Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Colombia (Ratificación : 1991)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) recibidas el 31 de agosto de 2018, las cuales destacan y saludan los esfuerzos del Gobierno en la implementación del Convenio.

Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la OIE, recibidas el 2 de septiembre de 2019. La Comisión también toma nota de las observaciones de la Unión Obrera de la Industria del Petróleo (USO) recibidas el 1.º de septiembre de 2017; de las observaciones conjuntas de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación (FECODE) y la Asociación de Educadores de Cundinamarca (ADEC) recibidas el 30 de mayo de 2018, y de las observaciones conjuntas de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y de la CUT recibidas el 1.º de septiembre de 2018. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones conjuntas de la CTC y de la CUT, y a las observaciones de la ANDI y de la OIE, recibida el 23 de noviembre de 2018, así como de la respuesta del Gobierno a las observaciones conjuntas de la CUT, la FECODE y la ADEC recibida el 20 de mayo de 2019.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), recibidas el 23 de marzo de 2017, que incluyen el informe de la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA) acerca de la aplicación del Convenio en varios países.

Artículos 2, 3 y 33 del Convenio. Restablecimiento de la paz. Derechos Humanos. Reparaciones. La Comisión toma nota del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado por el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia el 24 de noviembre de 2016 y de su respectivo plan marco de implementación. La Comisión saluda la incorporación, dentro del acuerdo, de un capítulo étnico, bajo el cual se establece que en la interpretación e implementación del Acuerdo se tendrán en cuenta los principios de participación y consulta, identidad e integridad cultural y los derechos de los pueblos étnicos sobre sus tierras. La Comisión toma nota de que el plan marco de implementación del acuerdo contiene metas e indicadores específicos para los pueblos indígenas, afrodescendientes, raizal, palenquero y Rom, los cuales fueron decididos en concertación entre el Gobierno y la Instancia Especial de Alto Nivel para Pueblos Étnicos. Entre las metas se incluyen el saneamiento y protección de territorios colectivos, la participación de los pueblos interesados en la reforma rural integral, y la promoción de la participación y liderazgo de las mujeres indígenas, Rom y afrodescendientes.

La Comisión toma nota de que la Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas es la entidad encargada del registro de víctimas individuales o colectivas, así como de la implementación de medidas de asistencia, atención y reparación. Dentro de dicha unidad, existe la dirección de asuntos étnicos, la cual tiene como función articular las acciones de atención y reparación integral para los pueblos y comunidades indígenas, el pueblo Rom y las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. El Gobierno indica que cualquier persona o vocero autorizado de las comunidades pueden acudir ante oficinas del Ministerio Público para declarar las violaciones a sus derechos en el marco del conflicto armado, luego de lo cual la Unidad revisa estas declaraciones a fin de determinar su acceso al registro de víctimas. El Gobierno añade que los planes de reparación colectiva integran las etapas de identificación, registro, alistamiento, caracterización del daño, formulación del plan de reparación, implementación y seguimiento. De acuerdo a la información de la Unidad para la atención y reparación integral, el número de víctimas colectivas étnicas a febrero de 2018 era de 390; mientras que a octubre de 2019 están registradas 227 686 víctimas individuales pertenecientes a pueblos indígenas; 792 540 identificadas como afrocolombianas; 19 317 pertenecientes al pueblo Rom; 10 048 personas pertenecientes al pueblo raizal y 2 731 personas pertenecientes al pueblo palenquero. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la implementación de los decretos leyes núms. 4633, 4634 y 4635 de 2011 sobre medidas de reparación integral y restitución de derechos territoriales a las víctimas colectivas pertenecientes a pueblos indígenas, pueblo Rom o gitano, y comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, respectivamente, ha establecido, en sus cinco informes presentados al Congreso, su inquietud por el pronunciado retraso en la implementación de las reparaciones colectivas a los grupos étnicos. Al respecto, la Comisión observa que, en sus observaciones conjuntas, la CUT y la CTC también se refieren a las carencias en la implementación de los mecanismos de reparación colectiva para las comunidades indígenas.

En comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de los planes de salvaguardia étnica para los pueblos indígenas cuya existencia cultural o física ha sido amenazada por el conflicto armado, que habían sido ordenados por la Corte Constitucional de Colombia en su auto núm. 004 de 2009. La Comisión pidió al Gobierno que transmita informaciones sobre la ejecución e impacto de dichos planes. Al respecto, el Gobierno informa que al 2017 existían 39 planes de salvaguardia étnica; de los cuales el 78 por ciento han pasado la fase de autodiagnóstico con los pueblos interesados; 62 por ciento han pasado por la fase de concertación y el 46 por ciento se encuentra en fase de implementación.

La Comisión toma nota de que, en su informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia de 2019, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos manifiesta su preocupación por el alto número de asesinatos de personas defensoras de los derechos humanos pertenecientes a pueblos indígenas y afrocolombianos, concentrados principalmente en los departamentos de Antioquia, Cauca y Norte de Santander (documento A/HRC/40/3/Add.3, de 4 de febrero de 2019, párrafos 15 al 17). La Comisión también observa que en el informe de 2018 de la Procuraduría General de la Nación, titulado «Violencia sistemática contra defensores de derechos territoriales en Colombia», se analiza la dinámica de la violencia contra los defensores de derechos territoriales y la relación con su lucha por la defensa de sus derechos relacionados con las tierras. En el informe se indica que entre enero de 2016 y marzo de 2017 se han registrado 156 homicidios contra líderes sociales, comunitarios y defensores (as) de derechos humanos de los cuales por lo menos el 25 por ciento eran líderes de pueblos y comunidades indígenas. Asimismo, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la USO se refiere de manera general a amenazas y hechos de violencia que enfrentan las comunidades indígenas (Chidima Tolo y Pescadito) de la zona norte del departamento del Chocó por la presencia y acciones de grupos armados en sus tierras. También se refiere a limitaciones de su derecho a la circulación dentro y fuera de su territorio y a la presencia de minas antipersonales y explosivos, lo que configura una situación de riesgo para los miembros de las comunidades.

La Comisión alienta al Gobierno a que continúe tomando acciones para el restablecimiento de la paz que puedan contribuir al cese de la violencia, a la inclusión de los miembros de los pueblos cubiertos por el Convenio en el desarrollo económico y social del país y al ejercicio pleno de sus derechos humanos y colectivos. La Comisión insta al Gobierno a tomar las medidas apropiadas para que se investiguen las causas, se deslinden responsabilidades y se sancione a los autores materiales e intelectuales de los asesinatos de defensores indígenas y de los hechos de violencia; y para que se garantice la integridad física y el acceso a la justicia de los pueblos cubiertos por el Convenio que continúan siendo víctimas del conflicto.

La Comisión recuerda que el Convenio es un instrumento que busca contribuir a la paz sostenible e inclusiva y pide al Gobierno que transmita informaciones sobre la forma en que los pueblos cubiertos por el Convenio participan en la implementación del acuerdo de paz en todos los aspectos que les conciernen. La Comisión pide también al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para asegurar la ejecución sin demora de los planes de reparaciones colectivas y de los planes de salvaguardia étnica, y que transmita información detallada y actualizada sobre los avances al respecto, indicando la forma en que los pueblos cubiertos por el Convenio han participado en la evaluación sobre la implementación y continuidad de las medidas tomadas con este fin.

Artículos 6, 7 y 15. Consulta. Proyectos de desarrollo. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de la directiva presidencial núm. 10 de 2013 que contiene la guía para la realización de la consulta previa con comunidades étnicas; así como del instrumento adoptado en 2013 por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, denominado CONPES 3762, que establece lineamientos para el desarrollo de proyectos de interés nacional y estratégicos y que, según lo indicado por el Gobierno, buscaba fortalecer el ejercicio del derecho a la consulta previa. La Comisión pidió al Gobierno que informe sobre el funcionamiento de dichos mecanismos y sobre la manera en que se asegura la participación de los pueblos cubiertos por el Convenio en los beneficios que reporten emprendimientos en sus tierras. El Gobierno indica que, entre 2013 y 2018, se lograron protocolizar 6 243 procesos de consulta previa, de los cuales el 18 por ciento se referían a medidas del sector de hidrocarburos, 10 por ciento del sector ambiental, 9 por ciento del sector de infraestructura y telecomunicaciones, 7 por ciento del sector minero y 6 por ciento del sector eléctrico. El Gobierno señala que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior toma en consideración los principios desarrollados por la Corte Constitucional en sus sentencias en materia de consulta, especialmente en lo que se refiere a proyectos de explotación minera o portuaria y obras de infraestructura, y transmite información ejemplificando cómo se han aplicado estos principios jurisprudenciales en las consultas previas mantenidas con las diferentes comunidades.

En relación con la identificación de las comunidades objeto de las consultas, el Gobierno informa que el proceso de certificación de presencia o no de comunidades étnicas en el área de influencia de un proyecto, obra o actividad (POA) se inicia con la solicitud del interesado la cual es examinada por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior para determinar si la información aportada por el solicitante es suficiente o no para continuar con el trámite de certificación. Dicha información es confrontada con la información contenida en las bases cartográficas de resguardos indígenas y consejos comunitarios constituidos; las bases de datos de la dirección de asuntos indígenas y comunidades Rom y de la dirección de comunidades negras, raizales y palenqueras; la base de datos de consulta previa; y las informaciones de solicitudes de titulación colectiva para comunidades indígenas y negras de la Agencia Nacional de Tierras. El Gobierno precisa que, si existe incertidumbre para determinar la existencia de una comunidad étnica dentro del área de interés del POA, se programa una visita de verificación.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la OIE indica que resulta motivo de preocupación para la ANDI la falta de reglas claras para el desarrollo de los procesos de consulta previa. La ANDI observa que a pesar de la amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia no existe legislación que establezca mínimos elementales como las etapas del proceso de consulta previa, su duración, costos, derechos y obligaciones de las partes involucradas en el proceso, mecanismo de cierre. Por tanto, la ANDI considera que la falta de reglas claras en los procesos de consulta previa, se vuelve la dificultad principal para adelantar inversiones en el país.

La Comisión toma nota de todas estas informaciones y, remitiéndose a su observación anterior, pide de nuevo al Gobierno que indique si la directiva presidencial núm. 10 y el documento CONPES 3762 están siendo aplicados y, de ser así, que suministre información al respecto. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre los avances en la adopción de una reglamentación de consulta previa para el caso de proyectos emprendidos en tierras de los pueblos cubiertos por el Convenio, indicando las medidas tomadas para asegurar que se realicen consultas plenas e informadas con dichos pueblos. Sírvase indicar también qué mecanismos existen para asegurar la participación de los pueblos cubiertos por el Convenio en los beneficios que reporten los proyectos de desarrollo emprendidos en sus tierras.

Asimismo, la Comisión observa que la Corte Constitucional, en su sentencia SU 123 de 2018, que compila sus criterios jurisprudenciales de la corte en materia de consulta previa, sostiene que procede la consulta previa «cuando existe evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o a una comunidad afro descendiente». La Comisión recuerda que el artículo 15, 2), del Convenio establece como fin de la consulta determinar si los intereses de los pueblos interesados serán perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. El Convenio no contempla como condición para la realización de la consulta la existencia de evidencia de un posible impacto. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para velar por que en la práctica no se restrinja el ámbito de la obligación de consulta cuando se contempla la existencia de una evidencia de que la medida sea susceptible de afectar a los pueblos indígenas. Considerando que el artículo 15, 2) establece la obligación de consultar «a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida», antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, la Comisión confía en que la interpretación judicial sea leída y aplicada en este sentido.

Tasa para la realización de la consulta previa. La Comisión toma nota de que en su sentencia SU 123 de 2018, la Corte Constitucional exhortó al Congreso y al Gobierno a tomar medidas para establecer una institucionalidad sólida para la expedición de certificaciones sobre la presencia de grupos étnicos en áreas de POA que «compatibilice así el derecho a la consulta de los grupos étnicos con la seguridad jurídica de los inversionistas». Toma nota al respecto de que se estableció bajo el artículo 161 de la ley núm. 1955, de 2019, la tasa por la realización de la consulta previa, la cual debe ser pagada al Ministerio del Interior por el interesado en que se adelante una consulta previa y debe cubrir los costos de honorarios de los profesionales que realizarán la ruta metodológica, la pre-consulta y la consulta, incluyendo los costos de viáticos y gastos de viaje; así como los costos correspondientes al uno y acceso a la información sobre presencia de comunidades. La Comisión recuerda que en su observación general de 2018 destacó que corresponde a los gobiernos establecer mecanismos apropiados de consulta a escala nacional y de que las autoridades públicas deben realizarla sin injerencias, de una manera adaptada a las circunstancias. La Comisión pide al Gobierno que suministre informaciones y ejemplos de aplicación en la práctica de tasas por realización de consulta previa, indicando si han tenido una incidencia en la implementación efectiva de procedimientos de consulta con los pueblos cubiertos por el Convenio.