reconoce el derecho de los trabajadores a constituir sindicatos. A este respecto, la Comisión tomó nota de las observaciones de la CSI y la JFITU de que los trabajadores que no pertenecen a los sectores designados por el Gobierno no pueden negociar colectivamente a través de las organizaciones que estimen convenientes. La Comisión tomó nota de la lista proporcionada por el Gobierno de los 17 sectores en los que reconocía el derecho de los trabajadores a sindicarse con fines de negociación colectiva. La Comisión también toma nota de que el Gobierno afirma que el artículo 98 del Código del Trabajo ha sido enmendado para no atribuir la responsabilidad de clasificar las ocupaciones e industrias a la Comisión Laboral Tripartita, sino otorgarla al Ministro de Trabajo, a fin de permitir una mayor flexibilidad en la reclasificación de las ocupaciones e industrias y abrir la puerta a la creación de nuevos sindicatos. Si bien el Gobierno proporciona cifras globales de 56 convenios colectivos celebrados en 2019 para la protección de 281 526 trabajadores, la Comisión señala que el Gobierno no especifica las ocupaciones cubiertas por cada uno de los 17 sectores, los instrumentos legislativos y reglamentarios pertinentes, ni las estadísticas sobre el número de trabajadores en cada uno de estos sectores, como había solicitado en su observación anterior. Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión se ve obligada a reiterar su preocupación por el hecho de que el sistema actual pueda influir en la exclusión de categorías enteras de trabajadores de los derechos garantizados por el Convenio. Recuerda que el Convenio es aplicable a todos los trabajadores y empleadores, y a sus organizaciones respectivas, en los sectores público y privado, se trate o no de sectores esenciales. Las únicas excepciones autorizadas se refieren a las fuerzas armadas y a la policía, así como a los funcionarios públicos empleados en la administración del Estado (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 168). En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que ninguna categoría o grupo de trabajadores, con excepción de las fuerzas armadas, la policía y los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado, podrá ser excluida del ámbito de aplicación del Convenio para el ejercicio de su derecho de sindicación o de negociación colectiva. Además, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre las decisiones del Ministerio de Trabajo de reclasificar las ocupaciones e industrias de acuerdo con los requisitos del Convenio antes mencionado. Mientras tanto, la Comisión vuelve a pedir al Gobierno que facilite estadísticas que indiquen el número de trabajadores en cada uno de los sectores reconocidos y el número total de trabajadores en el país.

Artículo 2. Protección adecuada contra actos de injerencia. En sus comentarios anteriores, la Comisión instó al Gobierno a modificar la legislación para reforzar las sanciones previstas en caso de injerencia, considerando que la imposición de multas previstas a estos efectos en el artículo 139 del Código del Trabajo podrían no ser suficientemente disuasorias. Además, la Comisión tomó nota de las alegaciones de la JFITU y la CSI de que el Gobierno subvencionaba los salarios del personal de la GFJTU y algunas de sus actividades, y de que seguía influyendo en la política y las actividades de la GFJTU y de sus afiliados. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno en el sentido de que se abstiene de toda injerencia sindical y de que los recursos financieros de la GFJTU y de sus afiliados proceden de las cuotas de los afiliados, así como de subvenciones y donaciones efectuadas de conformidad con la normativa financiera homologada. En lo que respecta a las sanciones por injerencia del empleador, el Gobierno afirma que presentó un proyecto de modificación del Código del Trabajo en 2020, que incluye la modificación del artículo 139 para aumentar la sanción de 500 a 1 000 dinares jordanos (1 410 dólares de los Estados Unidos). El proyecto de enmienda se encuentra actualmente en la Cámara de Representantes. Tomando nota del proyecto de disposición para reforzar las sanciones por injerencia comunicado por el Gobierno, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre cualquier progreso en la adopción de la enmienda legislativa y que informe sobre las sanciones por injerencia del empleador previstas en el Código del Trabajo enmendado.

Artículos 4 y 6. Derecho a la negociación colectiva. Monopolio sindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las observaciones de la JFITU, de las que se hizo eco esencialmente la CSI, en el sentido de que era imposible constituir más de un sindicato en los sectores designados por el Gobierno y que los sindicatos en cuestión estaban obligados a afiliarse a la única federación oficialmente reconocida, la GFJTU; la limitación de un sindicato por sector se utiliza para excluir a los sindicatos independientes de toda iniciativa encaminada a organizar a los trabajadores de los sectores reconocidos y a representar sus intereses en la negociación colectiva. La Comisión señaló también que el artículo 98, d), 1) del Código del Trabajo otorga efectivamente a la Comisión Tripartita del Trabajo (definida en el artículo 43 del Código) la facultad de especificar los grupos de ocupaciones en los que no puede constituirse más que un sindicato general, lo que de hecho parece propiciar la creación de un monopolio sindical a nivel sectorial. En su respuesta, el Gobierno indica que el artículo 98 del Código de Trabajo ha sido modificado para sustraer a la Comisión Laboral Tripartita de la responsabilidad de clasificar las profesiones y sectores y atribuírsela en su lugar al Ministro de Trabajo, con la intención de dar mayor flexibilidad en la reclasificación de las ocupaciones e industrias. La Comisión reitera firmemente su opinión de que la imposición del monopolio sindical es incompatible con el principio de negociación colectiva libre y voluntaria establecido en el artículo 4 del Convenio. En consecuencia, y tomando nota a este respecto de las recomendaciones específicas formuladas por el Comité de Libertad Sindical (véase el 393.er informe, marzo de 2021, caso núm. 3337, párrafo 559), la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar la posibilidad de que pueda constituirse más de una organización sindical por sector y permitir el ejercicio efectivo de la negociación colectiva libre y voluntaria prevista en el Convenio, y a que proporcione información sobre la evolución de la situación a este respecto.

La negociación colectiva en el sector público. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información sobre el derecho a la negociación colectiva en el sector público, en particular sobre las enmiendas constitucionales pertinentes y el proyecto de ley sobre las actividades sindicales para los asalariados del sector público, y expresó la firme esperanza de que la legislación nacional reconociera expresamente el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público no adscritos a la administración del Estado. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el Reglamento de la Función Pública (núm. 9 de 2020) ha tenido en cuenta en numerosas disposiciones la participación y la representación de los sindicatos profesionales en la composición y las funciones del Consejo de la Función Pública (artículo 6 del Reglamento), así como la composición de los comités creados con el fin de modificar el Reglamento de la Función Pública. Este cambio normativo tendría como objetivo garantizar su participación efectiva en la adopción de políticas públicas, planes y programas de gestión de recursos humanos en el sector público, así como en la formulación de la legislación sobre la función pública, y sus posteriores modificaciones. Además, el Gobierno afirma que la Oficina de la Función Pública (Civil Service Diwan) está en contacto permanente con los sindicatos profesionales para informarlos y hacerles partícipes de los cambios en la legislación sobre la administración pública. Por último, el Gobierno declaró que estaba creando comisiones ministeriales para examinar las demandas y propuestas de los sindicatos profesionales. Tomando buena nota de la información proporcionada por el Gobierno y recordando que los funcionarios no adscritos a la administración del Estado deben poder negociar colectivamente sus condiciones de trabajo y empleo más allá de los simples mecanismos de consulta, la Comisión confía en que las diversas medidas descritas contribuyan positivamente a la adopción de leyes o reglamentos que reconozcan expresamente el derecho a la negociación colectiva en el sector público, y que el Gobierno informe pronto de los avances tangibles en esta dirección.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2022].