Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Panamá (Ratificación : 1958)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión procedió a examinar la aplicación del Convenio sobre la base de la información complementaria recibida del Gobierno y de los interlocutores sociales este año (véanse los artículos 3, 1) y 2), 13, 6, 7, 15 a), infra), así como sobre la base de la información de que disponía en 2019. La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI), recibidas el 28 de septiembre de 2019 y de la respuesta del Gobierno, recibida el 27 de noviembre de 2019. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la CONUSI, recibidas el 30 de septiembre de 2020. La Comisión toma nota también de la respuesta del Gobierno a estas observaciones, recibidas el 7 de diciembre de 2020.  Dado que esta respuesta fue recibida demasiado tarde para ser examinada por la Comisión en el curso de la presente reunión, la Comisión se propone examinar ambas comunicaciones oportunamente.

Medidas adoptadas en el contexto de la pandemia de COVID-19. La Comisión valora los esfuerzos desplegados por el Gobierno para proporcionar información sobre las medidas adoptadas en el contexto de la pandemia de COVID-19. La Comisión toma nota en particular de la resolución núm. DM-137-2020 de 16 de marzo de 2020, consensuada de forma tripartita, por la cual se adopta el Protocolo para preservar la higiene y salud en el ámbito laboral para la prevención ante la COVID-19, y se prevé la constitución de Comités especiales de salud e higiene en las empresas. La Comisión toma nota también de la información proporcionada por el Gobierno en cuanto a la dinámica de trabajo de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo en el contexto de la pandemia, en particular en lo concerniente a las inspecciones llevadas a cabo para verificar el cumplimiento de las normativas de prevención ante la COVID-19 en colaboración con el Ministerio de Salud. La Comisión toma nota asimismo de las medidas de protección implementadas en el marco de la labor de los servicios de inspección, tanto en las oficinas como en los vehículos en donde se realizan las diligencias de inspección.

Artículo 3, 1) y 2), del Convenio. Funciones adicionales de la inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que describiera la manera en que se garantiza el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores con respecto al trabajo efectivamente realizado por trabajadores migrantes que carecen de la autorización para trabajar expedida por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), en particular cuando estos trabajadores corren el riesgo de ser expulsados del país. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera en su memoria que es su responsabilidad legal garantizar los derechos emanados de la relación laboral de todos los trabajadores, sin ningún tipo de distinción, y que en las inspecciones se les explica tanto al empleador como a los trabajadores migrantes, las disposiciones de las normas del derecho individual del trabajo. El Gobierno informa asimismo que, en los casos de trabajo efectivamente realizado por trabajadores migrantes que carecen de la autorización para trabajar, la Corte Suprema de Justicia ha determinado en sus fallos que el carácter ilegal de una relación de trabajo consecuencia del hecho de no tener el trabajador migrante permiso de trabajo como lo exige la legislación laboral, no es óbice para que el empleado tenga derecho a las prestaciones laborales básicas por los servicios prestados hasta ese momento (salario, vacaciones y décimo tercer mes), pero sí lo es en lo correspondiente a la prima de antigüedad e indemnización. Además, la Comisión toma nota de la información contenida en los informes de la Dirección de Inspección del Trabajo para el periodo 2019-2020 sobre el número de inspecciones en el área de la migración laboral, el número de migrantes detectados sin permiso, el número de solicitud de sanciones relacionadas con la migración, así como las resoluciones condenatorias. El Gobierno informa que no cuenta con estadísticas específicas sobre el número de casos en los que se han reconocido los derechos laborales de las personas migrantes.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CONUSI, según las cuales los derechos laborales de muchos trabajadores migrantes no se respetan a pesar de que estos representan una parte importante de la población activa. La CONUSI indica en particular que estos trabajadores son empleados en condiciones menos favorables que las de los trabajadores de nacionalidad panameña, son despedidos sin causas justificadas y se ven impedidos de recurrir a las autoridades de trabajo para reclamar sus derechos. La CONUSI señala asimismo que la dirección de inspección no posee un plan de trabajo relativo a la informalidad laboral y señala la necesidad de reforzar la contratación de personal con formación especial y con conocimiento de los convenios y reglamentación nacional pertinentes. La Comisión toma nota de que, en su respuesta a las observaciones de la CONUSI, el Gobierno indica que, con la entrada de la nueva administración, se han redoblado los operativos migratorios con el fin de hacer cumplir las normas laborales y que todo empresario que contrate personal extranjero lo haga dentro del marco legal, respetando los derechos de los trabajadores migrantes.

La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 3, 1) y 2), del Convenio, el sistema de inspección del trabajo estará encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, y que ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales. A este respecto, recuerda que, en su Estudio General de 2017, Instrumentos sobre seguridad y salud en el trabajo, párrafo 452, la Comisión indica que es posible que los trabajadores que se encuentren en una situación vulnerable sean reacios a colaborar con los servicios de inspección del trabajo si temen que las actividades de inspección entrañen consecuencias negativas para ellos, como la pérdida de su empleo o la expulsión del país. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para cerciorarse de que las funciones encomendadas a los inspectores del trabajo no interfieran con el objetivo primordial de asegurar la protección de los trabajadores, de conformidad con las principales funciones previstas en el artículo 3, 1), del Convenio. Pide asimismo al Gobierno que indique la manera en que la inspección del trabajo desempeña sus principales funciones al velar por el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores en lo tocante a cualquier derecho legal que los trabajadores en situación irregular puedan tener durante el periodo de su relación de trabajo efectiva. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que redoble sus esfuerzos para reunir y poner a disposición datos sobre la aplicación de los derechos laborales de los trabajadores migrantes, y que comunique esta información, cuando esté disponible.

Artículos 3, 1), a) y b), y 13. Inspección del trabajo en determinados sectores y áreas y en materia de seguridad y salud. 1. Sector de la construcción. En relación con sus comentarios anteriores sobre las condiciones de seguridad y salud en el sector de la construcción, en particular a través de actividades de control y de información técnica y asesoría de la inspección, la Comisión toma nota de la adopción de la Ley núm. 67, de 30 de octubre de 2015, que adopta medidas en la industria de la construcción para reducir la incidencia de accidentes de trabajo. El Gobierno informa que, con el fin de garantizar que los trabajadores cumplan con lo establecido en la Ley núm. 67, los inspectores del trabajo y oficiales de seguridad inspeccionan los proyectos de edificación y demás sitios de trabajo. El Gobierno informa asimismo que se han realizado jornadas de docencia dirigidas a los empresarios de la construcción, capacitación en temas de seguridad a los inspectores del trabajo y oficiales de seguridad, así como jornadas de sensibilización en la industria del sector. Finalmente, la Comisión toma nota de la información contenida en los informes anuales del Gobierno sobre el número de inspecciones realizadas en el sector de la construcción, así como, sobre el número de paralizaciones en proyectos de este sector.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CONUSI según las cuales no existen datos sobre las sanciones impuestas a empresas por no respetar las medidas de seguridad, salud e higiene, en especial en la actividad de la construcción donde un gran número de accidentes son producto del incumplimiento de las medidas de seguridad y donde un porcentaje significativo ha tenido como resultado el fallecimiento de trabajadores. Asimismo, la CONUSI señala que las estadísticas presentadas por el Gobierno no indican el número de obras que han sido paralizadas por estas causas. La CONUSI también alega que no se cumplen los requisitos según los cuales los proyectos de construcción de cierto tamaño deben poseer un plan de seguridad debidamente aprobado y un oficial de seguridad designado con el fin de prevenir accidentes de trabajo, tal como señalan los informes del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares (SUNTRACS). La Comisión toma nota de que, en su respuesta a las observaciones de la CONUSI, el Gobierno transmite el número de sanciones solicitadas por incumplimiento a las medidas de seguridad, salud e higiene (339 en 2017, 244 en 2018 y 60 en 2019), el número de paralizaciones a nivel nacional (116 en 2017, 105 en 2018 y 63 en 2019), así como el número de aprobaciones de planes de seguridad (196 en 2017, 225 en 2018 y 122 en 2019). Además, el Gobierno indica en su respuesta que existen 394 proyectos de construcción activos a nivel nacional que han pagado el fondo de seguridad, en los cuales 145 oficiales de seguridad se encargan de velar por la seguridad, salud e higiene. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información sobre cualquier medida adoptada con miras a reforzar las condiciones de seguridad y salud en el sector de la construcción. A este respecto, pide al Gobierno que continúe proporcionando información específica sobre el número de visitas de inspección del trabajo realizadas en el sector de la construcción, el número de infracciones detectadas y de sanciones impuestas, así como los resultados de esas inspecciones (incluido el número de paralizaciones totales o parciales en proyectos de construcción).

2. Trabajo en las minas y otros sectores de mayor incidencia de riesgos profesionales. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que comunicara información sobre el impacto de la instauración de la Dirección Regional Especial del MITRADEL sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores y, en particular, sobre la seguridad y la salud de los trabajadores mineros en las áreas donde se realizan trabajos para el proyecto Mina de Cobre Panamá. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que, en 2016, se realizaron, en el área del mencionado proyecto, 116 inspecciones (44 hechas de oficio, 16 solicitadas y 54 reinspecciones) por asuntos laborales, de migración laboral y de seguridad. El Gobierno también indica la existencia de oficiales de seguridad en el proyecto de lunes a domingo, con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas de seguridad. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en 2016, los oficiales de seguridad realizaron 254 notificaciones a las distintas empresas que se encuentran en el proyecto por temas de seguridad, las cuales fueron atendidas y corregidas por parte de los empleadores en un 98 por ciento. Finalmente, la Comisión toma nota de la información enviada por el Gobierno sobre las estrategias implementadas para el logro de la seguridad y salud.

La Comisión toma nota de las alegaciones de la CONUSI sobre la existencia de trabajo forzoso de trabajadores migrantes, así como la falta de información y estadísticas de la Dirección Nacional de Inspección acerca de esta situación. La Comisión toma nota de que, en su respuesta a las observaciones de la CONUSI, el Gobierno indica que nueve oficiales de seguridad visitan diariamente el proyecto Mina de Cobre Panamá, con el fin de supervisar las labores de construcción y el cumplimiento de las normas de seguridad. El Gobierno indica que, en 2019, se han realizado, en el área del mencionado proyecto, tres inspecciones relacionadas con la migración laboral, que resultaron en tres solicitudes de multas y tres condenatorias, y que tres empresas fueron multadas. La Comisión pide al Gobierno que continúe comunicando información estadística sobre el servicio de inspección del trabajo en lo que respecta a la seguridad y la salud de los trabajadores mineros en las áreas donde se realizan trabajos para el proyecto Mina de Cobre Panamá (incluso el número de infracciones cometidas y de las sanciones impuestas, así como el de accidentes y enfermedades profesionales). La Comisión también pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las medidas adoptadas tendientes a reforzar la seguridad y la salud en los sectores de mayor incidencia de riesgos profesionales. Por último, con respecto a las alegaciones de la CONUSI sobre la situación de trabajadores extranjeros sometidos a condiciones de trabajo forzoso, la Comisión se remite a los comentarios formulados sobre la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm.29).

3. Zona del Canal de Panamá. La Comisión toma nota de las observaciones de la CONUSI según las cuales la Autoridad del Canal de Panamá desconoce estar bajo la supervisión de la Dirección de Inspección del Ministerio de Trabajo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información al respecto, así como sobre las actividades de inspección del trabajo en la zona del Canal de Panamá, incluyendo información sobre la relación entre la inspección de esta zona y la autoridad central de inspección, el número de inspectores asignados a esta zona, el número de inspecciones realizadas, así como el número de infracciones detectadas.

Artículos 6, 7 y 15 a). Contratación y formación de inspectores del trabajo e independencia e imparcialidad de los inspectores. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la adopción de la Ley núm. 23, de 12 de mayo de 2017, que reforma la Ley núm. 9 de 1994, que establece y regula la Carrera Administrativa. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que desde el 2 de julio de 2018, todos los nombramientos permanentes de los nuevos servidores públicos, incluyendo a los inspectores del trabajo, serán por convocatoria pública (concurso), cumpliendo con los requisitos del Manual de clases ocupacionales del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (un año de experiencia laboral en tareas básicas de inspector de trabajo, título secundario de bachiller, cursos o seminarios en la especialidad, conocimientos del Código del Trabajo y otros). Asimismo, toma nota de que el Gobierno informa que, para la contratación de los inspectores de trabajo, se cumple con el procedimiento establecido para el concurso de ingreso, y uno de los requisitos para ello es el de realizar una prueba psicolaboral y una entrevista personal para la evaluación de aptitudes y capacidades profesionales para dicho cargo. Además, la Comisión toma nota del incremento salarial de 600 a 800 balboas mensuales (aproximadamente 600 a 800 dólares de los Estados Unidos) y de la información sobre las capacitaciones impartidas al personal de inspección. Finalmente, el Gobierno informa sobre la realización gestiones para ejecutar un plan piloto de capacitación y formación polivalente de los inspectores, e indica que considera la posibilidad de adecuar el horario de trabajo (lunes a viernes de 8 a 16 horas), incluyendo el uso del tiempo compensatorio.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CONUSI recibidas en 2019, según las cuales la Dirección de Inspección requiere un refuerzo de su mecanismo de control interno, ya que son múltiples las denuncias de sobornos a inspectores de control. Además, la CONUSI alega, en sus observaciones recibidas en 2020 que un número importante de inspectores fueron despedidos sin justificación, sus contratos no fueron renovados, o, en un número mínimo de casos, sus contratos fueron renovados por un año, lo que no responde a los criterios de independencia y estabilidad requeridos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las destituciones producidas en la Dirección de Inspección son el resultado de investigaciones por falta de valores éticos y morales. El Gobierno indica asimismo que se está llevando a cabo un proceso de mejoras al sistema de inspección a nivel nacional, por lo que se está capacitando a inspectores y oficiales de seguridad. A este respecto, la Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno sobre las capacitaciones impartidas a los inspectores de trabajo y oficiales de seguridad. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las adecuaciones previstas en el horario de trabajo de los inspectores de trabajo. Pide asimismo al Gobierno que prosiga sus esfuerzos para garantizar que los inspectores del trabajo reciban formación adecuada para el desempeño de sus funciones, y que envíe información sobre la implementación del plan piloto de capacitación y formación polivalente de los inspectores, indicando la duración de los cursos de formación de los inspectores del trabajo, el número de participantes y las materias tratadas. Asimismo, pide al Gobierno que indique la escala de salarios de los inspectores del trabajo en relación con la de otras categorías comparables de funcionarios públicos, así como estadísticas sobre la rotación de los inspectores. La Comisión pide también al Gobierno que indique el porcentaje de inspectores de trabajo en activo nombrados con carácter permanente, así como que suministre información detallada sobre el procedimiento establecido para el concurso de ingreso y el proceso de destitución de los inspectores del trabajo. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para garantizar que los inspectores del trabajo no tengan ningún conflicto de intereses, ya sea directo o indirecto, en los lugares bajo su supervisión, de conformidad con el artículo 15, a).

Artículo 11, párrafos 1, b), y 2. Medios de transporte a disposición de los inspectores del trabajo y reembolso de los gastos imprevistos y de transporte necesarios. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la Dirección de Inspección dispone de una Caja Menuda, mediante la cual se sufragan los gastos de pasajes diarios de transporte para las inspecciones ubicadas en áreas de disponibilidad de buses o taxis, además de pagar viáticos de alimentación para las inspecciones realizadas en horario nocturno. Toma nota asimismo de que los inspectores del trabajo disponen, para el desempeño de sus funciones, de diez vehículos en la sede central y de 14 vehículos repartidos entre las 13 direcciones regionales. La Comisión solicita al Gobierno que continúe enviando información sobre cualquier medida prevista o adoptada con miras a reforzar los medios de transporte a disposición de los inspectores, en particular en aquellas regiones donde escaseen los medios de transporte público.

Artículos 14 y 21, f) y g). Prevención en materia de seguridad y salud; notificación a la inspección de los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que se notifiquen a la inspección del trabajo los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que no se ha dado evolución en ese sentido, sin embargo, reitera su compromiso de continuar gestionando con las instancias correspondientes. En este sentido, la Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno sobre el número de subsidios concedidos con respecto a enfermedades ocupacionales (201 en 2013, 104 en 2014 y 104 en 2015, cifras preliminares). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas de orden legal y práctico necesarias para que se notifiquen a la inspección del trabajo los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional, en conformidad con el artículo 14 del Convenio y para que dichas informaciones se incluyan en los informes anuales de inspección. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre toda evolución al respecto.

Artículos 20 y 21. Informe anual de inspección. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de los informes de la Dirección de Inspección del Trabajo enviados por el Gobierno. Sin embargo, la Comisión observa que dichos informes no contienen informaciones estadísticas sobre los establecimientos sujetos a inspección y número de trabajadores empleados en dichos establecimientos, ni sobre las infracciones cometidas. Observa asimismo que en la memoria del Gobierno figuran estadísticas de las enfermedades profesionales. Además, la Comisión toma nota de que en el 2016 el MITRADEL encargó un «Asesoramiento Técnico Integral» con el objetivo de elaborar un diagnóstico sobre la inspección del trabajo en el país. El Gobierno informa que dicho diagnóstico tiene como fin perfeccionar las funciones y servicios ofrecidos por la Dirección de Inspección del Trabajo y desarrollar una plataforma que le permita fortalecer sus estructuras orgánicas y operativas. En este sentido, la Comisión también toma nota de que el Gobierno informa que el MITRADEL viene implementando desde el 2018 el Sistema Único de Inspección de Trabajo en la Dirección de Inspección de Trabajo, una nueva plataforma tecnológica que sistematizará todo el proceso de inspección, consolidando la información y datos recabados durante las inspecciones que realizan los funcionarios de la entidad. La Comisión pide al Gobierno que envíe información adicional sobre los resultados de dicho diagnóstico, incluso las medidas adoptadas para aplicar sus recomendaciones. La Comisión pide asimismo al Gobierno que envíe información sobre todo progreso realizado con respecto a la implementación del Sistema Único de Inspección de Trabajo. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que realice todos los esfuerzos para garantizar que se publiquen y transmitan a la OIT los informes anuales de inspección de conformidad con los requisitos exigidos en los artículos 20, 3) y 21 del Convenio.