Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Ecuador (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Unión Nacional de Educadores (UNE) y de la Internacional de Servicios Públicos en el Ecuador (ISP-Ecuador) recibidas el 1.º de septiembre de 2017 que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión así como a alegaciones de violaciones del Convenio en la práctica, relativas en particular a la denegación del registro de varias organizaciones sindicales. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios respecto de las mencionadas alegaciones.

La Comisión toma también nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 1.º de septiembre de 2017 y que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante la Comisión de la Conferencia), en junio de 2017, sobre la aplicación del Convenio por el Ecuador. La Comisión toma especialmente nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) garantice el pleno respeto del derecho de los funcionarios públicos de constituir las organizaciones que estimen convenientes para la defensa colectiva de sus intereses, incluida la protección en relación a la disolución o suspensión administrativa; ii) revoque la decisión de disolver la UNE y permita el libre funcionamiento de la organización sindical; iii) enmiende la legislación para garantizar que sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral, y iv) inicie un procedimiento de consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas con miras a identificar la manera en que habría que enmendar el marco legislativo actual para poner toda la legislación pertinente de conformidad con el Convenio.

La Comisión invitó al Gobierno a considerar la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica de la OIT en relación con el proceso de reforma legislativa. A este respecto, la Comisión saluda que el Gobierno ha acordado con la Oficina un proceso de asistencia técnica en el marco de las reformas legislativas en curso.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores de crear sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes. Imposibilidad de constituir más de una organización sindical en las dependencias del Estado. En sus comentarios anteriores, refiriéndose al artículo 326, 9), de la Constitución que establece que para todos los efectos de la relación laboral en las instituciones del Estado, el sector laboral estará representado por una sola organización y a un proyecto de reforma de la ley orgánica que preveía el desarrollo legislativo de dicha disposición constitucional, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara de manera inmediata las medidas necesarias para asegurar que tanto la Constitución como la ley preservaran la posibilidad del pluralismo sindical en las dependencias del Estado. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa de la adopción, el 19 de mayo de 2017, de la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público (en adelante la Ley Orgánica Reformatoria). La Comisión toma nota de que el Gobierno señala específicamente que: i) la Ley Orgánica Reformatoria garantiza sin restricciones el derecho de asociación de los servidores públicos, siendo posible la creación de varios sindicatos en las instituciones del sector público; ii) la ley crea la figura del comité de servidoras y servidores públicos, y iii) la introducción de esta figura tiene la finalidad de garantizar ciertas prerrogativas a la organización de servidores públicos más representativa en cada institución pública, sin que se restrinja de ninguna manera la posibilidad de que puedan coexistir varias organizaciones sindicales en el sector público. La Comisión también toma nota de las observaciones conjuntas de la ISP-Ecuador y de la UNE que afirman que la institución/creación del comité de servidores públicos, que debe ser conformado por la mitad más uno de los servidores públicos de una institución, viola las disposiciones del Convenio.

En relación con la figura del comité de servidores públicos, la Comisión constata que el artículo 11 de la Ley Orgánica Reformatoria adoptada en mayo de 2017 sigue las pautas del proyecto de ley examinado por la Comisión en su último comentario. La Comisión observa a este respecto que: i) el comité de servidores públicos presenta todas las características de una organización de trabajadores, con sus miembros afiliados, sus estatutos y su junta directiva; ii) el comité dispone de todas las atribuciones de promoción y defensa de los intereses colectivos reconocidos a los servidores públicos en la ley (especialmente el derecho de velar por el cumplimiento de la normativa laboral, el derecho al diálogo social y el derecho de huelga); iii) si bien la ley reconoce de manera general y sin restricciones el derecho de los servidores públicos de crear organizaciones sindicales, la ley no contempla explícitamente ni reglamenta formas de organización alternativas al comité de servidores públicos, por medio de las cuales los servidores públicos podrían defender colectivamente sus intereses y ejercer los derechos colectivos antes mencionados, y iv) al tener que agrupar la mitad más uno de los servidores públicos, sólo puede haber un comité de servidores públicos por institución pública. La Comisión constata que de lo anterior se desprende que, si bien el artículo 11 de la Ley Orgánica Reformatoria no prohíbe la posibilidad de crear varias organizaciones sindicales en una misma institución pública, dicha disposición tan sólo contempla y regula el ejercicio de los distintos derechos colectivos de los servidores públicos por parte del comité de servidores públicos, agrupación de carácter único ya que debe afiliar a la mitad más uno del personal de una institución pública.

La Comisión recuerda que en virtud del artículo 2 del Convenio, el pluralismo sindical debería ser posible en todos los casos. A este respecto, la Comisión llama la atención del Gobierno sobre el hecho de que la libertad de elegir de los trabajadores se vería comprometida si la distinción entre sindicatos más representativos y sindicatos minoritarios se tradujera, en la legislación o en la práctica, en una prohibición de otros sindicatos a los que los trabajadores quisieran afiliarse, o en el otorgamiento de privilegios susceptibles de influir indebidamente en la elección de las organizaciones por parte de los trabajadores. Por consiguiente, esta distinción no debería conducir a que los sindicatos que no sean reconocidos como los más representativos se vean privados de los medios indispensables para defender los intereses profesionales de sus miembros (por ejemplo, el derecho de presentar reclamaciones en su nombre, incluso de representarlos cuando se trate de reclamaciones individuales), organizar su gestión y sus actividades y formular sus programas, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 97). La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que proporcione informaciones adicionales sobre los mecanismos que permiten a las organizaciones de servidores públicos, distintas de los comités de servidores públicos, representar y defender los intereses de sus miembros ante las autoridades.

Artículos 2, 3 y 4. Registro de las asociaciones de servidores públicos y de sus directivas. Prohibición de la disolución administrativa de las mismas. Reglamento para el funcionamiento del sistema unificado de información de las organizaciones sociales y ciudadanas (decreto ejecutivo núm. 16 de 20 de junio de 2013 tal como modificado por el decreto núm. 739 de 12 de agosto de 2015). En sus anteriores comentarios, la Comisión había observado que los decretos ejecutivos núms. 16 y 739 contemplaban amplios motivos de disolución administrativa de las organizaciones sociales y que dichos decretos se aplicaban a las asociaciones de servidores públicos no registradas en el Ministerio de Trabajo sino ante sus respectivos ministerios. La Comisión había instado al Gobierno a que adoptara las reformas necesarias para que las asociaciones profesionales de servidores públicos no fueran sometidas a motivos de disolución que les impidan ejercer plenamente su mandato de defensa de los intereses de sus miembros ni fueran sujetas a disolución o suspensión administrativa.

La Comisión saluda la indicación del Gobierno según la cual los decretos ejecutivos núms. 16 y 739 fueron derogados por el decreto núm. 193 de fecha 24 de octubre de 2017. La Comisión observa que, si bien el nuevo decreto tiene la finalidad de reducir al máximo cualquier exigencia administrativa innecesaria que recaiga sobre las organizaciones sociales y que se reducen las causales de disolución, la Comisión toma nota de que el nuevo decreto mantiene como causal de disolución el desarrollo de actividades de política partidista y que el nuevo decreto sigue previendo disoluciones administrativas. Recordando nuevamente que la defensa de los intereses de sus miembros requiere que las asociaciones de servidores públicos puedan expresarse sobre la política económica y social del Gobierno y que el artículo 4 del Convenio prohíbe la suspensión o disolución administrativa de las mismas, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que las reglas mencionadas del decreto núm. 193 no se apliquen a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros.

Disolución administrativa de la UNE. En sus comentarios anteriores, la Comisión había expresado su profunda preocupación por la disolución administrativa de la UNE y había instado al Gobierno a que tomara con urgencia todas las medidas necesarias para que se revocara dicha decisión y que la UNE pudiera volver a ejercer de inmediato sus actividades. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en el marco de la apuesta por el diálogo que caracteriza al nuevo Gobierno, se han llevado a cabo contactos entre el Ministerio de Trabajo y el abogado de la UNE para explorar las alternativas a la disolución y liquidación de dicha organización, desprendiéndose de dichos contactos que: i) la UNE no es una organización sindical ya que nunca quedó registrada ante el Ministerio de Trabajo; ii) la autoridad competente para revocar el acto administrativo de disolución y liquidación es el Ministerio de Educación; iii) la UNE cuestionó la legalidad del mencionado acto administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Quito, por lo cual, en virtud de la separación de poderes, conviene esperar la resolución judicial correspondiente, y iv) el Ministerio de Trabajo ha invitado a la UNE a que inicie el procedimiento administrativo de registro como organización sindical ante el Ministerio de Trabajo. La Comisión subraya nuevamente que, más allá de su denominación formal, las asociaciones de trabajadores, incluidas las de maestros públicos o privados, que tienen la finalidad de defender los intereses profesionales de sus miembros, son abarcadas por las disposiciones del Convenio, y que, de la misma manera, la obligación de cumplir con el Convenio no se limita al Ministerio de Trabajo sino que se extiende a la totalidad de las autoridades e instituciones del país. La Comisión recuerda también que la disolución administrativa de las organizaciones de trabajadores, incluidos los maestros, constituye una grave violación del Convenio. Alentada por el inicio de un diálogo entre el Gobierno y la UNE, por la derogación del decreto núm. 16 que constituía una de las bases jurídicas de la disolución de la UNE así como por la revocación de la disolución de varias organizaciones sociales, la Comisión confía en que el Gobierno podrá informar a la brevedad de la revocación de la disolución de la UNE de manera que dicha organización pueda volver a ejercer de inmediato todas sus actividades de defensa de los intereses profesionales de sus miembros.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 2. Excesivo número de trabajadores exigido (30) para constituir asociaciones de trabajadores, comités de empresa o asambleas para organizar comités de empresa. La Comisión recuerda que, desde la reforma legislativa de 1985 que incrementó el número mínimo de afiliados de 15 a 30, ha venido solicitando al Gobierno que se reduzca el número mínimo de trabajadores exigido por la legislación para constituir asociaciones de trabajadores o comités de empresa. La Comisión observa adicionalmente que el Comité de Libertad Sindical le ha remitido el seguimiento de los aspectos legislativos del caso núm. 3148 (véase 381.er informe del Comité de Libertad Sindical, marzo de 2017, párrafo 442). En este caso relativo a la imposibilidad de una organización sindical sectorial del sector bananero de obtener su registro por afiliar a trabajadores de varias empresas, el Comité había tomado nota de la indicación del Gobierno de que la conformación de un sindicato compuesto por trabajadores de varias empresas contradecía el artículo 449 del Código del Trabajo que prevé que las directivas de las asociaciones de trabajadores, de cualquier índole que sean, deberán estar integradas únicamente por trabajadores propios de la empresa a la cual pertenezcan. Con base en lo anterior, el Comité pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias no sólo para reducir el número mínimo de trabajadores afiliados exigido para poder conformar una organización sindical a nivel de empresa sino también para permitir que se pudieran conformar organizaciones de primer grado que reúnan a trabajadores de varias empresas. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta, por una parte, que la fijación de un número mínimo de afiliados busca otorgar representatividad a las organizaciones sindicales, y, por otra, que en el marco del actual proceso de reforma normativa, se analizará la posibilidad de considerar la recomendación de la Comisión de Expertos. La Comisión recuerda nuevamente que la exigencia de un nivel razonable de representatividad para firmar convenios colectivos, no debe ser confundida con las condiciones fijadas para crear organizaciones sindicales. Por otra parte, la Comisión recuerda que, en virtud de los artículos 2 y 3 del Convenio, los trabajadores deben poder tener la posibilidad de conformar, si así lo desean, organizaciones de primer grado de un nivel superior al de la empresa. La Comisión confía en que la reforma legislativa en curso contribuirá a la revisión de los artículos 443, 449, 452 y 459 del Código del Trabajo de manera que se rebaje el número mínimo de afiliados requerido para crear asociaciones de trabajadores y comités de empresa y que sea posible crear organizaciones sindicales de primer grado que reúnan a trabajadores de varias empresas.

Artículo 3. Plazos obligatorios para convocar elecciones sindicales. En sus comentarios anteriores, ante observaciones de varias organizaciones sindicales que alegaban una violación de la autonomía sindical, la Comisión había pedido al Gobierno que proporcionara informaciones sobre la aplicación práctica del artículo 10, c), del acuerdo ministerial núm. 0130 de 2013, reglamento de organizaciones laborales, el cual prevé la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales que no convoquen a elecciones en un plazo de noventa días posterior al vencimiento del mandato definido por los estatutos de sus organizaciones. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) el acuerdo ministerial núm. 0130 tiene la finalidad de dar aplicación al artículo 326, 8), de la Constitución; ii) las organizaciones sindicales requieren que se utilicen las normas del derecho civil o societario que establecen que las directivas permanecerán en sus cargos hasta ser legalmente reemplazadas, y iii) el Ministerio de Trabajo está, conjuntamente con la Asamblea Nacional, impulsando un proceso de elaboración de un nuevo Código orgánico integral laboral y de promoción del empleo que incluirá una propuesta normativa respecto de este punto. La Comisión confía en que la nueva normativa que se adopte prevea que, dentro del respeto de las reglas democráticas, sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral.

Elecciones a la directiva del comité de empresa de trabajadores no afiliados. En su anterior comentario, la Comisión había considerado que la imposición por la legislación de que trabajadores no afiliados puedan presentarse a las elecciones de la directiva del comité de empresa era contraria a la autonomía sindical reconocida por el artículo 3 del Convenio y había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para revisar el artículo 459, 3), del Código del Trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que la finalidad de la legislación en vigor es lograr una elección democrática de la directiva del comité de empresa pero que se examinará el punto planteado por la Comisión en el marco del proceso de reforma legislativa en curso. Observando que la nueva Ley Orgánica Reformatoria prevé que la directiva del comité de servidores públicos sólo podrá ser conformada por personas afiliadas al mismo, la Comisión confía en que se tomarán las medidas necesarias para revisar el artículo 459, 3), de manera que las candidaturas de trabajadores no afiliados al comité de empresa sean posibles sólo en caso de que sean los propios estatutos del comité de empresa los que contemplen esta posibilidad.

Artículo 3. Derecho de los sindicatos de trabajadores y de las asociaciones de servidores públicos de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. Penas de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de los servicios públicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión había instado al Gobierno a que tomase las medidas necesarias para revisar el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal (COIP), que prevé penas de uno a tres años de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de la normal prestación de un servicio público, de manera que no se impongan sanciones penales a los trabajadores que llevan a cabo una huelga pacífica. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) efectivamente, el tipo penal recogido en el artículo 346 del COIP no se limita a actos de violencia sino que abarca todos los actos que tengan el efecto de paralizar o entorpecer la normal prestación de un servicio público, tutelándose de esta manera el interés general; ii) la mencionada disposición del COIP no tiene en cambio como objeto el de sancionar el ejercicio legítimo del derecho de huelga, y iii) la legislación nacional establece requisitos para la declaración de la huelga en el sector público, quedando prohibida la privación de servicios básicos como salud, educación, energía, entre otros.

La Comisión reitera que, si bien son aceptables ciertas restricciones al derecho de huelga para tutelar los intereses básicos de la comunidad, las sanciones penales sólo pueden imponerse si durante la huelga se cometen actos de violencia contra las personas o los bienes u otras infracciones graves del derecho penal (por ejemplo, en caso de no asistencia a una persona en peligro o de lesiones o daños deliberados a las personas o a la propiedad) (véase el Estudio General de 2012, párrafo 158). La Comisión subraya adicionalmente a este respecto que un tipo penal amplio castigando con penas de prisión cualquier entorpecimiento a la normal prestación de un servicio público, aunado a la incerteza que puede suponer la calificación de la legalidad de una huelga podría tener un efecto disuasorio excesivo sobre el ejercicio legítimo de los derechos colectivos. A la luz de lo anterior, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para revisar el artículo 346 del COIP en el sentido indicado y que informe de todo avance al respecto.

Recordando que el Gobierno ha acordado con la Oficina un proceso de asistencia técnica, la Comisión confía en que el Gobierno podrá informar a la brevedad de la adopción de disposiciones legislativas que atiendan los comentarios que la Comisión viene formulando desde hace varios años tanto respecto del sector público como del sector privado.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.