Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) - Pakistán (Ratificación : 2006)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno, a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión procedió a examinar la aplicación del Convenio sobre la base de la información complementaria recibida del Gobierno este año (véase artículo 9, 1)), así como sobre la base de la información de la que disponía en 2019.

Artículo 2, 1), del Convenio. Edad mínima de admisión al empleo o al trabajo. La Comisión había tomado nota de que el Gobierno señalaba que, tras la 18.ª enmienda constitucional, la facultad de legislar en temas laborales se había transferido a las provincias. Por consiguiente, tomó nota de que la Ley de Prohibición del Empleo de Niños de Khyber Pakhtunkhwa (Ley de Khyber Pakhtunkhwa, 2015), y la Ordenanza de Punjab sobre la Restricción del Empleo de Niños (Ordenanza de Punjab, 2016) contienen disposiciones que especifican una edad mínima de 14 y 15 años para la admisión al empleo o al trabajo, respectivamente. Tomando nota de que el territorio de la capital, Islamabad, así como las provincias de Baluchistán y Sindh también han elaborado legislación que contiene disposiciones similares, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar la adopción de los proyectos de ley en un futuro próximo.

La Comisión toma nota con interés de que en su memoria el Gobierno informa de que, en 2017, se adoptó la Ley de Sindh de Prohibición del Empleo de los Niños, que establece una edad mínima de 14 años para la admisión al empleo o al trabajo (artículo 3, 1)). Asimismo, el Gobierno indica que el proyecto de ley de Baluchistán sobre el empleo de los niños (prohibición y regulación), 2019, está en proceso de presentación al Gabinete y que la administración del territorio de la capital, Islamabad, está realizando esfuerzos para revisar las disposiciones de la Ley del Empleo de los Niños, 1991, con el apoyo de la OIT. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno tome las medidas necesarias para garantizar que el proyecto de ley de Baluchistán sobre el empleo de los niños (prohibición y regulación), 2019, y la Ley sobre el Empleo de los Niños, 1991, revisada, del territorio de la capital, Islamabad, que establecen una edad mínima de 14 años para la admisión al empleo o al trabajo, se adopten sin demora. Pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los progresos realizados a este respecto.

Artículo 3, 1) y 2). Trabajos peligrosos y determinación de los tipos de trabajos peligrosos. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que la Ley de Khyber Pakhtunkhwa, 2015 y la ordenanza de Punjab, 2016, prevén dos listas de tipos de trabajos peligrosos prohibidos a los menores de 18 años de edad. Asimismo, tomó nota de que los proyectos de ley del territorio de la capital, (Islamabad), Baluchistán y Sindh también prohíben el trabajo peligroso de los menores de 18 años de edad. La Comisión pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar que los proyectos de ley que prohíben el empleo de los menores de 18 años de edad en los tipos de trabajos peligrosos del territorio de la capital y de las provincias Baluchistán y Sindh se adoptaran en un futuro próximo, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas.

La Comisión toma nota con satisfacción de que el artículo 3, 2), de la Ley de Sindh de Prohibición del Empleo de los Niños, 2017, prohíbe el empleo de adolescentes en 38 ocupaciones y actividades peligrosas que figuran en la lista del anexo. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el proyecto de ley de Baluchistán sobre el empleo de los niños (prohibición y regulación), 2019, también ha actualizado la lista de ocupaciones y procesos peligrosos prohibidos a los jóvenes, y que la administración del territorio de la capital, Islamabad, está adoptando leyes que prohíben los tipos de trabajos peligrosos a los menores de 18 años. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que el proyecto de ley de Baluchistán sobre el empleo de los niños (prohibición y regulación), 2019, y los proyectos de ley del territorio de la capital, Islamabad, que contienen disposiciones que prohíben el empleo a menores de 18 años de edad en tipos de trabajos y ocupaciones peligrosos se adoptan en un futuro próximo. Solicita al Gobierno que proporcione información sobre todos los progresos alcanzados a este respecto.

Artículo 9, 1). Sanciones e inspección del trabajo. La Comisión había tomado nota de que la aplicación de la legislación sobre el trabajo infantil era deficiente debido a la falta de inspectores asignados a las cuestiones de trabajo infantil, la falta de formación y recursos, y la corrupción, y de que por lo general las sanciones que se imponen son demasiado leves para tener carácter disuasorio. A este respecto, la Comisión tomó nota de la información transmitida por el Gobierno en relación a que las nuevas leyes de las provincias de Khyber Pakhtunkhwa y Punjab sobre la prohibición del empleo de los niños, así como la Ley de prohibición del recurso al trabajo infantil en los hornos de fabricación de ladrillos de Punjab, 2016, incrementan las multas por infracción de sus disposiciones. También tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación a que las reformas del sistema de inspección del trabajo se llevaban a cabo con arreglo al Programa de Reforzamiento del Sistema de Inspección del Trabajo en el Pakistán (SLISP) con el apoyo de la Oficina de país de la OIT. La Comisión pidió al Gobierno que continuara realizando esfuerzos para reforzar la capacidad de la inspección del trabajo, y que continuara transmitiendo información sobre el número y la naturaleza de las infracciones relacionadas con el trabajo infantil detectadas por la inspección del trabajo.

La Comisión toma nota de las observaciones realizadas en octubre de 2017 por la Federación de Trabajadores de Pakistán (PWF) respecto a qué el trabajo infantil ha aumentado, incluso en el sector formal, debido a la supresión del sistema de inspección del trabajo, a la imposición de restricciones a las inspecciones o a que las inspecciones están condicionadas a la obtención del permiso del empleador.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa de que el proyecto de ley de Baluchistán sobre el empleo de los niños (prohibición y regulación), 2019, y los proyectos de ley del territorio de la capital, Islamabad, sobre el trabajo infantil han aumentado las multas máximas por infracción de las disposiciones en materia de trabajo infantil. También toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación con la aplicación de la Ley de Khyber Pakhtunkhwa, 2015, en la que señala que, en 2017, se realizaron 3 367 inspecciones y se dictaron 23 condenas, en 36 enjuiciamientos, con multas que ascendieron a 21 921 rupias del Pakistán (PKR) (aproximadamente 142 dólares de los Estados Unidos); mientras que en 2018, se realizaron 8 367 inspecciones, se dictaron 95 condenas, en 213 enjuiciamientos, y se impusieron multas que ascendieron a 134 000 PKR (aproximadamente 863 dólares de los Estados Unidos). La Comisión toma nota, además, de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria complementaria, según la cual en 2019 se realizaron 9 538 inspecciones, se llevaron a cabo 340 enjuiciamientos y se impuso una multa total de 0,56 millones de PKR en los 254 casos decididos por los tribunales.

Con respecto a la aplicación de la Ley sobre la Restricción del Empleo de Niños de Punjab, 2016, la Comisión toma nota de la información del Gobierno de que en 2019, se realizaron 30 676 inspecciones, se detectaron 2673 casos de trabajo infantil, se precintaron 25 establecimientos y se detuvo a 1 199 personas. El Gobierno indica asimismo que, en febrero de 2020, el Departamento de Trabajo de Baluchistán realizó 69 inspecciones de trabajo infantil y que, de los seis casos de trabajo infantil que fueron enjuiciados, en tres de ellos se impuso a los infractores una multa de 14 000 PKR (aproximadamente 86 dólares de los Estados Unidos). La Comisión observa que las multas impuestas son muy leves y no parece que sean lo suficientemente eficaces y disuasorias.

Asimismo, la Comisión toma nota de que, en la memoria del Gobierno con arreglo al Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), se señalan las diversas medidas adoptadas en el marco del SLISP para reforzar y mejorar la capacidad de los inspectores del trabajo de las provincias. Según esta información, se proporcionó formación a: 121 inspectores de trabajo en Punjab sobre el control efectivo; 29 inspectores del trabajo en Sindh sobre la evaluación de los riesgos y la investigación de los accidentes, y a 40 inspectores del trabajo en Sindh sobre seguridad y salud en el trabajo en el sector de la construcción. Además, se ha elaborado un perfil sobre la inspección del trabajo que se finalizará a finales de 2019. El Gobierno también indica que los gobiernos provinciales están realizando esfuerzos para aumentar el presupuesto anual de los servicios de inspección del trabajo y especialmente para recursos materiales, transporte y asignaciones por desplazamiento para los inspectores del trabajo. La Comisión pide al Gobierno que continúe realizando esfuerzos para reforzar la capacidad de la inspección del trabajo, y que siga proporcionando información sobre el número y la naturaleza de las infracciones detectadas y las sanciones impuestas en relación con el empleo de niños. Asimismo, solicita al Gobierno que continúe reforzando sus medidas para garantizar que las personas que infringen las leyes antes mencionadas son enjuiciadas y se les imponen sanciones lo suficientemente eficaces y disuasorias.

Aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión había tomado nota de que el Gobierno indicaba que, con la ayuda del UNICEF, los gobiernos de Punjab, Sindh, Khyber Pakhtunkhwa y Baluchistán habían adoptado medidas para realizar encuestas sobre el trabajo infantil en sus provincias respectivas. La Comisión también tomó nota de que, según el informe titulado «Comprender el trabajo infantil en el Pakistán: una visión más clara sobre los datos en materia de trabajo infantil (2010 2015) y marco jurídico» (Understanding Children’s Work in Pakistan: An Insight into Child Labour Data (2010–15) and Legal Framework), el número de niños de entre 10 y 17 años de edad que realizan trabajo infantil disminuyó de 4,4 millones en 2010-2011 a 3,7 millones en 2014-2015, de los cuales 2 067 millones (el 55 por ciento) pertenecían al grupo entre 10 y 14 años. La Comisión instó al Gobierno a redoblar sus esfuerzos para prevenir y eliminar el trabajo infantil, y le pidió que transmitiera los resultados de las encuestas provinciales sobre el trabajo infantil una vez que estuvieran disponibles.

La Comisión toma nota de que según las observaciones realizadas por la PWF en Pakistán no se ha realizado ninguna encuesta específica sobre el trabajo infantil desde 1996. Sin embargo, todas las pruebas fiables indican que, a pesar de haber disminuido en los últimos años, el trabajo infantil sigue siendo muy elevado. El trabajo infantil está generalizado en el sector agrícola, las fábricas, el sector textil y de las prendas de vestir, la fabricación de alfombras y las unidades industriales, los hornos de ladrillo, los hoteles y restaurantes, los talleres de automóviles y las minas y canteras.

La Comisión toma nota de que según la información proporcionada por el Gobierno, el gobierno de Khyber Pakhtunkhwa presta especial atención a la prevención y la eliminación del trabajo infantil en la provincia. En la Dirección de Trabajo, se ha establecido una unidad que se centra exclusivamente en el trabajo infantil. Asimismo, toma nota de que el Gobierno señala que las inspecciones regulares en establecimientos industriales han conducido gradualmente a la eliminación completa del trabajo infantil en este sector y que se están realizando esfuerzos para hacer lo mismo en los establecimientos comerciales. Además, la política de Khyber Pakhtunkhwa sobre el trabajo infantil, 2018, y la Ley de Khyber Pakhtunkhwa, 2015, representan un hito para la eliminación del trabajo infantil en la provincia. El Gobierno también indica que en la aplicación de la política del trabajo de Sindh de 2017 y las nuevas leyes sobre el trabajo infantil redundarán en la eliminación del trabajo infantil en la provincia. Asimismo, el Gobierno señala que la encuesta sobre el trabajo infantil se está llevando a cabo en las provincias de Khyber Pakhtunkhwa, Sindth y el territorio de la capital, Islamabad, mientras que el proyecto está en preparación en Baluchistán. Por último, la Comisión toma nota de que en su memoria sobre el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) el Gobierno señala que se está elaborando un sistema amplio para eliminar el trabajo infantil en el país a través de programas de sensibilización de la sociedad y de restructuración del sistema político, económico y social del país, y que se están tomando medidas para tipificar como delito el trabajo infantil.

La Comisión toma nota de que según el informe sobre las conclusiones de la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados de Punjab (MICS), 2017 2018, el 13,4 por ciento de los niños de edades comprendidas entre los 5 y los 17 años realizan trabajo infantil, y el 10,3 por ciento de estos realizan trabajos peligrosos. Además, el informe del MICS de 2016-2017 de Khyber Pakhtunkhwa indica que más del 14 por ciento de los niños de entre 5 y 17 años de edad realizan trabajo infantil, de los cuales el 12,3 por ciento trabajan en condiciones peligrosas. La Comisión también toma nota de que según el informe del UNICEF sobre el análisis de la situación de los niños en el Pakistán, 2017, en este país hay una alta prevalencia del trabajo infantil junto con unas bajas tasas de asistencia a la escuela. La persistencia al trabajo infantil tiene raíces multidimensionales tales como la pobreza, la falta de trabajo decente para los adultos, la necesidad de reforzar la protección social y la inexistencia de un sistema que garantice que todos los niños asisten a la escuela en lugar de realizar actividades económicas. Por último, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones finales de julio de 2017, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas expresó su preocupación por el hecho de que más de dos millones de niños de edades comprendidas entre los 10 y los 14 años estén trabajando, y que el 28 por ciento de ellos realicen trabajos peligrosos, en particular en la agricultura, las fábricas de ladrillos, las minas de carbón, así como en la calle y en el ámbito doméstico (E/C.12/PAK/CO/1, párrafo 63). Tomando nota de las medidas adoptadas por el Gobierno, la Comisión se ve obligada a expresar su profunda preocupación por el número significativo de niños por debajo de la edad mínima que realizan trabajo infantil, incluidos trabajos peligrosos. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno adoptar las medidas necesarias para garantizar la eliminación progresiva del trabajo infantil, incluso a través de la cooperación continua con la OIT, y le pide que transmita información sobre los resultados alcanzados. La Comisión solicita de nuevo al Gobierno que transmita los resultados de las encuestas provinciales sobre el trabajo infantil una vez que estén disponibles.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno, que reitera el contenido de su solicitud anterior adoptada en 2019.