Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Guatemala (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º septiembre de 2021 y que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario. La Comisión toma también nota de las observaciones conjuntas del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala recibidas el 31 de agosto de 2021 que contienen numerosos alegatos de discriminación antisindical y de obstaculización de la negociación colectiva tanto en el sector privado como público. Al tiempo que toma nota de las respuestas del Gobierno a dichas observaciones, la Comisión pide al mismo que dé un seguimiento específico a cada uno de los casos señalados por las organizaciones sindicales con miras a asegurar la aplicación de las garantías establecidas por el Convenio.

La Comisión toma igualmente nota de los comentarios del Gobierno a los puntos planteados en 2020 por las centrales sindicales nacionales acerca del impacto de la pandemia de COVID-19 sobre la aplicación del Convenio.

En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota del cierre por el Consejo de Administración del procedimiento de queja que había sido presentada en 2012 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, alegando incumplimiento del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La Comisión recuerda que, en el seguimiento de la mencionada queja y en la hoja de ruta adoptada por el Gobierno en 2013 en el marco de la misma, se habían planteado varias cuestiones relacionadas con la aplicación del presente convenio. La Comisión había tomado nota de que en su 340.ª reunión (octubre-noviembre de 2020), el Consejo de Administración había acogido con satisfacción la adopción del programa de cooperación técnica denominado «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo» y pedido a la Oficina que le presentara un informe anual sobre la ejecución del programa en sus reuniones de octubre-noviembre, durante los tres años de duración del programa (decisión GB/340/INS/10). La Comisión toma nota de las discusiones que tuvieron lugar durante la 343.ª reunión del Consejo de Administración (octubre-noviembre de 2021) respecto de la ejecución del referido programa y de la decisión del Consejo de Administración de tomar nota de la información proporcionada por la Oficina al respecto (decisión GB.343/INS/7).

Artículo 1 del Convenio. Protección contra la discriminación antisindical. Actuación de la Inspección del Trabajo. En el contexto de la implementación del Decreto Legislativo núm. 7/2017 que había devuelto a la Inspección del Trabajo su facultad sancionatoria y después de haber subrayado la trascendencia de la inspección del trabajo para lograr una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical, especialmente en un contexto caracterizado por la existencia de numerosas denuncias al respecto, la Comisión había, en su anterior comentario, tomado nota de: i) primeros datos proporcionados por la Inspección General de Trabajo (IGT) en materia de denuncia de actos antisindicales y de su tratamiento, y ii) la próxima adopción del Acuerdo Ministerial que permitiría el funcionamiento del Consejo Asesor Tripartito de la IGT, espacio idóneo para que la inspección del trabajo y los interlocutores sociales puedan intercambiar criterios para mejorar la implementación del Decreto Legislativo núm. 7/2017. La Comisión toma nota de que, en su última memoria, el Gobierno: i) informa, en el marco del Protocolo Único de Procedimientos del Sistema de Inspección del Trabajo, de la existencia y aplicación del Procedimiento especial de investigación sobre libertad sindical y negociación colectiva, cuyo contenido fue revisado en 2017; ii) indica que, según su Unidad de estadísticas, la IGT recibió, entre 2017 y el 17 de mayo de 2021, 352 denuncias vinculadas al ejercicio de la libertad sindical y del derecho de negociación colectiva; iii) informa que la IGT está, con el apoyo de la OIT por medio del Proyecto ««Apoyando el respeto a las condiciones laborales de los trabajadores del Sector Agro Exportador en Guatemala», revisando su Sistema Electrónico de Caso, y iv) entre el 1.º de enero de 2020 y mayo de 2021, la IGT ha facilitado 34 mesas de diálogo dirigidas a resolver conflictos colectivos con resultados alcanzados hasta la fecha en 4 casos. Al tiempo que toma nota de los elementos proporcionados por el Gobierno, la Comisión observa que no ha recibido informaciones sobre las actuaciones inspectivas y decisiones tomadas por la IGT en relación con las denuncias de actos antisindicales registradas ni sobre iniciativas, inclusive por medio del funcionamiento del Consejo Asesor Tripartito de la IGT, dirigidas a fortalecer la eficacia de la IGT en materia de protección contra la discriminación antisindical. La Comisión pide por lo tanto nuevamente al Gobierno que fortalezca las medidas tomadas para que las infracciones a los derechos sindicales y de negociación colectiva sean tratadas por la inspección del trabajo de manera prioritaria y para que, con el mencionado apoyo de la Oficina, se establezca a la brevedad un sistema de información eficaz relativo al seguimiento de las actuaciones inspectivas sobre esta materia. La Comisión confía en que el Gobierno proporcionará informaciones completas al respecto, incluyendo las estadísticas solicitadas en sus anteriores comentarios.

Procedimientos judiciales eficaces. Desde hace numerosos años, la Comisión expresa, al igual que el Comité de Libertad Sindical, su preocupación por la persistencia de un alto número de denuncias alegando la excesiva lentitud de la justicia ante casos de discriminación antisindical y por el alto porcentaje de sentencias de reinstalación incumplidas. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere en primer lugar a iniciativas de carácter general dirigidas a agilizar el conjunto de los procesos judiciales en materia laboral, que incluyen: i) la transformación de los Juzgados de Trabajo y Previsión Social en órganos jurisdiccionales pluripersonales; ii) la reestructuración de las unidades que componen el Centro de Servicios Auxiliares de la Administración de Justicia Laboral; iii) la implementación de medidas y herramientas electrónicas en varias etapas procesales, y iv) la continuación del examen, por parte del Congreso de la República, del proyecto de Código Procesal Laboral elaborado por la Corte Suprema de Justicia. La Comisión toma nota a continuación de las informaciones proporcionadas por el Gobierno acerca de la situación procesal de las 7 113 acciones judiciales de reinstalación ingresadas entre el 1.º de enero de 2020 y el 9 de abril de 2021 (6 980 respecto de trabajadores del Estado, 133 respecto de trabajadores particulares), las cuales dieron lugar a: i) 131 desistimientos o desestimaciones; ii) 2 165 resoluciones finales de reinstalación de las cuales 197 fueron ejecutadas y 1 795 dieron lugar a un recurso de apelación. La Comisión toma nota adicionalmente de la indicación del Gobierno de que el Ministerio Público, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS), la Contraloría General de Cuentas, la Procuraduría General de la Nación, la Oficina Nacional de Servicio Civil y el Organismo Judicial participaron en mesas de trabajo con el propósito de buscar mecanismos para mejorar la ejecución de los procesos de reinstalación planteados por trabajadores del sector público. A la luz de lo anterior, la Comisión constata que: i) las estadísticas generales proporcionadas por el Gobierno sobre el tratamiento judicial de las solicitudes de reinstalación siguen indicando una importante acumulación de casos en trámite ante los tribunales y la persistencia de un alto número de órdenes judiciales de reinstalación incumplidas, y ii) las organizaciones sindicales nacionales e internacionales siguen denunciando, en los sectores privado y público, numerosos casos de discriminación antisindical y de incumplimiento de sentencias de reinstalación. Lamentado nuevamente la ausencia de progresos concretos, la Comisión vuelve a urgir al Gobierno a que tome de manera prioritaria acciones para brindar una respuesta judicial efectiva a los casos de discriminación antisindical. A este respecto la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que: i) tome a la mayor brevedad, en coordinación con todas las autoridades competentes, medidas para superar los obstáculos al efectivo cumplimiento de las órdenes de reinstalación dictadas por la justicia, y ii) tome las medidas necesarias para que, en consulta con los interlocutores sociales, se adopten nuevas reglas procesales que aseguren que todos los casos de discriminación antisindical sean examinados por la justicia de forma sumarísima y que las decisiones judiciales correspondientes sean ejecutadas a la brevedad. Observando que un Proyecto de Código Procesal Laboral sigue siendo examinado por el Congreso de la República, la Comisión recuerda que el Gobierno puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina para asegurar que su contenido contribuya al cumplimiento del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado con creciente preocupación el número extremadamente bajo y en declive de los convenios colectivos firmados y homologados en el país. Ante esta situación, la Comisión había pedido al Gobierno que utilizara la Comisión Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical (en adelante la Comisión Tripartita) para examinar los obstáculos, tanto legislativos como prácticos a la eficaz promoción de la negociación colectiva en aras de tomar medidas que fomenten la misma en todos los niveles. A este respecto, la Comisión había también expresado la firme esperanza de que el acuerdo tripartito de agosto de 2018 sobre los principios en los que debería basarse la reforma de la legislación laboral con respecto, entre otros, de los mecanismos y requisitos aplicables a la negociación colectiva de carácter sectorial, se plasmaría a la brevedad en la adopción de un texto legislativo.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: i) las reformas legislativas solicitadas por la Comisión en materia de libertad sindical y negociación colectiva forman parte del plan de trabajo de la Comisión Nacional Tripartita y de su Subcomisión de legislación y política laboral y han dado lugar a reuniones del pleno de la Comisión conjuntamente con la referida subcomisión; ii) ha solicitado el apoyo de la Oficina para la realización de un taller sobre negociación colectiva que tendrá lugar antes de finales de año, y iii) se está desarrollando con el apoyo de la Oficina una campaña sobre el trabajo decente para el Sector Agrícola, dentro de la cual se incluyen los temas de libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión toma nota, por otra parte de que, según datos proporcionados por el Gobierno en las informaciones adjuntas al documento GB/343/INS/7 sometido al Consejo de Administración en su reunión de octubre-noviembre de 2021, se firmaron y homologaron 12 pactos colectivos de trabajo a lo largo de 2020 y 11 pactos entre el 1.º de enero y el 13 de septiembre de 2021.

La Comisión lamenta tomar nota de que el número de convenios colectivos firmados sigue siendo muy bajo y que no se han producido avances para superar los obstáculos tanto legislativos como prácticos que impiden la efectiva realización del derecho de negociación colectiva en el país. Al tiempo que remite a sus comentarios relativos al Convenio núm. 87 y al Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm.141) sobre la necesidad para el Gobierno de concretar las reformas legislativas solicitadas desde hace numerosos años para poner la legislación en conformidad con los convenios ratificados en materia de libertad sindical y negociación colectiva, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que tome medidas tangibles para fomentar de manera eficaz la negociación colectiva en todos los niveles. Recordando que el Gobierno cuenta con la asistencia técnica de la Oficina, la Comisión espera recibir informaciones sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículos 4 y 6. Promoción de la negociación colectiva en el sector público. En su último comentario, la Comisión había pedido al Gobierno que agilizara los procesos de homologación de los pactos colectivos firmados en el sector público. Ante alegatos de que la Procuraduría General de la Nación estaba cuestionando judicialmente los beneficios contenidos en una serie de pactos colectivos, la Comisión había también pedido al Gobierno que hiciera todo lo posible para favorecer la resolución negociada y consensuada de los conflictos que puedan surgir respecto del carácter supuestamente excesivo de ciertas cláusulas de pactos colectivos del sector público. En anteriores comentarios, la Comisión había también alentado los esfuerzos del Gobierno por asegurar que la negociación colectiva en el sector público contara con un marco normativo claro y equilibrado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que los referidos temas han sido sometidos a la Subcomisión de Política y Legislación de la Comisión Nacional Tripartita y que los mismos forman parte de su plan de trabajo. La Comisión toma también nota de las indicaciones de la Procuraduría General de la Nación que indica que toma debidamente en cuenta el derecho fundamental de negociación colectiva al tiempo que asegura, por medio de un control previo del contenido de los pactos colectivos del sector público el respeto de la legalidad. Al tiempo que toma debida nota de estos elementos, la Comisión observa que: i) no dispone de informaciones actualizadas sobre las distintas decisiones de homologación de los pactos colectivos del sector público y sus plazos: ii) tal como señalado en el caso núm. 3179 examinado por el Comité de Libertad Sindical (393.er informe del Comité, marzo de 2021), siguen en curso procedimientos judiciales iniciados en contra de la validez de ciertas cláusulas del pacto colectivo del sector de la salud; iii) las centrales sindicales siguen cuestionando los motivos de no homologación de ciertos pactos colectivos, decisiones que, según el Gobierno, se deben a la necesidad de quitar ciertas cláusulas ilegales de los referidos pactos, y iv) no ha recibido nuevas informaciones sobre la iniciativa del Gobierno de fortalecer el marco normativo de la negociación colectiva en el sector público. Con base en lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre: i) los plazos para la homologación de los pactos colectivos del sector público y sobre los motivos de las decisiones de no homologación, y ii) la evolución de los casos en los cuales la validez de ciertas cláusulas de pactos colectivos del sector público habría sido cuestionada judicialmente. La Comisión recuerda adicionalmente que el Gobierno puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina para fortalecer el marco normativo de la negociación colectiva en el sector público.

Aplicación del Convenio en la práctica. Sector de la maquila. En comentarios anteriores, habiendo observado con preocupación que la tasa de sindicalización del sector era inferior al 1 por ciento y que solo se tenía conocimiento de la homologación de un pacto colectivo de una empresa de la maquila en los últimos años, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara iniciativas concretas para promover la negociación colectiva en el sector de la maquila. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) del 1.º de enero de 2020 al 17 de mayo de 2021, el MTPS ha registrado 3 solicitudes de inscripción de sindicatos del sector de la maquila, 2 de las cuales han dado lugar a observaciones («previos») de la administración de trabajo y una, recibida el 6 de mayo, que estaba pendiente de análisis; ii) un pacto colectivo de una empresa del sector de la maquila fue homologado en 2020; iii) el MTPS lleva a cabo de forma regular capacitaciones sobre derechos laborales —incluyendo los derechos colectivos— dirigidas especialmente a las trabajadoras de la maquilas, y iv) se ha fortalecido la Instancia Coordinadora de la Maquila que aglutina instituciones y organizaciones que desarrollan acciones a favor de las mujeres trabajadoras de la industria del vestuario y textil. Al tiempo que toma nota de estos elementos, la Comisión lamenta tomar nota de la persistencia del muy bajo nivel de ejercicio de los derechos colectivos en el sector de la maquila y de la ausencia de iniciativas efectivamente enfocadas en la promoción de los mismos. La Comisión insta por lo tanto nuevamente al Gobierno a que tome iniciativas concretas para promover la libertad sindical y la negociación colectiva en el sector de la maquila y le pide que proporcione informaciones al respecto.

Aplicación del Convenio en las municipalidades. En sus anteriores comentarios, ante la existencia de numerosos alegatos de violación del Convenio en varias municipalidades del país, la Comisión había expresado su preocupación por la constatación de que tanto las intervenciones de la inspección del trabajo como las decisiones judiciales eran, con frecuencia, insuficientes para superar situaciones de violación del Convenio, especialmente en relación con casos de despidos antisindicales de trabajadores municipales. La Comisión toma nota de que: i) la inspección de trabajo ha participado en mesas de diálogo consecutivas al despido de trabajadores de sindicatos municipales, y ii) la Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala afirma su apego a los derechos fundamentales en el trabajo, pero manifiesta que debería obtener el consenso de las 340 municipalidades del país para poder participar en mesas de diálogo. La Comisión lamenta constatar por otra parte que las observaciones de 2021 de las centrales sindicales nacionales vuelven a denunciar numerosos casos de violación del Convenio de las cuales serían objeto los dirigentes y miembros de sindicatos de trabajadores municipales. La Comisión vuelve por lo tanto a instar al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias, inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para garantizar la aplicación del Convenio en las municipalidades. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los avances realizados al respecto.

Resolución tripartita de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. En su anterior comentario, la Comisión había subrayado el papel importante que puede desempeñar la Subcomisión de Mediación y resolución de conflictos de la Comisión Nacional Tripartita en un contexto de numerosas denuncias de discriminación antisindical y había observado que el programa de cooperación técnica elaborado por la Oficina prevé su fortalecimiento. La Comisión toma nota de que: se desprende del documento GB/343/INS/7 que: i) los miembros de la Subcomisión participaron en 2020, con el apoyo de la Oficina, en una capacitación a distancia del Centro de Formación de la OIT sobre conciliación y mediación de conflictos laborales, así como en un evento internacional sobre diálogo social en 2021; ii) durante el 2020, la Subcomisión de Mediación y Resolución de Conflictos realizó seis sesiones ordinarias en las cuales se recibieron dos solicitudes de examen de casos que fueron declarados admisibles; iii) del 1.º de enero al 16 de septiembre de 2021, la Subcomisión realizó una sesión ordinaria en la cual se recibió una solicitud de examen de un caso que aún no ha sido declarado admisible, y iv) en el periodo considerado, no se realizaron reuniones de mediación o resolución de conflictos. Al tiempo que considera que las restricciones consecutivas a la pandemia de COVID-19 pueden haber impactado en las actividades de la referida subcomisión, la Comisión lamenta tomar nota de la falta de reuniones realizadas por la Subcomisión de Mediación y resolución de conflictos para resolver conflictos específicos. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno podrá informar a la brevedad sobre la contribución tangible de dicha Subcomisión a la resolución de conflictos colectivos y al fortalecimiento del diálogo social en el país.

Lamentando, a pesar de la existencia de la Comisión Nacional Tripartita y de la asistencia técnica brindada por la Oficina, la ausencia de progresos concretos en los últimos tres años, la Comisión recuerda que le corresponde al Gobierno la responsabilidad de tomar las decisiones necesarias para el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado adquiridos por medio de la ratificación de los convenios internacionales del trabajo. La Comisión insta por lo tanto al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para remediar a la brevedad las graves violaciones al Convenio constatadas desde hace muchos años por la Comisión.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2023].