Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Brasil (Ratificación : 2002)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 2 de septiembre de 2019 que contiene comentarios generales sobre la aplicación del Convenio; de las observaciones conjuntas de la OIE y de la Confederación Nacional de la Industria (CNI), recibidas el 31 de agosto de 2018; de las observaciones de la Confederación Nacional de Carreras Típicas del Estado (CONACATE), recibidas el 28 de agosto de 2017, y de las observaciones de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), recibidas el 23 de marzo de 2017, que incluyen el informe de la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA) acerca de la aplicación del Convenio en varios países.

Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución. Derechos de las comunidades quilombolas sobre tierras tradicionalmente ocupadas. Centro espacial de lanzamiento de Alcántara. Desde hace varios años, la Comisión examina la cuestión del impacto del establecimiento del Centro de Lanzamientos de Alcántara (CLA) y del Centro Espacial Alcántara (CEA) en los derechos de las comunidades quilombolas de Alcántara. La Comisión toma nota que, en su 337.ª reunión, el Consejo de Administración declaró admisible la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras Rurales de Alcántara (STTR) y el Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras en la Agricultura Familiar de Alcántara (SINTRAF), en la que se alega el incumplimiento por parte del Brasil del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). La Comisión observa que las alegaciones contenidas en la reclamación se refieren a las consecuencias de la ampliación de la zona del centro de lanzamiento espacial de Alcántara en los derechos de las comunidades quilombolas y las tierras que ocupan tradicionalmente. De conformidad con su práctica habitual, la Comisión decide suspender el examen de esta cuestión hasta que el Consejo de Administración adopte su informe sobre la reclamación.

Artículo 3 del Convenio. Derechos humanos. La Comisión observa que ciertos órganos de las Naciones Unidas y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) han expresado su preocupación en los últimos años por la situación de conflictividad vinculada con las reivindicaciones de tierras, las amenazas, las violaciones de los derechos y de la integridad de los pueblos indígenas en el Brasil. La Comisión toma nota del comunicado conjunto de tres Relatores Especiales de las Naciones Unidas y un Relator de la CIDH titulado «Derechos de los pueblos indígenas y del ambiente bajo ataque en el Brasil, advierten expertos de la ONU y la CIDH» de 8 de junio de 2017. Los expertos declararon que «En los últimos 15 años, el Brasil ha visto el mayor número de asesinatos de defensores del medio ambiente y de la tierra de cualquier país del mundo, … Los pueblos indígenas están especialmente en riesgo.». La Comisión observa que en las observaciones preliminares de 12 de noviembre de 2018 de su visita a el Brasil, la CIDH subrayó que, una de las principales problemáticas asociadas a los conflictos de tierras y a los desplazamientos forzosos tiene que ver con los hostigamientos, amenazas, así como asesinatos en contra de estas personas. La CIDH observó con preocupación que la impunidad con relación a estos hechos de violencia rural contribuye a la perpetuación e incremento de la misma. Asimismo, en su visita a Mato Grosso del Sur, la CIDH pudo constatar que la grave situación humanitaria que sufren los pueblos Guaraní y Kaiowá se derivan, en gran medida, de la vulneración de sus derechos a la tierra. La CIDH visitó la tierra indígena Dorados-Amambaipeguá y recibió información de las víctimas de la denominada «Masacre de Caarapó», en la cual fue asesinado una persona y otras seis personas miembros de dichos pueblos resultaron heridas. También fue informada que los ataques armados realizados por milicias son frecuentes.

La Comisión también toma nota que la CIDH adoptó el 29 de septiembre de 2019 medidas cautelares en beneficio de miembros de la comunidad Guyraroká del pueblo indígena Guaraní Kaiowá, considerando que la información presentada demuestra prima facie que las familias de dicha comunidad se encuentran en una situación de gravedad y urgencia, puesto que sus derechos a la vida e integridad personal están en serio riesgo. La CIDH se basa en informaciones sobre una situación que refleja una alta conflictividad entre los miembros de la comunidad y los denominados terratenientes y las amenazas de muerte (resolución núm. 47/2009, medida cautelar núm. 458-19).

La Comisión expresa su preocupación por estas informaciones. La Comisión insta al Gobierno a tomar todas las medidas necesarias para proteger la vida, la integridad física y psicológica, así como los derechos garantizados a los pueblos indígenas y tribales por el Convenio. La Comisión considera que los pueblos indígenas y tribales sólo pueden hacer valer sus derechos, en particular en materia de posesión y de propiedad de tierras que tradicionalmente ocupan, si se adoptan las medidas adecuadas para garantizar un clima desprovisto de violencia, presiones, temores y amenazas de toda índole.

Artículos 6, 7, 15 y 16. Consultas. La Comisión se refirió anteriormente al proceso de regulación del derecho a la consulta de los pueblos indígenas y quilombolas iniciado en 2012. El Gobierno indicó a este respecto que el proceso de negociación con los pueblos interesados había encontrado ciertas dificultades y que la Secretaría General de la Presidencia estaba tratando de restablecer el diálogo. El Gobierno estudiaba la posibilidad de proponer, sobre la base de un caso práctico, un posible mecanismo de consulta. La Comisión también tomó nota que la CNI y la OIE habían subrayado que la falta de un reglamento sobre la consulta, conforme a lo dispuesto en el Convenio, creaba inseguridad jurídica para las empresas.

En su memoria, el Gobierno indica que en los últimos años varios pueblos indígenas han tomado iniciativas en esta materia, indicando al Estado cómo desean ser consultados. En este contexto, han desarrollado sus propios protocolos de consulta previa, en los que formalizan la diversidad de procedimientos adecuados para la construcción de un diálogo que les permita participar efectivamente en los procesos de toma de decisiones que puedan afectar sus vidas, derechos o territorios. El Gobierno se refiere en particular al apoyo brindado por la Fundación Nacional del Indio (FUNAI) para la elaboración de protocolos de consulta de los pueblos indígenas del Xingu en 2016, del pueblo indígena Krenak en 2018, y del pueblo Tupiniquim en 2018, así como en los debates en curso en el Consejo Indígena de Roraima (CIR). A este respecto, la Comisión observa, según la información disponible en el sitio web del Ministerio Público, que otras comunidades han adoptado este tipo de protocolos. Además, el Gobierno indica en relación con las políticas, programas, acciones y proyectos concernientes a la asistencia social de los pueblos indígenas, que la FUNAI está intensificando sus esfuerzos para firmar acuerdos con las instituciones proveedoras a fin de garantizar el respeto de las especificidades culturales y sociales de esos pueblos y el respeto de su derecho a la consulta libre, previa e informada, cuando proceda.

El Gobierno también informa que hay una creciente demanda de infraestructuras por parte de las comunidades indígenas (electricidad, recolección y distribución de agua, o construcción de carreteras). A este respecto, la FUNAI vela por que todas las acciones, actividades o proyectos respeten el derecho a la consulta libre, previa e informada, de modo que las relaciones entre el Estado brasileño y las comunidades indígenas no se verticalizen. El Gobierno señala que la FUNAI, a través de sus unidades descentralizadas, proporciona apoyo técnico, logístico y a veces financiero a los organismos asociados y a los municipios dentro de cuya jurisdicción se encuentran las tierras indígenas para organizar las reuniones necesarias.

La Comisión saluda la elaboración de protocolos de consulta específicos para determinados pueblos indígenas y el papel desplegado por la FUNAI al respecto. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información complementaria sobre el estatus de dichos protocolos y que indique cómo se garantiza en la práctica que dichos protocolos se apliquen de manera sistemática y coordenada en todo el país cada vez que se prevé la adopción de medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas y tribales directamente. Asimismo, la Comisión alienta al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos con miras a la adopción de un marco reglamentario para la consulta que proporcione a los pueblos indígenas y quilombolas un mecanismo adecuado para garantizar su derecho a ser consultados y a participar efectivamente cuando se contemplen medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles directamente, y a efectos de propiciar mayor seguridad jurídica a todos los protagonistas. La Comisión recuerda la necesidad de consultar a los pueblos indígenas y los quilombolas en este proceso y de permitirles participar plenamente a través de sus instituciones representativas a fin de poder expresar sus opiniones e influir en el resultado final del proceso. La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre los procesos de consulta llevados a cabo, incluidos los emprendidos en base a los protocolos de consulta elaborados por las diversas comunidades indígenas, y sobre sus resultados.

Artículo 14. Tierras. La Comisión recuerda que los dos órganos encargados de la identificación, demarcación de tierras y la expedición de los títulos de propiedad son la FUNAI, en el caso de las tierras ocupadas tradicionalmente por los pueblos indígenas, y el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), en el caso de las tierras ocupadas tradicionalmente por los Quilombolas. El procedimiento se rige por los decretos núms. 1775/96 y 4887/03, respectivamente. El Gobierno describe las diversas etapas del procedimiento, entre ellas: la solicitud de apertura de un procedimiento administrativo de regularización; la preparación de un estudio de área (que contiene elementos antropológicos, históricos, cartográficos, de propiedad territorial, y ambientales); la declaración de límites; la fase contradictoria; la demarcación física; la publicación de la orden de reconocimiento que establece los límites del territorio; el registro y la concesión de títulos de propiedad colectiva a la comunidad por decreto. La Comisión toma nota de la información estadística proporcionada por el Gobierno sobre los procedimientos de demarcación de tierras en los estados de Mato Grosso y Rio Grande do Sul. Señala que en el estado de Rio Grande do Sul, de los 48 procedimientos, 20 han dado lugar a la regularización y 28 están en curso (en la etapa de estudio, declaración o delimitación). En cuanto al estado de Mato Grosso, de los 50 procedimientos, 24 ha dado lugar a la regularización y 26 están pendientes. La Comisión también observa, según la información disponible en el sitio web de la FUNAI, que se han regularizado 440 tierras en todo el país. Además, se identificaron los límites de 43 tierras, se declararon 75 y se registraron nueve tierras con sus límites. Finalmente, para 116 tierras, el proceso se encuentra en la fase del estudio.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CONACATE se refiere a la propuesta de enmienda de la Constitución (PEC) núm. 215/2000 que está siendo examinada por el Congreso Nacional, que tiene por objeto otorgar al Congreso Nacional la competencia exclusiva para aprobar la demarcación de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas y para ratificar las demarcaciones ya homologadas. La CONACATE afirma que la decisión final sobre cualquier nueva demarcación de tierras indígenas ya no sería responsabilidad del ministerio pertinente, sino que sería tomada por el Congreso, en el que los sectores agroindustriales están ampliamente representados.

La Comisión también observa, según la información disponible en el sitio web del Supremo Tribunal Federal (STF), que en septiembre de 2019, la FUNAI interpuso un recurso extraordinario (RE) 1.017.365/SC ante el STF, sobre la cuestión del «marco temporal». El marco temporal es un enfoque adoptado por algunas jurisdicciones, según el cual sólo las tierras ocupadas efectivamente el 5 de octubre de 1988, fecha de promulgación de la Constitución, pueden ser reconocidas como ocupadas tradicionalmente por los pueblos indígenas. El STF reconoció la repercusión general de la cuestión constitucional tratada en el caso, que aguarda decisión final que tendrá fuerza obligatoria (vinculante) en todas las instancias del Poder Judicial. Además, la Comisión observa, a partir de la información disponible en el sitio web del Congreso, que en 2019 se adoptaron dos medidas provisionales para transferir la competencia de identificar, delimitar, demarcar y registrar las tierras indígenas de la FUNAI al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento (MP 870/2019 y MP 886/2019). La primera medida fue rechazada por el Congreso Nacional y la segunda fue considerada inconstitucional por el STF.

La Comisión toma nota de que en sus observaciones preliminares de 12 de noviembre de 2018 sobre su visita a el Brasil, la CIDH recibió «diversos relatos de las diversas dificultades y de los largos plazos para que los pueblos indígenas puedan acceder a la propiedad de territorios. Dichas dificultades hacen que las tierras de propiedad estatal destinadas a estos grupos sean objeto de ocupación por terratenientes y empresas extractivitas privadas, lo que genera conflictos, tales como, desalojos, desplazamientos, invasiones y otras diversas formas de violencias». Asimismo, la CIDH observa con preocupación el debilitamiento en años recientes de instituciones tales como la FUNAI.

La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 14 del Convenio, los derechos de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan deben reconocerse a los pueblos indígenas y tribales. Además, deben adoptarse medidas en los casos apropiados para salvaguardar el derecho de esos pueblos a utilizar tierras que no estén ocupadas exclusivamente por ellos, pero a las que hayan tenido acceso tradicionalmente para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, la Comisión subrayó en su observación general de 2018 que el reconocimiento de la ocupación tradicional como fuente de derechos de propiedad y posesión es la piedra angular sobre la cual reposa el sistema de derechos sobre la tierra establecido por el Convenio. La Comisión confía en que el Gobierno seguirá adoptando todas las medidas necesarias para garantizar la plena aplicación del Convenio en lo que respecta a los derechos de posesión y propiedad de los pueblos indígenas y tribales sobre todas las tierras que ocupan tradicionalmente. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para dar seguimiento lo antes posible a los procedimientos pendientes ante la FUNAI en relación con la delimitación, demarcación y registro de las tierras indígenas y ante el INCRA en relación con las tierras tradicionalmente ocupadas por los quilombolas. En particular, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas en relación con la situación de los pueblos guaraní y kaiowa. Sírvase proporcionar información sobre los recursos y los medios humanos y materiales de que disponen la FUNAI y el INCRA para llevar a cabo su misión en cada etapa del procedimiento: estudios, delimitación, demarcación y registro de tierras.

La comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.