Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Costa Rica (Ratificación : 1960)

Artículo 3 del Convenio. Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción. La Comisión recuerda que desde hace años señala al Gobierno la necesidad de eliminar la prohibición del derecho de huelga a los trabajadores de empresas de transporte ferroviario, marítimo y aéreo y a los trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en muelles y atracaderos establecida en el artículo 376, c), del Código del Trabajo. En sus últimos comentarios, la Comisión había tomado nota de que: i) según había informado el Gobierno, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia había declarado inconstitucionales las prohibiciones a la huelga relativas a los incisos a), b) y e) del artículo 376 del Código del Trabajo (voto núm. 01317-1998), ii) la Ley de Reforma Procesal Laboral no había modificado el artículo 376 del Código del Trabajo.

En su último comentario, la Comisión tomó nota de que, en su memoria, el Gobierno reiteraba que la cuestión relativa al artículo 376, c), del Código de Trabajo había sido analizada por la Sala Constitucional con ocasión del voto número 01317 1998 y que la legislación nacional se encontraba conforme con dicha decisión. La Comisión observó, sin embargo, que, en sus observaciones, tanto la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) como la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP) y la Organización Internacional de Empleadores (OIE) habían indicado que en aquel momento se estaba debatiendo en el Parlamento el proyecto de ley núm. 21049 titulado «Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos», que pretendía reformar, entre otras disposiciones, al artículo 376, c), del Código del Trabajo. La Comisión tomó asimismo conocimiento de que el 25 de octubre de 2019 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se había pronunciado en relación a una consulta legislativa facultativa sobre el proyecto de ley núm. 21049. La Comisión tomó nota del texto del proyecto de ley y tras realizar comentarios en relación a varias de sus disposiciones, pidió al Gobierno que tomara todas las medidas necesarias para asegurar la conformidad de la legislación y de las eventuales reformas a la legislación con el Convenio.

La Comisión toma nota de que en su memoria complementaria el Gobierno informa que la Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos, núm. 9808, tramitada bajo el expediente legislativo núm. 21049, fue promulgada el 21 de enero de 2020. El Gobierno indica que: i) la comisión parlamentaria encargada de su redacción se reunió con un centenar de actores sociales y gremios sindicales más representativos, producto de lo cual el texto resultó depurado y en algunos casos consensuado; ii) dicha comisión recibió asimismo cientos de propuestas de modificación por parte del plenario de la asamblea legislativa que fueron aceptadas, rechazadas o bien retiradas, y iii) tras hacerle algunos ajustes por roces de constitucionalidad en algunos puntos, el proyecto fue aprobado en segundo debate el 16 de enero de 2020 y se convirtió en Ley el 21 de enero del mismo año. La Comisión toma nota de que, mientras que la UCCAEP indica en sus observaciones que brindó todo su apoyo a la Ley ya que considera que introdujo normas novedosas en relación a la huelga, la CTRN, la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería (ANPE) consideran que se trata de una Ley altamente regresiva en materia del derecho a la huelga que viola el Convenio.

La Comisión saluda que, en línea con lo que de manera consistente han sostenido los órganos de control de la OIT, la versión enmendada del artículo 376 del Código de Trabajo contenida en la Ley define a los servicios públicos esenciales como aquellos cuya suspensión, discontinuidad o paralización pueda causar daño significativo a los derechos a la vida, la salud y la seguridad pública. Sin embargo, la Comisión observa que dicho artículo contiene una lista de servicios públicos esenciales en los que la huelga está prohibida y observa que algunos de dichos servicios no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término, entre ellos, los servicios de transporte en general, incluido el transporte ferroviario y marítimo, los servicios de carga y descarga de productos alimenticios perecederos, las farmacias, citas y atenciones médicas programadas, así como la distribución de combustibles. La Comisión recuerda que, si bien, lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país, el criterio determinante para clasificar a los servicios esenciales en sentido estricto, es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. La Comisión recuerda además que, en las situaciones en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones, podría considerarse la posibilidad de introducir un servicio mínimo negociado como solución sustitutiva de la prohibición total (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 136).

La Comisión observa asimismo que la versión enmendada del artículo 376 ter del Código contiene una lista de servicios de importancia trascendental, a los que define como aquellos a los que, por su carácter estratégico para el desarrollo socioeconómico del país, su paralización o suspensión implican un perjuicio sensible a las condiciones de vida de toda o parte de la población. La Comisión observa que, según dispone dicho artículo, la ejecución de la huelga en servicios de importancia trascendental está condicionada a la prestación de servicios mínimos definidos mediante acuerdo de partes y que, el plazo máximo de una huelga en dichos servicios es de diez días naturales (en los servicios de educación el plazo es de veintiún días o bien diez días discontinuos), tras lo cual, de no haber acuerdo para la solución del conflicto, se someterá el mismo a arbitraje obligatorio. Al respecto, la Comisión considera que el recurso al arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto laboral colectivo y a una huelga solo es aceptable en determinadas circunstancias, a saber: i) cuando las dos partes en el conflicto acuerdan someterlo a un arbitraje de este tipo; o ii) cuando el derecho de huelga puede ser restringido o incluso prohibido, es decir: a) en el caso de los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado; b) en conflictos en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, y c) en situaciones de crisis aguda a nivel nacional o local, aunque solo durante un periodo de tiempo limitado y únicamente en la medida necesaria para hacer frente a la situación. En consecuencia, ni la existencia de conflictos prolongados ni el fracaso en la conciliación son elementos que por sí mismos justifiquen la imposición de un arbitraje obligatorio (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 153).

En relación a los servicios de carga y descarga en muelles y atracaderos, la Comisión observa que la Ley clasifica a la carga y descarga de medicamentos, suministros o equipo médico y bienes perecederos como servicios esenciales y a los servicios de carga y descarga en muelles y atracaderos de otro tipo de productos como servicios de importancia trascendental. La Comisión recuerda que podría establecerse un servicio mínimo para todos los servicios de carga y descarga en muelles y atracaderos que asegurare el acceso de la población a los medicamentos y equipos médicos.

Por otra parte, la Comisión reitera su inquietud en relación a las enmiendas introducidas por la Ley a los siguientes artículos del Código de Trabajo

• -el artículo 371, el cual impone un plazo de duración máximo de cuarenta y ocho horas para las huelgas que tengan como finalidad protestar contra políticas públicas, siempre que estas afecten de forma directa los intereses económicos y sociales de los trabajadores. Al respecto, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la ANPE manifiesta que esta limitación temporal de la huelga no se concilia con la libertad sindical, ya que, además, de fijar un plazo totalmente irrazonable y desproporcionado, por defecto, dicha limitación implica que se viene a sacrificar la efectividad de la medida de presión en que naturalmente consiste la huelga. La Comisión recuerda asimismo que tanto la CTRN como la UCCAEP y la OIE habían mencionado que, en el año 2018, a raíz de la aprobación de un proyecto de ley que proponía una reforma fiscal, se había llevado a cabo la huelga más larga de la historia del país, con una duración de casi tres meses. Según había indicado la CTRN, se había tratado de una huelga contra políticas públicas que no estaba regulada en el Código del Trabajo, y en relación a la cual el Gobierno había presentado varias acciones tendientes a que la huelga fuera declarada ilegal;
• -el artículo 378, según el cual, en ningún caso puede reiterarse una huelga por los mismos motivos de una anteriormente realizada, y
• -el artículo 661 bis, el cual dispone que, en los casos en los que la huelga se haya realizado en servicios públicos no esenciales y haya sido declarada legal, transcurridos ocho días naturales a partir de la firmeza de dicha declaratoria sin que las partes hubiesen alcanzado una solución al conflicto, o al menos un acuerdo para deponerla mientras continúan las negociaciones, la parte patronal podrá solicitar al Juez la suspensión de la huelga cuando compruebe de manera fehaciente que la misma está causando graves daños de difícil o imposible reparación a la ciudadanía. Al respecto, la Comisión recuerda que la suspensión de la huelga debería limitarse a situaciones en las que un servicio no esencial pueda convertirse en esencial en la medida en que su duración o alcance pusiera en peligro la vida, la seguridad de las personas o la salud de toda o parte de la población (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 131).

Por último, la Comisión había observado que, en su decisión de 25 de octubre de 2019 mencionada anteriormente, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia encontró que había un vicio de inconstitucionalidad en relación con el proyecto de ley núm. 21049 en tanto pretendía añadir al artículo 350 del Código de Trabajo la causal de disolución de sindicatos por las conductas delictivas de sus dirigentes. La Comisión tomó nota de que, en su decisión, la Sala Constitucional destacó que no se puede trasladar la responsabilidad penal personal y personalísima de los dirigentes sindicales a todo el sindicato. La Comisión observa con interés que la ley no introdujo dicha reforma en el artículo 350 del Código de Trabajo.

La Comisión espera firmemente que, a la luz de los comentarios anteriores, el Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, tomará las medidas necesarias para asegurar la conformidad de la legislación con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto y le recuerda que la asistencia técnica de la Oficina continúa a su disposición a efectos de contribuir a la plena conformidad de la legislación con el Convenio.

Aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión recuerda que en su última solicitud directa pidió al Gobierno que continúe informando acerca de las inspecciones realizadas en el sector de la piña y el banano, así como de las denuncias presentadas por violación de los derechos sindicales en los mismos. La Comisión toma nota de la información estadística proporcionada por el Gobierno y saluda que, mientras que en el periodo 2016-2017 se realizaron un total de 72 inspecciones en el sector del banano y 93 en el sector de la piña, en el periodo 2018-2019, se realizaron 371 inspecciones en el sector del banano y 109 en el sector de la piña. La Comisión toma nota asimismo que, entre 2016-2019 la Inspección del Trabajo atendió 12 casos de persecución antisindical y práctica laboral desleal en el sector del banano, así como cinco casos en el sector de la piña. La Comisión observa, sin embargo, que de la información proporcionada no se desprende si las inspecciones se realizaron de oficio o a raíz de una denuncia ni qué fue lo que motivó las inspecciones. Tampoco se desprende de la información suministrada en cuántos casos logró comprobarse la violación de los derechos sindicales. Tomando nota que en sus observaciones la CTRN denuncia violación de los derechos sindicales de los trabajadores de dichos sectores, situación que habría empeorado a raíz de la pandemia de COVID-19, la Comisión alienta al Gobierno a que la Inspección del Trabajo continúe realizando inspecciones en el sector de la piña y el banano para asegurar el respeto de los derechos sindicales. La Comisión pide asimismo al Gobierno que continúe proporcionando información detallada acerca de las inspecciones realizadas, indicando si las mismas han sido de oficio o a solicitud de parte, así como de las denuncias presentadas por violación de los derechos sindicales en dichos sectores, indicando los resultados de las mismas e incluyendo el número y la naturaleza de las violaciones eventualmente identificadas y las sanciones impuestas.