Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Chile (Ratificación : 1999)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020) y que relata las medidas adoptadas en el contexto de la pandemia de COVID-19. La Comisión ha tomado debida nota de las mismas en su observación relativa al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La Comisión también toma nota de las observaciones de la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT), recibidas el 6 de octubre de 2020, relativas a la aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota de que, en relación a la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando el incumplimiento de este y otros convenios de la OIT por parte de la República de Chile, presentada por un delegado trabajador en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2019, el Consejo de Administración decidió no someterla a una Comisión de Encuesta y dio por terminado el procedimiento incoado en virtud del artículo 26, al tiempo que invitó al Gobierno a que siga informando al sistema de control regular de la OIT acerca de las medidas adoptadas para aplicar los convenios pertinentes en la legislación y en la práctica.

En cuanto a las demás cuestiones pendientes, la Comisión reitera el contenido de sus comentarios adoptados en 2019 y reproducidos a continuación.

La Comisión toma nota de las observaciones, relativas a la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica (incluidos alegatos de vulneraciones en los sectores público, financiero, del transporte, de la alimentación y del cobre), que le fueron remitidas por las siguientes organizaciones: la Confederación de Trabajadores del Cobre (CTC), la Confederación General de Trabajadores Públicos y Privados (CGTP) y la Federación Sindical Mundial (FSM) (que retoma las observaciones de la CGTP), todas ellas recibidas el 30 agosto de 2019; la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2019; así como de las observaciones de la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Chile (FESINTRACH), recibidas el 2 de septiembre de 2019, del Sindicato de Empresa núm. 1 Promotora CMR Falabella, recibidas el 20 de septiembre de 2019 y de la CUT , recibidas el 26 de octubre de 2019. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto. Observando que el Gobierno no respondió a varias peticiones formuladas en sus comentarios precedentes, incluido en relación con múltiples observaciones de interlocutores sociales remitidas en 2016, la Comisión confía recibir las informaciones faltantes en la próxima memoria.

Artículo 1 del Convenio. Discriminación antisindical. En su último comentario la Comisión, saludando las disposiciones adoptadas para ampliar y reforzar la protección contra la discriminación antisindical, pidió al Gobierno que, a la luz de las consideraciones señaladas por el Comité de Libertad Sindical y de las observaciones de los interlocutores sociales, informase sobre el impacto en la práctica de estas nuevas disposiciones, evaluando en particular su aplicación efectiva y efecto disuasorio. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CGTP y la CSI al respecto: i) remitiéndose a las disposiciones aplicables del Código del Trabajo (CT) sobre prácticas antisindicales y desleales (artículos 289 a 292 y 403 a 406) y recordando que la resolución de las denuncias corresponde a los Juzgados de Letras del Trabajo, el Gobierno indica que como resultado de la reforma laboral introducida mediante la Ley núm. 20940, la legislación establece distinciones en función del tamaño de la empresa, haciendo más gravoso el régimen sancionatorio de las medianas y grandes empresas, y pone énfasis en el carácter objetivo de las acciones antisindicales, independientemente de su intencionalidad; ii) el Gobierno precisa que mantiene un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales en la negociación colectiva y que publica semestralmente la nómina de empresas y organizaciones infractoras, indicando los hechos sancionados y multas aplicadas; el Gobierno remite al respecto estadísticas de las sentencias dictadas entre 2016 y el primer semestre de 2019 (de las que se desprende una media de más de 42 sentencias condenatorias dictadas por año); iii) en cuanto al requerimiento legislativo de indicar el nombre de cada uno de los trabajadores afiliados, el Gobierno indica que lejos de facilitar la discriminación antisindical la disposición tiene un sentido protector, para dar aplicación al fuero del que gozan estos trabajadores conforme al artículo 309 del CT (desde los diez días anteriores a la presentación del proyecto de contrato colectivo hasta treinta días después de su suscripción; si durante este periodo dichos trabajadores son despedidos, la Dirección del Trabajo cuenta con un procedimiento especial de investigación cuyo objeto es requerir la reincorporación), destaca la necesidad de saber qué trabajadores se encuentran negociando colectivamente; se funda igualmente en otras consideraciones (por ejemplo, para identificar a los trabajadores concernidos por el proceso de negociación colectiva en relación con la aceptación tácita del empleador de la propuesta del sindicato), y precisa que, transcurrido el fuero de negociación colectiva, el artículo 294 del CT prevé una acción de nulidad contra el despido antisindical, y iv) respecto de las afirmaciones de existencia de obstáculos y falta de mecanismos y medios para denunciar y sancionar las prácticas antisindicales, el Gobierno informa que durante el primer semestre de 2019 quedaron ejecutoriadas 26 sentencias que sancionan hechos constitutivos de prácticas antisindicales o desleales en la negociación colectiva y que en 23 de ellas se aplicaron multas cuyos montos oscilaron entre 20 y 300 unidades tributarias mensuales (aproximadamente equivalente a entre 1 350 y 20 400 dólares de los Estados Unidos), y que de 2013 a marzo de 2018 se presentaron ante la Dirección del Trabajo un total de 6 992 denuncias de prácticas antisindicales y desleales, de las cuales 352 fueron por reintegro individual (abandono de la huelga para negociar individualmente las condiciones de trabajo) ilegal o reemplazo de huelguistas (habiendo sido acogidas un 62 por ciento de estas denuncias por reintegro y reemplazo). Por otra parte, la Comisión toma nota de que las observaciones de los interlocutores sociales antes aludidas incluyen nuevos alegatos de discriminación antisindical, así como afirmaciones de que el sistema de protección contra la discriminación antisindical sigue sin ser efectivo o disuasorio (destacando, por ejemplo, que inclusive la sanción máxima de 300 unidades tributarias mensuales no puede disuadir a una empresa multinacional). Al tiempo que saluda las detalladas explicaciones e informaciones remitidas por el Gobierno, la Comisión le invita a someter al diálogo con las organizaciones más representativas la evaluación del sistema de protección contra la discriminación antisindical antes descrito, valorando en particular su aplicación efectiva y efecto disuasorio. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Organizaciones de trabajadores y grupos negociadores. En su último comentario la Comisión tomó nota de que: i) el Tribunal Constitucional falló que sería inconstitucional disponer que los trabajadores solo puedan negociar a través de sindicatos, estimando que según la Constitución chilena la titularidad del derecho a la negociación colectiva es de todos y cada uno de los trabajadores y considerando que este convenio y el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificados por Chile, no obligan a excluir de la legislación interna a los grupos negociadores, y ii) el Gobierno precisó que solo la negociación colectiva con sindicatos se encontraba regulada en el CT y que esta situación estaba siendo evaluada junto con los interlocutores sociales y que el Gobierno confiaba en que pudiera alcanzarse una solución satisfactoria en aplicación del Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135). La Comisión toma nota de que en su última memoria el Gobierno informa que: i) en atención a la citada sentencia del Tribunal Constitucional, la Dirección del Trabajo emitió el dictamen núm. 3938/33, de 27 de julio 2018, que complementa y reconsidera parcialmente la anterior doctrina en materia de acuerdo de grupo negociador, señalando que estos acuerdos constituyen un instrumento colectivo reconocido expresamente por el CT, que debe ser registrado en la Inspección del Trabajo; ii) diversas organizaciones sindicales interpusieron un recurso de protección contra el dictamen ante la Corte de Apelaciones de Santiago, recurso que fue acogido por dicha corte, pero posteriormente el asunto fue apelado ante la Corte Suprema, que revocó la sentencia, y iii) si una organización sindical estima que la formación de un grupo negociador o los beneficios otorgados por el empleador a un grupo negociador implican algún acto de discriminación, los hechos pueden ser denunciados ante los tribunales de justicia, como una práctica antisindical, y puede interponerse la correspondiente denuncia administrativa ante la Dirección del Trabajo. Por otra parte, la Comisión toma nota de que las observaciones de la CTC, la CGTP y la FSM, denuncian nuevamente como contrario al Convenio el reconocimiento de un derecho de negociar colectivamente a estos grupos, derecho que habría formalizado el dictamen núm. 3938/33 antes citado, y consideran que con ello se busca debilitar las organizaciones sindicales y mermar la negociación colectiva. Asimismo, la Comisión observa que los grupos negociadores no se encuentran definidos en el CT.

La Comisión debe nuevamente recordar que, sin perjuicio de que el ordenamiento jurídico chileno pueda reconocer la titularidad del derecho a la negociación colectiva a todos y cada uno de los trabajadores, se trata de un derecho de ejercicio colectivo, y el Convenio, así como otros convenios de la OIT ratificados por Chile, reconoce al respecto un papel preponderante a los sindicatos u organizaciones de trabajadores, frente a otras modalidades de agrupación. Es amplia la noción de organización de trabajadores reconocida en los convenios de la OIT (abarcando una multiplicidad de formas organizativas), por lo que la distinción se establece en relación a modalidades de agrupación que no reúnen las garantías y requisitos mínimos para poder considerarse organizaciones constituidas con el objeto y la capacidad de fomentar y defender los derechos de los trabajadores de forma independiente y sin injerencias. Es desde esta perspectiva que el Convenio designa en su artículo 4 como sujetos de la negociación colectiva a los empleadores o sus organizaciones, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, reconociendo que estas últimas presentan garantías de autonomía de las cuales podrían carecer otras formas de agrupación. Consecuentemente, la Comisión ha siempre considerado que la negociación directa entre la empresa y grupos de trabajadores sin organizar, por encima de organizaciones de trabajadores cuando las mismas existen no es acorde al fomento de la negociación colectiva previsto en el artículo 4 del Convenio, de modo que los grupos de trabajadores solo deberían poder negociar convenios o contratos colectivos en ausencia de tales organizaciones. Adicionalmente, se ha constatado en la práctica que la negociación de las condiciones de trabajo y empleo por medio de grupos que no reúnen las garantías para ser considerados organizaciones de trabajadores puede ser utilizada para desalentar el ejercicio de la libertad sindical y debilitar la existencia de organizaciones de trabajadores en capacidad de defender de forma autónoma los intereses de los trabajadores durante la negociación colectiva. La Comisión pide al Gobierno que adopte, a través del diálogo social, medidas que reconozcan de manera efectiva el papel fundamental y las prerrogativas de las organizaciones representativas de trabajadores y sus representantes y que prevean mecanismos para evitar que la intervención de un grupo negociador en la negociación colectiva en ausencia de sindicato pueda debilitar la función de las organizaciones de trabajadores o socavar el ejercicio de la libertad sindical.

Empresas estatales. En cuanto a la petición de modificar o derogar el artículo 304 del CT (que no permite la negociación colectiva en las empresas del Estado dependientes del Ministerio de Defensa Nacional o que se relacionen con el Gobierno a través de este Ministerio y en aquellas en que las leyes especiales la prohíban, ni en las empresas o instituciones públicas o privadas cuyos presupuestos, en cualquiera de los dos últimos años calendarios, hayan sido financiadas en más de un 50 por ciento por el Estado, directamente, o a través de derechos o impuestos) la Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que no se ha modificado este artículo en atención a que las empresas e instituciones señaladas en el mismo participan del presupuesto fiscal. Al respecto, la Comisión debe recordar nuevamente que el Convenio es compatible con modalidades particulares de aplicación para trabajadores públicos y reiterando que de conformidad con los artículos 5 y 6 del Convenio solo puede excluirse de la negociación colectiva a las fuerzas armadas y la policía y a los funcionarios públicos en la administración del Estado. La Comisión insta al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que las categorías de trabajadores mencionadas puedan participar en la negociación colectiva, tanto en la legislación como en la práctica, y que le informe de toda evolución al respecto.

Artículo 6. Ámbito de aplicación del Convenio. Trabajadores públicos que no trabajan en la administración del Estado. En su último comentario la Comisión tomó nota de que la reforma del CT que entró en vigor en 2017 no había atendido la petición de modificación de su artículo 1 (que dispone que el CT no se aplica a los funcionarios del Congreso Nacional y del Poder Judicial, ni a los trabajadores de las empresas o instituciones del Estado o de aquellas en que este tenga aportes, participación o representación, siempre que dichos funcionarios o trabajadores se encuentren sometidos por ley a un estatuto especial). La Comisión pidió al Gobierno que indicase de forma detallada de qué manera los funcionarios y trabajadores públicos que no trabajan en la administración del Estado (por ejemplo, los empleados de empresas públicas y los de entidades descentralizadas, los docentes del sector público y el personal del sector de los transportes) gozan de las garantías del Convenio. La Comisión observa que el Gobierno no responde a la cuestión planteada y reitera lo indicado en su memoria precedente, destacando que la reforma solo afectó al sector privado y que los funcionarios señalados en esta disposición, junto a los funcionarios de la administración centralizada y descentralizada forman parte del sector público, respecto de los cuales el Estado aplica el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). Recordando que en virtud del artículo 6 del Convenio, se exceptúa la aplicación del Convenio tan solo a los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique de forma detallada de qué manera los funcionarios y trabajadores públicos que no trabajan en la administración del Estado (por ejemplo los empleados de empresas públicas y los de entidades descentralizadas, los docentes del sector público y el personal del sector de los transportes) gozan de las garantías del Convenio. La Comisión reitera igualmente su pedido al Gobierno de que, en el marco de su próxima memoria relativa al Convenio núm. 151, brinde igualmente precisiones en cuanto a la aplicación de las garantías previstas en este otro Convenio a todos los trabajadores de la administración pública.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno, que reitera el contenido de su solicitud previa adoptada en 2019.