Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Ecuador (Ratificación : 1959)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Unión Nacional de Educadores (UNE) y de la Internacional de Servicios Públicos en el Ecuador (ISP-Ecuador), recibidas el 1.º de septiembre de 2017 que se refieren, entre otros elementos, a la adopción el 19 de mayo de 2017 de la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público (en adelante la Ley Orgánica Reformatoria), así como a alegaciones de discriminación antisindical. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios respecto de las mencionadas alegaciones de discriminación antisindical así como de aquéllas contenidas en las observaciones de la UNE y la ISP-Ecuador de 2016. La Comisión insta adicionalmente al Gobierno a que envíe sus comentarios en relación con los alegatos específicos de despidos antisindicales en una empresa del sector bananero contenidos en las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 2014.

La Comisión saluda que el Gobierno ha acordado con la Oficina un proceso de asistencia técnica en el marco de las reformas legislativas en curso.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículos 1, 2 y 6 del Convenio. Protección de los trabajadores del sector público que no trabajan para la administración del Estado contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. En sus comentarios anteriores, la Comisión había instado firmemente al Gobierno a que tomara las medidas necesarias para garantizar que la legislación aplicable al sector público contenga, cuando menos para los trabajadores no incluidos en la excepción del artículo 6 del Convenio, disposiciones que prohíban y sancionen de manera disuasiva todos los actos constitutivos de discriminación antisindical y de injerencia contemplados por los artículos 1 y 2 del Convenio y había instado al Gobierno a que tomara las medidas necesarias para asegurar que el uso de la figura de la «compra de renuncia obligatoria» no diera lugar a actos de discriminación antisindical. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que la Ley Orgánica Reformatoria contiene disposiciones que: i) protegen a los servidores públicos contra todo acto de discriminación relacionado con el ejercicio de su derecho de organización (artículo 11); ii) protegen la independencia de las organizaciones de servidores públicos y prohíben la injerencia de las autoridades públicas en la constitución de dichas organizaciones (artículo 11), y iii) establecen la ineficacia de la supresión de puestos y la compra de renuncia obligatoria con indemnización al servidor miembro de la directiva del comité de los servidores públicos (disposiciones generales). Recordando la importancia de contar con sanciones efectivas y disuasorias al respecto, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre las sanciones y reparaciones aplicables a los actos de discriminación e injerencia antisindicales cometidos en el sector público, indicando las disposiciones legislativas o reglamentarias que prevén las mismas. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que indique si, además de los miembros del comité de servidores públicos, los dirigentes de las organizaciones de servidores públicos cuentan también con una protección reforzada contra la supresión de su puesto o de otras medidas similares.

Artículos 4 y 6. Negociación colectiva de los trabajadores del sector público que no trabajan en la administración del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado con profunda preocupación que, en violación de los artículos 4 y 6 del Convenio, y a pesar de sus reiterados comentarios y de los de otros órganos de control de la OIT, las enmiendas constitucionales adoptadas en diciembre de 2015 excluyen del ámbito de la negociación colectiva al sector público en su conjunto. La Comisión había instado al Gobierno a que reabriera a la brevedad, un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al restablecimiento de la negociación colectiva para todas las categorías de trabajadores del sector público abarcados por el Convenio. La Comisión había instado adicionalmente al Gobierno a que respetara plenamente el derecho de los obreros del sector público contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas constitucionales de seguir negociando sus condiciones de empleo y de trabajo.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) no existe en el Ecuador el concepto de servidor público que no trabaje en la administración del Estado; ii) la negociación colectiva no ha desaparecido del sector público ya que los obreros del sector público contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas constitucionales de 2015 siguen gozando de este derecho, y iii) se examinará la posibilidad de tomar en cuenta las observaciones de la Comisión en los procesos en curso de reforma normativa. La Comisión toma también nota de que la ISP-Ecuador y la UNE manifiestan que la Ley Orgánica Reformatoria adoptada el 19 de mayo de 2017 ha perdido la oportunidad de reintroducir el derecho de negociación colectiva en el sector público ya que tan sólo reconoce una posibilidad de diálogo social entre el comité de servidores públicos y las instituciones públicas respecto de un número limitado de temas que no incluyen la remuneración.

La Comisión observa que, basándose en la parte final del artículo 326, 16), de la Constitución enmendado en diciembre de 2015 que prevé que, en virtud de que el Estado y la administración pública tienen la obligación de velar por el interés general, sólo habrá contratación colectiva para el sector privado, la Ley Orgánica Reformatoria no reconoce el derecho de negociación colectiva de los servidores públicos sino que instaura, por medio de su artículo 11 un mecanismo de diálogo social entre el comité de servidores públicos y las instituciones públicas. La Comisión observa que el mencionado artículo 11 prevé que: i) la iniciativa del proceso de diálogo social corresponde al comité de servidores públicos; ii) los temas que pueden ser objeto de diálogo social son: la formación y capacitación técnica, la mejora de las condiciones de trabajo y el entorno laboral, la seguridad y salud en el trabajo así como la inclusión laboral de grupos vulnerables; iii) el resultado del diálogo social se hará constar en un informe transmitido al Ministerio de Trabajo, y iv) las controversias derivadas de la falta de aplicación de los resultados del diálogo social se someterán a mediación obligatoria y, de no llegarse a una solución por este medio, se remitirán al Tribunal de Conciliación y Arbitraje.

La Comisión constata que el mecanismo de diálogo social instaurado por la Ley Orgánica Reformatoria, si bien establece modalidades de resolución de controversias, no prevé la conclusión de acuerdos por medio de los cuales los empleados del sector público podrían pactar sus condiciones de empleo. La Comisión observa adicionalmente que los temas sujetos a diálogo son limitados y no incluyen en particular las cuestiones remunerativas. A este respecto, la Comisión recuerda que, en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, las personas empleadas en el sector público pero que no cumplen actividades propias de la administración del Estado (empleados de empresas públicas, empleados de servicios municipales, de entidades descentralizadas, docentes del sector público, personal del sector de los transportes, etc.) están abarcadas por el Convenio (véase Estudio General de 2012 sobre los convenio fundamentales, párrafo 172) y deberían por lo tanto poder negociar colectivamente sus condiciones de empleo, inclusive sus condiciones salariales, una mera consulta con los sindicatos interesados no bastando para satisfacer las prescripciones del Convenio al respecto (véase Estudio General de 2012, párrafo 219). Recordando que las singularidades de la administración pública pueden hacer necesario cierto grado de flexibilidad y que, en este sentido, el Convenio puede ser compatible con sistemas que exigen la aprobación parlamentaria de ciertas condiciones de trabajo o cláusulas financieras de los convenios colectivos en el sector público y observando que, en numerosos países, funcionan mecanismos que permiten compaginar de manera armónica las misiones de interés general del sector público con el ejercicio responsable de la negociación colectiva, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que reabra, un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al establecimiento de un mecanismo adecuado de negociación colectiva para todas las categorías de empleados del sector público abarcados por el Convenio. La Comisión recuerda que el Gobierno puede, en el marco de la asistencia técnica en curso, solicitar el apoyo de la Oficina a este respecto. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que proporcione datos sobre los convenios colectivos firmados con los obreros del sector público, contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas constitucionales de 2015.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 1. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que la legislación incluyera una disposición específica que garantizara la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. La Comisión toma nota de que el Gobierno vuelve a reconocer que la normativa vigente no contiene disposiciones específicas respecto de la prohibición de la discriminación antisindical en el momento del empleo y que es necesaria una reflexión de manera que se pueda combatir de forma efectiva toda discriminación en el empleo. A la luz de lo anterior y alentada por el proceso de reforma legislativa en curso con la asistencia técnica de la Oficina, la Comisión confía en que el Gobierno podrá informar a la brevedad de la introducción de una disposición específica que garantice la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado la necesidad de modificar el artículo 221 del Código del Trabajo relativo a la presentación del proyecto de convenio colectivo, de manera que, cuando no exista una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar en nombre de sus miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que remitirá estas observaciones a las autoridades encargadas de llevar a cabo las reformas legislativas en curso pero que, al mismo tiempo, se debe recordar que la normativa existente tiene la finalidad de garantizar la representatividad de las organizaciones sindicales ante los empleadores con miras a lograr acuerdos mayoritarios. La Comisión recuerda a este respecto que, si bien es aceptable que el sindicato que represente a la mayoría o a un alto porcentaje de los trabajadores en una unidad de negociación goce de derechos de negociación preferentes o exclusivos, la Comisión considera que en los casos en que ningún sindicato cumpla esas condiciones, o que no goce de esos derechos exclusivos, los sindicatos minoritarios deberían, al menos, poder concluir un convenio colectivo o directo en nombre de sus propios afiliados (véase Estudio General de 2012, párrafo 226). A la luz de lo anterior, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para modificar el artículo 221 del Código del Trabajo de manera que cuando no exista una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar por lo menos en nombre de sus miembros. Adicionalmente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que informe del número de convenios colectivos firmados en los últimos años así como de los sectores de actividad y número de trabajadores abarcados por los mismos.

Recordando que el Gobierno ha acordado con la Oficina un proceso de asistencia técnica, la Comisión confía en que el Gobierno podrá informar a la brevedad de la adopción de disposiciones legislativas que atiendan los comentarios que la Comisión viene formulando desde hace varios años tanto respecto del sector público como del sector privado.

[Se pide al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2018.]