Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Myanmar (Ratificación : 1955)

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Eliminación de todas las formas de trabajo forzoso. 1. Compromiso de la OIT con la eliminación del trabajo forzoso. a) Antecedentes históricos. En marzo de 1997, se estableció una comisión de encuesta en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT para abordar la situación del trabajo forzoso en Myanmar. Tal como se señaló al Consejo de Administración de la OIT, a lo largo de los años el trabajo forzoso ha adoptado diversas formas en el país, que incluyen el trabajo forzoso en zonas de conflicto así como para empresas públicas y privadas. En sus recomendaciones, la comisión de encuesta instó al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que: i) los textos legislativos pertinentes, en particular la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades, se ponían en conformidad con el Convenio; ii) en la práctica las autoridades, en particular los militares, no imponían más trabajo forzoso u obligatorio, y iii) se aplicaban estrictamente las sanciones que podían imponerse con arreglo al artículo 374 del Código Penal por exigir trabajo forzoso u obligatorio.

Desde entonces, y durante más de un decenio, la cuestión ha sido el eje de la cooperación entre el Gobierno y la OIT. En 2002, se estableció un Memorando de Entendimiento entre el Gobierno y la OIT que permitió nombrar a un funcionario de enlace de la OIT. En 2007, se firmó un Protocolo de Entendimiento Complementario para, en particular, establecer un mecanismo de presentación de quejas con el objeto de «ofrecer oficialmente a las víctimas del trabajo forzoso la posibilidad de comunicar sus quejas a las autoridades competentes a través de los servicios del funcionario de enlace, a fin de obtener las reparaciones previstas en la legislación pertinente y de conformidad con el Convenio». Además, en 2012, la OIT firmó un Memorando de Entendimiento sobre una estrategia conjunta relativa a la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso en Myanmar para 2015, que sentó las bases para siete planes de acción interrelacionados. La OIT también participó en el Equipo especial de tareas sobre vigilancia y presentación de informes en el país respecto de los casos de reclutamiento de menores.

b) Acontecimientos recientes. El 22 de enero de 2018, el Gobierno y la OIT firmaron otro Memorando de Entendimiento, en el que se acordó un nuevo Plan de Acción para la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso para el año 2018. El Plan de Acción se centra en cuatro prioridades, a saber: i) funcionamiento continuo del mecanismo de quejas; ii) formación y sensibilización sobre el trabajo forzoso, en particular para los funcionarios gubernamentales; iii) creación de capacidades para acabar con el trabajo forzoso a nivel regional y estatal, y iv) movilización de los interlocutores tripartitos para la prevención del trabajo forzoso en el sector privado. En particular, la prórroga del Protocolo de Entendimiento Complementario hasta el 31 de diciembre de 2018 permitirá que el mecanismo de quejas siga funcionamiento y una mayor cooperación sobre el trabajo forzoso durante el período de transición al Programa de Trabajo Decente por País (PTDP), que recibió el dictamen positivo del Foro nacional de diálogo tripartito el 16 de enero de 2018. Durante su discusión más reciente del caso, en marzo de 2018, el Consejo de Administración concluyó que la prórroga del Protocolo de Entendimiento Complementario y el acuerdo sobre una nueva fase actualizada del Plan de Acción para la eliminación del trabajo forzoso, junto con el apoyo tripartito del primer PTDP para Myanmar son novedades que se acogen con gran satisfacción y que representan un importante progreso en el cumplimiento de las prioridades de los mandantes de la OIT (documento GB.332/INS/8, párrafo 17). En septiembre de 2018, el Gobierno de la Unión, las organizaciones de empleadores y de trabajadores y la OIT acordaron el primer PTDP para Myanmar, que todas las partes consideran que es un paso importante para el progreso del país e indica que se está llevando a cabo un proceso de normalización del compromiso con la OIT y la comunidad internacional después de decenios de Gobierno autoritario y problemas relacionados con el trabajo forzoso.

2. Aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota con satisfacción de la adopción de la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas, de 2012, que derogaba la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades de 1907 (artículo 37) y establecía que la utilización del trabajo forzoso por cualquier persona sería un delito penal que podía ser castigado con penas de prisión y multas (artículo 27A). No obstante, la Comisión tomó nota de que no se habían adoptado ni contemplado medidas para enmendar el artículo 359 de la Constitución (capítulo VIII – Ciudadanía, derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos) que exime de la prohibición del trabajo forzoso a «las obligaciones asignadas por la República de Unión, de conformidad con la ley y en aras de los intereses del pueblo» y que podría interpretarse de modo tal que permita la imposición generalizada de trabajo forzoso a la población. El Gobierno señaló que la Constitución de 2008 se modificaría de acuerdo a lo solicitado. En relación con la aplicación práctica del Convenio, la Comisión acogió con agrado las diversas medidas adoptadas por el Gobierno en colaboración con la OIT a fin de erradicar el trabajo forzoso en la práctica. Estas medidas incluyen la realización de una amplia gama de actividades de sensibilización en todo el país, el apoyo a que se siga recurriendo al mecanismo de quejas en virtud del Protocolo de Entendimiento Complementario con el fin de que las víctimas del trabajo forzoso puedan obtener reparación así como medidas para que un considerable número de miembros del personal militar tenga que rendir cuentas por el recurso continuado al trabajo forzoso. Al tiempo que tomaba nota de los progresos realizados en aras de la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso, la Comisión observó que el trabajo forzoso se seguía utilizando en Myanmar.

La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno informa de que entre marzo de 2007 y junio de 2018 el mecanismo de quejas recibió un total de 754 casos, de los cuales 739 están relacionados con el reclutamiento de menores, 13 con el trabajo forzoso y dos con otras cuestiones. Se impusieron medidas disciplinarias militares por reclutamiento de menores a 377 miembros de las fuerzas armadas, a saber 64 oficiales y 313 soldados de otros rangos. Además, en el marco del Plan de Acción para la prevención del reclutamiento de menores, 448 miembros del personal de las fuerzas armadas fueron castigados con medidas disciplinarias militares. Sólo una persona fue castigada con arreglo al artículo 374 del Código Penal. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que se promulgaron directivas de aplicación de la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas de 2012, para los administradores de distritos y aldeas y los departamentos administrativos generales a todos los niveles. Además, se realizaron 18 191 talleres de sensibilización sobre el trabajo forzoso en los que participaron 1 280 307 personas de todos los estados y regiones. También se proporcionó formación al personal militar para la prevención del reclutamiento de menores. Asimismo, el Gobierno señala que se ha asignado un presupuesto especial a las oficinas de administración de distritos y aldeas para prevenir la utilización de trabajo forzoso o no remunerado. También se han adoptado medidas para garantizar la aplicación de la legislación laboral, especialmente en el sector privado. La reforma de la legislación laboral sigue en curso con la asistencia técnica proporcionada por la OIT. Sin embargo, la Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene información alguna sobre los progresos realizados en lo que respecta a la enmienda del artículo 359 del capítulo VIII de la Constitución.

La Comisión toma nota de que, según el informe sobre la situación del PTDP (publicado en septiembre de 2018), la OIT ha colaborado con el Gobierno y los grupos armados étnicos para asegurar el compromiso a fin de acabar con el trabajo forzoso, lo que ha dado como resultado que al menos dos grupos armados no estatales se hayan comprometido a eliminar esta práctica. También es muy probable que los cambios que se producen en el marco del proceso de paz den resultados positivos en lo que respecta a la eliminación del trabajo forzoso, ya que el Acuerdo Nacional de alto el fuego de 2015 incluye compromisos para prevenir el trabajo forzoso de civiles y el reclutamiento de niños. La cuestión del trabajo forzoso también se destacó en la primera Conferencia de Paz que se celebró en agosto de 2016. Por consiguiente, se ha producido un descenso significativo del número de casos notificados de reclutamiento forzoso con fines militares tanto por parte de las fuerzas de seguridad como de los grupos armados. Asimismo, parece que como resultado del aumento de la sensibilización de las autoridades locales se está reduciendo el reclutamiento forzoso para realizar trabajos públicos. Sin embargo, resulta necesario intensificar más la formación del personal gubernamental sobre la aplicación efectiva de la ley y las campañas públicas de sensibilización. El Gobierno también ha indicado que quiere adoptar un enfoque más descentralizado en el que los gobiernos regionales y de los estados tengan más responsabilidades en la aplicación de los planes de acción y para garantizar el cumplimiento de la legislación en materia de eliminación del trabajo forzoso. También es necesario capacitar a la inspección del trabajo y a los interlocutores sociales para abordar la cuestión del trabajo forzoso en el sector privado.

No obstante, la Comisión toma nota de que según el informe sobre las conclusiones detalladas de la Misión Independiente de Investigación (Report of the Detailed Findings of the Independent International Fact Finding Mission) que se llevó a cabo en Myanmar el 17 de septiembre de 2018 (documento A/HRC/39/CRP.2) persiste el uso del trabajo forzoso por las Tatmadaw (las fuerzas armadas de Myanmar), especialmente en los estados de Kachin y Shan, así como entre los grupos étnicos rakhine y rohingya. En muchos casos, las Tatmadaw llegan a una aldea y se llevan a los aldeanos directamente de sus casas o de las zonas aledañas a la aldea cuando están pescando, cultivando, haciendo recados o viajando. En algunos casos esto se hace de forma organizada, casa por casa, sobre la base de las cuotas de cada familia y utilizando una lista, o con la cooperación de los líderes de las aldeas. La duración del trabajo forzoso oscila entre algunos días o varios meses. A las personas obligadas a realizar trabajo forzoso se les encomiendan diversas tareas. Muchas tienen que trabajar como porteadores, transportando cargas pesadas que incluyen comida, ropa y en algunos casos armas. Otros tipos habituales de trabajo son escavar trincheras, limpiar, cocinar, recoger leña, cortar árboles y construir carreteras o edificios en campamentos militares. Asimismo, algunas veces se exige a las víctimas que luchen o participen en las hostilidades. A menudo, no se proporciona comida suficiente a las víctimas, ésta es de mala calidad o no tienen nada para comer. No tienen acceso al agua y su alojamiento es inadecuado, e incluso duermen al aire libre sin camas y carecen de instalaciones sanitarias adecuadas. Si se resisten, trabajan lentamente o descansan las víctimas son tratadas con violencia. Las víctimas de sexo femenino, en particular, también son objeto de violencia sexual (párrafos 258 273, 412 424 y 614 615).

La Comisión toma nota de las medidas adoptadas y de los progresos realizados por el Gobierno en materia de eliminación del trabajo forzoso. No obstante, la Comisión se ve obligada a tomar nota con profunda preocupación de la persistencia del trabajo forzoso impuesto por las Tatmadaw en los estados de Kachin y Shan, así como entre los grupos étnicos rakhine y rohingya. Además, la Comisión observa que casi todo el personal militar que estaba involucrado en el trabajo forzoso ha sido objeto de sanciones disciplinarias, excepto una persona que fue castigada con arreglo al artículo 374 del Código Penal. La Comisión recuerda al Gobierno que, en virtud del artículo 25 del Convenio, el hecho de imponer trabajo forzoso u obligatorio será objeto de sanciones penales y las sanciones impuestas por la ley deberán ser realmente eficaces y aplicarse estrictamente. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a intensificar sus esfuerzos para garantizar la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso, tanto en la legislación como en la práctica, en particular el trabajo forzoso impuesto por las Tatmadaw. Pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para velar por la aplicación estricta de la legislación nacional, especialmente de las disposiciones de la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas de 2012 y del Código Penal, a fin de que en todos los casos se impongan y apliquen penas de prisión lo suficientemente disuasorias a los autores de delitos. A este respecto, la Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la aplicación en la práctica de la legislación antes mencionada, y que incluya datos estadísticos sobre los casos de trabajo forzoso detectados y las sanciones específicas impuestas a los autores de este delito. También pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada sobre las medidas adoptadas para garantizar que, en la práctica, las autoridades militares o civiles o las personas del sector privado ya no imponen trabajo forzoso, como por ejemplo actividades de sensibilización y creación de capacidades para los administradores locales, el personal militar, otras partes interesadas y el público en general. Por último, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los progresos realizados en relación con la enmienda del artículo 359 de la Constitución. La Comisión reitera la firme esperanza de que se adopten sin demora todas las medidas necesarias para dar pleno cumplimiento al Convenio a fin de garantizar que se elimina completamente la utilización de trabajo forzoso u obligatorio en Myanmar.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se pide al Gobierno que transmita información completa en la 108.ª reunión de la Conferencia y que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2019.]