Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Nepal (Ratificación : 2002)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2018.

Artículos 1, 1), y 2, 1), del Convenio. Trabajo en régimen de servidumbre. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno acerca de que el Ministerio de Reforma y Ordenación Territorial (MOLRM) estaba elaborando un proyecto de ley sobre el trabajo en régimen de servidumbre (prohibición, prevención y rehabilitación), que aboliría todos los tipos de sistemas de trabajo en condiciones de servidumbre y otras prácticas y costumbres abusivas, y derogaría la Ley de Prohibición del Trabajo Kamaiya, de 2002. También tomó nota de las diversas medidas de rehabilitación aplicadas para los trabajadores en régimen de servidumbre liberados en el marco del Programa de rehabilitación de las víctimas del Kamaiya y de desarrollo de sus medios de subsistencia; la concesión por el departamento de educación de becas, así como de alojamiento para las niñas kamlari liberadas (ofreciendo a niñas para el trabajo doméstico a las familias de los propietarios de latifundios), y el Plan de acción en materia de rehabilitación de los haliya liberados (trabajadores agrícolas en régimen de servidumbre). La Comisión pidió al Gobierno que intensificara sus esfuerzos para asegurar la rehabilitación y la reintegración social de todos los trabajadores en condiciones de servidumbre liberados.

La Comisión toma nota de la observación de la CSI acerca de que, si bien el Gobierno ha participado en un programa de rehabilitación destinado a los trabajadores en condiciones de servidumbre liberados, sigue habiendo un gran número de familias haliya, fundamentalmente en la región del extremo oeste geográficamente aislada, que no se benefician del programa y que corren el riesgo de retornar a una situación de trabajo en servidumbre para poder sobrevivir. En 2016, se estima que había 16 953 familias haliya trabajando en régimen de servidumbre. Sin embargo, se cree que su número más bien oscila entre 20 000 y 22 000. La CSI señala asimismo que la asistencia financiera prestada a los trabajadores en servidumbre liberados es inadecuada, y que las medidas de rehabilitación deberían incluir educación y formación para la adquisición de competencias profesionales, para que los trabajadores en servidumbre liberados puedan lograr el empoderamiento económico y acceder a oportunidades de trabajo decente.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria, conforme a la cual de los 27 570 trabajadores en servidumbre liberados, 26 922 recibieron subvenciones para comprar tierras y construir casas. Toma nota asimismo de que el Gobierno indica que, en el marco del Plan de acción en materia de rehabilitación de los haliya liberados entre 2017 y 2018, se prestó apoyo a 37 familias para que compraran tierras, a 876 familias para que compraran madera, y a 1 005 familias para que construyeran casas. Además, se organizaron cinco cursos de formación para el desarrollo de competencias profesionales destinados a 80 kamaiya y haliya. También se ofrecieron 15 cursos de formación para el desarrollo de competencias profesionales orientados a los trabajadores en servidumbre liberados, y un total de 225 trabajadores se beneficiaron de dichos cursos.

La Comisión toma nota igualmente de que, según el informe sobre los progresos técnicos (TPR) de junio de 2018, elaborado en el marco del proyecto de la OIT titulado «Un puente para la acción global contra el trabajo forzoso 2015 2019» (proyecto «Bridge»), se han iniciado diversas sesiones de formación para la adquisición de competencias y para el fomento de la empleabilidad destinadas a los haliya liberados (600 participantes, incluidas 364 mujeres). A este respecto, se han concluido ocho sesiones de formación, otras seis están en curso, y se ha previsto iniciar próximamente diez más. Además, el proyecto «Bridge» está transmitiendo al Proyecto de la OIT sobre contratación equitativa una lista de 22 mujeres haliya liberadas, que actualmente figuran en una lista de espera para trabajar en el sector de la confección en Jordania. La Comisión toma nota asimismo de que, según el TPR, se han preparado y se difundirán próximamente instrumentos de promoción y sensibilización a través de los medios de comunicación, como un documental y un anuncio de interés público en la televisión y la radio, sobre el Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, de la OIT. Además, se ha elaborado un proyecto final de ley sobre el trabajo en servidumbre, previa celebración de consultas con los miembros del grupo de promoción de la eliminación del trabajo forzoso, y con los Ministerios de Trabajo y Empleo y de Reforma y Ordenación Territorial. La Comisión alienta firmemente al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos para asegurar que se rehabilite y reintegre socialmente a todos los trabajadores en régimen de servidumbre liberados, en particular mediante la prestación de asistencia financiera adecuada, el desarrollo de competencias profesionales y otras actividades generadoras de ingresos. Pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para cerciorarse de que los programas de rehabilitación lleguen asimismo a las familias haliya en la región del extremo oeste, y que siga suministrando información sobre las medidas adoptadas a este respecto y sobre los resultados obtenidos. Por último, la Comisión expresa su firme esperanza de que el proyecto de ley sobre el trabajo en régimen de servidumbre (prohibición, prevención y rehabilitación) se adopte en breve, y pide al Gobierno que proporcione una copia, una vez adoptado.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25. 1. Trata de personas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las diversas medidas adoptadas por el Gobierno para luchar contra la trata de personas, como la adopción del Plan de acción nacional contra la trata de personas 2011-2021; la creación del Comité nacional para el control de la trata de personas; el establecimiento de la Dirección de Servicios para Mujeres y Niños en la policía de Nepal, y de los centros de servicios para mujeres y niños en 39 distritos; el establecimiento de centros de vigilancia en las autopistas nacionales y en los puestos de control a lo largo de la frontera internacional, y la puesta en marcha de un sistema judicial de procedimiento acelerado que concede prioridad a los casos de trata de personas. Sin embargo, tomó nota de que, según el informe sobre la trata de personas de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de 2016, entre 2014 y 2015, el número de personas víctimas de trata osciló entre 8 000 y 8 500. En relación con esto, la Comisión tomó nota de que el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en sus observaciones finales de 15 de abril de 2014 y de 12 de diciembre de 2014, respectivamente, expresaron su preocupación por la falta de aplicación efectiva de la Ley sobre Trata y Transporte de Seres Humanos (control), de 2007, y por la persistencia de la trata con fines de explotación sexual, trabajo forzoso, trabajo en condiciones de servidumbre, y servidumbre doméstica. Por consiguiente, la Comisión instó al Gobierno a que redoblara sus esfuerzos para prevenir, eliminar y combatir en la práctica la trata de personas, y para asegurar la aplicación efectiva de la Ley sobre Trata y Transporte de Seres Humanos (control), de 2007.

La Comisión toma nota de las siguientes medidas adoptadas por el Gobierno, tal como se indica en su memoria:

• -se ha establecido un mecanismo de coordinación entre los diversos ministerios y la Fiscalía General con miras a la aplicación efectiva de la Ley sobre Trata y Transporte de Seres Humanos (control), de 2007;
• -con el fin de reducir el riesgo de que los adolescentes sean objeto de trata, se ha incorporado en los planes de estudio, de los cursos sexto a décimo, un tema sobre la trata de personas;
• -se han iniciado diversos programas de sensibilización sobre cuestiones relacionadas con la trata de personas, también a través de los medios de comunicación, los diarios y la televisión nacional;
• -se ha establecido en 20 distritos un centro de información sobre migración segura, y
• -los centros de rehabilitación en diferentes distritos se han subcontratado a diversas ONG para asegurar su mejor funcionamiento.

La Comisión toma nota asimismo de la información suministrada por el Gobierno en su memoria sobre el Convenio sobre las perores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), relativa a los programas de formación proporcionados a diversas partes interesadas que luchan contra la trata de personas, incluida la policía de Nepal y los tribunales de distrito, así como a los programas de interacción llevados a cabo por los comités nacionales y de distrito para el control de la trata de personas. La Comisión toma nota asimismo de que, según la memoria de Gobierno, entre 2016 y 2017, la policía de Nepal registró 227 casos de trata de personas en los que hubo 311 víctimas involucradas, de las cuales 308 eran mujeres. Además, según el informe de la Fiscalía General, durante ese mismo período, se presentaron a los tribunales 249 casos (incluidos casos nuevos y pendientes) relacionados con la trata de personas, y se impusieron condenas en 96 casos. Sin embargo, la Comisión toma nota de que, según el informe nacional sobre la trata de personas de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, de junio de 2018, el número de casos de trata registrado por la policía de Nepal es relativamente bajo en comparación con el número real de víctimas de trata. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para prevenir, eliminar y combatir la trata de personas, y a que tome las medidas necesarias para asegurar que todas las personas involucradas en la trata de personas y delitos conexos sean objeto de investigaciones exhaustivas y que se emprendan actuaciones judiciales contra ellas. A este respecto, pide al Gobierno que siga adoptando medidas para fortalecer las capacidades de los organismos encargados de hacer cumplir la ley, a fin de asegurar que se les imparta formación apropiada para mejorar la identificación de las víctimas de trata, y para asegurar una mayor coordinación entre dichos organismos. La Comisión pide al Gobierno que continúe suministrando información sobre las medidas concretas adoptadas en relación con esto y sobre los resultados obtenidos. Por último, pide al Gobierno que garantice la aplicación efectiva de la Ley sobre Trata y Transporte de Seres Humanos (control), de 2007, y que proporcione información sobre su aplicación en la práctica, en lo que respecta al número de investigaciones, enjuiciamientos, condenas y sanciones impuestas.

2. Situación de vulnerabilidad e imposición de trabajo forzoso. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las diversas medidas adoptadas por el Gobierno a fin de proteger a los trabajadores migrantes. Sin embargo, la Comisión tomó nota de que, según el informe de 2016 de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la explotación y los abusos por parte de las agencias de contratación y los intermediarios en relación con el empleo en el extranjero estaban generalizados, en particular, el engaño (con respecto al salario, la naturaleza del trabajo y algunas veces incluso en el país de destino) y el fraude (como la expedición de informes médicos falsos, y de certificados de formación de orientación sin haber recibido realmente dicha formación, así como otras irregularidades, y de que cientos de hombres y mujeres eran víctimas de tales actividades fraudulentas y muchos de ellos acababan encontrándose en situaciones de trabajo forzoso o eran objeto de trata con fines de explotación laboral. El informe subrayó asimismo las formas de violaciones de derechos humanos en el contexto de la migración laboral al extranjero, incluidas: la confiscación de los pasaportes por los empleadores/patrocinadores; la retención de los documentos de identidad y de viaje; la retención del salario; las amenazas de denuncia a las autoridades; las horas extraordinarias excesivas; los abusos físicos y sexuales, y el aislamiento. La Comisión insta al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para asegurar que los trabajadores migrantes estén plenamente protegidos contra las prácticas y condiciones abusivas que equivalen a la imposición de trabajo forzoso, en particular a través de la aplicación efectiva de la Ley de Empleo en el Extranjero, a fin de luchar contra la práctica de explotación de las agencias de empleo privadas.

La Comisión toma nota de la observación de la CSI en relación con la política del Gobierno de prohibir a las mujeres migrar para realizar trabajo doméstico ha aumentado su vulnerabilidad a los abusos y la explotación, y ha dado lugar a la preparación insuficiente previa a la partida, la regulación inadecuada de las agencias de contratación y la falta de representación diplomática en el Líbano, que es el principal país de destino de los trabajadores domésticos migrantes. La CSI indica que unos 13 000 trabajadores domésticos de Nepal trabajan en el Líbano.

La Comisión toma nota asimismo de que, según la información proporcionada por el Gobierno, se han adoptado las medidas siguientes para brindar protección a los trabajadores migrantes:

• -está enmendándose la Ley de Empleo en el Extranjero, de 2007, y el reglamento, de 2008 con miras a incorporar nuevas disposiciones sobre la certificación de los acuerdos laborales a través de la Embajada de Nepal en el país de destino;
• -se ha movilizado a los migrantes que regresan para que lleven a cabo campañas de sensibilización;
• -el Gabinete ha aprobado una directiva para prestar asistencia jurídica a los trabajadores migrantes;
• -se han descentralizado los servicios prestados por los diversos mecanismos institucionales relacionados con el empleo en el extranjero;
• -se están supervisando e inspeccionando periódicamente las agencias de empleo privadas con miras a detectar prácticas de explotación, y
• -se ha establecido un sistema de gestión de la información sobre el empleo en el extranjero en línea, que proporciona información detallada sobre las agencias de empleo privadas registradas y los procedimientos de contratación, así como una base de datos de otros organismos gubernamentales pertinentes y la función que desempeñan en el empleo en el extranjero.

La Comisión toma nota asimismo de que, en el marco del programa de asociación de la OIT y el Reino Unido titulado «Trabajar en Libertad» sobre la contratación equitativa y el trabajo decente para las trabajadoras migrantes en Asia Meridional y Oriente Medio: i) se empoderó a 18 833 trabajadores migrantes (14 317 de ellas mujeres) y a trabajadores en situación de riesgo, concienciándoles en mayor grado, proporcionándoles más información y desarrollando sus aptitudes; ii) aproximadamente 25 000 personas, incluidas 23 000 mujeres, se beneficiaron del programa de formación de orientación previa a la partida sobre el empoderamiento de las mujeres, el reconocimiento del trabajo, los servicios de orientación y los procesos de empleo en el extranjero, y iii) 450 trabajadores se adhirieron a un sindicato a través de la Federación Sindical de Nepal.

La Comisión señala además que, según el informe de 30 de abril de 2018 del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los migrantes, si bien Nepal ha realizado progresos considerables al asegurar la protección de los derechos de sus ciudadanos que migran al extranjero para trabajar, persisten importantes lagunas de la protección, y la aplicación, el cumplimiento y el control del cumplimiento siguen planteando dificultades. Toma nota de que, según este informe, el Gobierno de Nepal: i) ha introducido un curso de orientación de dos días obligatorio previo a la partida orientado a los trabajadores migrantes; ii) ha introducido la política de educación y formación técnica y profesional de 2012, que reconoce la necesidad de programas de formación para el desarrollo de las calificaciones; iii) ha establecido un fondo de bienestar para el rescate y la repatriación de trabajadores migrantes; iv) ha extendido los servicios de los centros de recursos para migrantes a 20 distritos; v) ha elaborado un proyecto que vincula a los migrantes que retornan con las instituciones de microfinanzas, y vi) ha respaldado las directrices para los trabajadores domésticos migrantes que exigen que las mujeres migrantes hayan alcanzado la edad de 24 años para poder trabajar en el extranjero, y la disposición que prevé que el Gobierno debe firmar acuerdos bilaterales y memorandos de entendimiento con los países a los que migran las mujeres para realizar trabajo doméstico. Sin embargo, la Comisión toma nota de que, según el informe del Relator Especial:

• -existen varios casos de violación de la Ley de Empleo en el Extranjero que hacen a los trabajadores migrantes más vulnerables a la explotación en el país de destino, por ejemplo, los casos en que: cambian las condiciones de trabajo, la remuneración, la empresa empleadora o el tipo de trabajo acordado en Nepal al llegar al país de destino; se sustituyen los contratos; los contratos no están disponibles en un idioma que los trabajadores migrantes comprendan; no se proporcionan copias de los contratos a los trabajadores, y no se paga a los trabajadores su salario o se efectúan deducciones del mismo;
• -se cobra a los trabajadores migrantes unos costos de contratación que les hace más vulnerables a la trata y al trabajo forzoso, y
• -la participación de la policía en la investigación de casos de contratación engañosa y de trabajo forzoso es limitada.

Por último, la Comisión toma nota de que, según el informe de 2018 de la Comisión Nacional de Derechos Humanos sobre la trata de personas en Nepal, entre 2016 y 2017, el número de trabajadores migrantes ascendió a 759 230, y el número total de migrantes que obtuvieron permisos de trabajo entre 2012 y 2013 y 2016 y 2017 alcanzó 2,23 millones, y muchos trabajadores migrantes se concentraron fundamentalmente en Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos y Qatar. En este informe se señala asimismo que, en lo que respecta al empleo en estos países, la Comisión Parlamentaria indicó: una alta prevalencia de trata y contrabando de personas organizado; el engaño y el fraude generalizados en la colocación de trabajadores en el extranjero; una alta prevalencia de explotación debido a un sistema dual de acuerdos laborales, y la prevalencia del sistema kafala (patrocinio). Al tiempo que toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para proteger a los trabajadores migrantes, la Comisión toma nota con preocupación de las constantes prácticas y condiciones abusivas de los migrantes que equivalen a trabajo forzoso. Por lo tanto, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para asegurar que se proteja plenamente a los trabajadores migrantes contra las prácticas y condiciones abusivas que constituyen trabajo forzoso, en particular a través de la aplicación efectiva de la Ley de Empleo en el Extranjero, con miras a combatir las prácticas de explotación que persisten en las empresas de colocación en el extranjero, en particular las agencias de contratación privadas. La Comisión pide al Gobierno que continúe suministrando información sobre las medidas adoptadas a este respecto, incluida información sobre los esfuerzos de cooperación internacional realizados a fin de apoyar a los trabajadores migrantes en los países de destino, y las medidas adaptadas específicamente a las difíciles circunstancias a las que se enfrentan dichos trabajadores, con objeto de prevenir los casos de abuso y de responder a los mismos, y de garantizarles el acceso a la justicia, así como a otros mecanismos de presentación de quejas y de indemnización.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.