Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Camboya (Ratificación : 1999)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2017.

La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno en respuesta a las observaciones formuladas por la Confederación Internacional de Trabajadores (CSI) en 2016, en las que denunciaba que, desde 2014, un gran número de dirigentes sindicales y activistas han sido acusados de delitos penales por sus actividades sindicales, así como el número cada vez más elevado de requerimientos judiciales y órdenes de regreso obligatorio al trabajo dictadas contra los sindicatos y los trabajadores en conflictos laborales con el fin de restringir las actividades sindicales y las acciones colectivas. El Gobierno afirma que está examinando cada caso para determinar su fundamento jurídico y verificar si ha sido resuelto. En cuanto a los casos cuyos procedimientos judiciales están ya en marcha, el Gobierno señala que informará sobre los resultados en cuanto se le hayan comunicado las sentencias. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones formuladas por la CSI, recibidas el 1.º de septiembre de 2017, sobre cuestiones ya tratadas en este comentario, y en las que incluye alegatos sobre una serie de violaciones del Convenio en la práctica, basándose en sus observaciones y denuncias previas sobre la penalización de las actividades sindicales a través del hostigamiento con demandas judiciales, arrestos y causas pendientes de juicio ante los tribunales, tribunales cuya independencia está en tela de juicio. La OIE alega adicionalmente la utilización de contratos de corto plazo para extinguir el vínculo laboral de dirigentes sindicales y miembros del sindicato a fin de debilitar los sindicatos activos. Además, según la CSI, el anteproyecto de ley sobre salario mínimo (2016) contiene disposiciones que prohíben las actividades legítimas sindicales. La Comisión toma nota con preocupación de la gravedad de estos alegatos y pide al Gobierno que transmita sus comentarios sobre las observaciones presentadas por la CSI en 2016 y 2017, y en particular, sobre los casos específicos mencionados y los resultados de todos los procedimientos pendientes ante los tribunales, así como de los alegatos de uso extensivo de contratos de corta duración con el fin de debilitar la libertad sindical, así como de las disposiciones en el proyecto de ley sobre salario mínimo que penalizan las actividades legítimas sindicales en relación con la discusión sobre el salario mínimo y la fijación del mismo.

La Comisión toma nota asimismo del informe de la misión de contactos directos, que visitó el país del 27 al 31 de marzo de 2017, tras la petición cursada por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante, Comisión de la Conferencia), en junio de 2016.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia, en junio de 2017, en relación con la aplicación del Convenio por Camboya. La Comisión toma nota de que, en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a: i) asegurar que se pueda ejercer la libertad sindical en un clima exento de intimidaciones y de violencia contra los trabajadores, los empleadores y sus respectivas organizaciones; ii) facilite a la Comisión de Expertos los informes de las tres comisiones encargadas de las investigaciones de los asesinatos y de la violencia perpetrados contra dirigentes sindicales y se asegure de que los autores e instigadores de esos delitos sean llevados ante la justicia; iii) asegure que los actos de discriminación antisindical se investiguen con celeridad, y que, si se verificaran, se apliquen medidas correctivas adecuadas y sanciones que sean disuasorias; iv) mantenga en revisión la ley de sindicatos, en estrecha consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con vistas a encontrar soluciones que sean compatibles con el Convenio; v) asegure que los trabajadores puedan registrar sindicatos mediante un proceso sencillo, objetivo y transparente; vi) vele por que los docentes, los funcionarios públicos, los trabajadores domésticos y los trabajadores de la economía informal reciban en la legislación y en la práctica una protección acorde con el Convenio; vii) asegure que todos los sindicatos tengan derecho a representar a sus afiliados ante el Consejo de Arbitraje; viii) complete, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, la legislación y reglamentación propuestas sobre conflictos laborales, de conformidad con el Convenio, a fin de garantizar que el sistema de solución de conflictos laborales tenga una sólida base jurídica que le permita conciliar con equidad los intereses y necesidades de los trabajadores y los empleadores involucrados en los conflictos, y ix) elabore una hoja de ruta para definir acciones con plazos determinados a fin de aplicar las conclusiones de esta Comisión.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el Ministerio de Trabajo y Formación Profesional organizó una reunión tripartita el 25 de agosto de 2017 con objeto de debatir las medidas para aplicar las conclusiones de la Comisión de la Conferencia y que, a raíz de la misma, se elaboró una hoja de ruta en consulta con los interlocutores sociales. Tras la presentación de este informe, el Gobierno compartió un proyecto de hoja de ruta con la OIT para su revisión y asistencia técnica. La Comisión espera en que, con diálogo social exhaustivo y con la asistencia de la OIT, podrá ultimarse pronto la Hoja de ruta para dar pleno cumplimiento a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, y, a este respecto, señala a la atención del Gobierno las cuestiones planteadas a continuación.

Derechos sindicales y libertades cívicas

Asesinatos de sindicalistas. En relación con la recomendación que viene formulando desde hace largo tiempo para que se lleven a cabo investigaciones independientes y sin demoras de los asesinatos de los dirigentes sindicales Chea Vichea y Ros Sovannareth (en 2004) y Hy Vuthy (en 2007), la Comisión tomó nota anteriormente de que el Gobierno señala que, en agosto de 2015, se había creado una comisión interministerial con el fin de garantizar investigaciones rigurosas de esos crímenes y que se había creado un grupo de trabajo tripartito vinculado a la secretaría de la comisión mencionada con el fin de que las organizaciones de empleadores y de trabajadores suministrasen información en relación con las investigaciones y transmitiesen sus reacciones sobre las conclusiones de la comisión interministerial. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que no ha podido acelerar las investigaciones debido a las dificultades con las que ha tropezado, en particular, la falta de colaboración por parte de las familias de las víctimas, pero que asume el compromiso de adoptar todas las medidas necesarias y llevar ante la justicia a los responsables e instigadores de estos delitos. La Comisión toma nota de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en su examen del caso núm. 2318 (383.er informe, noviembre de 2017), según las cuales la comisaría nacional de policía creó un equipo de investigación en 2015; la comisión interministerial de investigaciones especiales celebró una segunda reunión en enero de 2017; y no se ha informado de ningún progreso en relación con el grupo tripartito de trabajo. La Comisión debe expresar su profunda preocupación por la falta de resultados concretos en estas investigaciones. Reiterando la necesidad de concluir las investigaciones y hacer comparecer ante la justicia a los autores e instigadores de estos crímenes con objeto de poner fin a la situación de impunidad imperante en el país en relación con los actos de violencia contra sindicalistas, la Comisión insta firmemente a que las autoridades competentes adopten todas las medidas necesarias para acelerar la investigación, y pide firmemente al Gobierno que mantenga a los interlocutores sociales debidamente informados de la evolución al respecto y que informe a la misión de contactos directos acerca de los progresos realizados.

Incidentes durante una manifestación en enero de 2014. En su observación anterior, la Comisión pidió al Gobierno que comunicara información sobre todas las conclusiones y recomendaciones formuladas por las tres comisiones creadas a raíz de los incidentes ocurridos durante las huelgas y manifestaciones que tuvieron lugar el 2 y 3 de enero de 2014, y que desencadenaron graves actos de violencias y agresiones, muertes y arrestos de trabajadores, así como supuestas irregularidades en los correspondientes procedimientos judiciales. La Comisión también tomó nota de que la CSI afirmó que los comités establecidos para investigar los incidentes no gozaban de credibilidad, que sigue siendo necesaria una investigación independiente de los hechos, y que deben exigirse responsabilidades a los autores de los actos de violencia, que tuvieron como consecuencia la muerte de cinco manifestantes y la detención injustificada de 23 trabajadores. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que las conclusiones de los tres comités fueron remitidas a los tribunales competentes para que éstos practicaran nuevas actuaciones, y que el Gobierno no podrá comunicarlas hasta que estén disponibles tras la conclusión de los procedimientos judiciales. La Comisión también toma nota de que el Comité de Libertad Sindical, en el caso núm. 3121 (383.er informe, noviembre de 2017) instó al Gobierno a: i) que aclare si los alegatos específicos de homicidio, lesiones físicas y detención de los trabajadores que participaron en la protesta tras las manifestaciones de enero de 2014 están siendo investigados en el contexto de las comisiones de investigación mencionadas, y, si fuera así, que proporcione las conclusiones específicas de las comisiones al respecto, y ii) en el caso de que las investigaciones en curso no se ocupen de este asunto, a que inicie sin dilación una investigación independiente sobre estos graves alegatos y a que le informe sobre el resultado de dicha investigación así como sobre las medidas tomadas en consecuencia. La Comisión toma nota también de que la misión de contactos directos, al tiempo que recuerda la importancia de prestar asistencia y formación al cuerpo de policía con el fin de garantizar la observancia plena de los derechos sindicales, recordó al Gobierno que podría recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto, con miras, por ejemplo, a la elaboración de directrices, un código de prácticas o un manual sobre gestión de las acciones colectivas y de protesta. La Comisión, recordando que la intervención de la fuerza pública debe guardar debida proporción con la amenaza para el orden público, y que las autoridades competentes deberían recibir instrucciones adecuadas con el fin de evitar el peligro que implica el excesivo uso de la fuerza cuando se trata de controlar manifestaciones que puedan entrañar una alteración del orden público, alienta al Gobierno a que estudie recurrir a la asistencia técnica de la Oficina en relación con la formación de los cuerpos de seguridad, con miras a elaborar, por ejemplo, una serie de directrices, un código de prácticas o un manual sobre gestión de las acciones colectivas de protesta laboral.

Cuestiones legislativas

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que la libertad sindical está garantizada para todos los trabajadores mediante dos leyes: i) la Ley sobre los Sindicatos (LTU), aplicable al conjunto del sector privado, incluidos los trabajadores domésticos y los trabajadores de la economía informal que cumplan los requisitos de la LTU para constituir un sindicato, y ii) Ley sobre Asociaciones y Organizaciones no Gubernamentales (LANGO) que establece el derecho de sindicación para jueces, docentes y otros funcionarios públicos, así como para los trabajadores domésticos y trabajadores de la economía informal que no cumplen los requisitos de la LTU. El Gobierno señala también que se adoptarán otras medidas mediante la Hoja de ruta para la aplicación de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia. La Comisión debe reiterar una vez más que algunas disposiciones de la LANGO vulneran los derechos de libertad sindical de los funcionarios públicos en virtud del Convenio, puesto que carece de disposiciones que reconozcan a las asociaciones de funcionarios públicos el ejercicio del derecho de redactar sus estatutos y reglamentos, del derecho a elegir representantes, del derecho a organizar actividades y formular programas sin injerencias de las autoridades públicas o del derecho a afiliarse a federaciones o confederaciones, incluido a nivel internacional; y que condicionan el registro de estos sindicatos a la autorización del Ministerio del Interior. Tomando nota de que el Gobierno informó a la misión de contactos directos de que solamente puede denegarse el registro de un sindicato si pone en peligro o afecta desfavorablemente la seguridad o el orden público, la Comisión se ve en la obligación de recordar que estos fundamentos otorgan a las autoridades un poder discrecional que es incompatible con el artículo 2 del Convenio, y subraya al respecto las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2017, según las cuales el procedimiento de registro debe ser simple, objetivo y transparente. La Comisión toma nota además de que la misión de contactos directos observó en sus conclusiones que las organizaciones y asociaciones de trabajadores manifestaron una profunda preocupación por: i) la falta de protección de los derechos sindicales de los docentes (en relación sobre todo con las sanciones y amenazas de las que han sido objeto los docentes que han tratado de sindicarse), y ii) las dificultades que han tenido que afrontar los trabajadores domésticos y los trabajadores de la economía informal en general cuando han tratado de constituir sindicatos o de afiliarse a ellos, por cuanto la LTU establece un modelo sindical de empresa, cuyos requisitos suelen ser muy difíciles de satisfacer para estos trabajadores y que no autoriza la creación de sindicatos por sector o profesión. Asimismo, la Comisión toma nota de la reclamación de la LTU de que la ausencia de cualquier estructura de representación sectorial se traduce en la exclusión del derecho de sindicación de cientos de miles de trabajadores en el sector informal. La Comisión se ve obligada una vez más a instar firmemente al Gobierno a que adopte las medidas adecuadas, en consulta con los interlocutores sociales, para asegurar que se garantice plenamente a los funcionarios públicos (incluidos los docentes) que no están cubiertos por la LTU, el ejercicio pleno de sus derechos de libertad sindical en virtud del Convenio y que la legislación sea enmendada en consecuencia. La Comisión alienta además al Gobierno a promover que los trabajadores domésticos y los trabajadores de la economía informal disfruten de forma plena y efectiva de estos derechos y, que para ello someta a consultas tripartitas la posibilidad de autorizar la formación de sindicatos por sector o profesión, en el marco de la aplicación de la Hoja de ruta para dar cumplimiento a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia.

Artículo 3. Derecho a elegir libremente a los representantes. Requisitos de los dirigentes, directores y otras personas responsables de la administración de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores. En su comentario anterior la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar los artículos 20, 21 y 38 de la LTU que exigen a quienes deseen ejercer su derecho a voto, presentarse como candidato a unas elecciones sindicales o ser designado para ocupar un puesto en un sindicato o asociación de empleadores que cumplan con un requisito mínimo de edad (18 años), la capacidad básica de leer y escribir y la declaración de no haber sido nunca objeto de ninguna condena por un delito penal. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que los requisitos relativos a la alfabetización y la edad son indispensables para garantizar el funcionamiento racional y eficaz de los sindicatos de trabajadores. El Gobierno señala también que, a tenor de lo dispuesto en el Código Civil, para gozar de plena capacidad jurídica y ser considerado con la edad mínima legal (18 años de edad) un menor deberá está emancipado y tener madurez mental. La Comisión saluda la indicación del Gobierno de que, siguiendo las recomendaciones de la Comisión, se celebrarán otras discusiones con los interlocutores sociales a este respecto. Por lo que se refiere a la edad mínima y el criterio de alfabetización, la Comisión recuerda una vez más que considera incompatible con el Convenio la exigencia de que los candidatos para un puesto de dirección sindical deban ser mayores de edad o capaces de leer y escribir (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 104). Tomando debida nota de que el Gobierno señala que el procedimiento de emancipación previsto en el Código Civil ya establece la posibilidad de reconocer plenamente la capacidad jurídica de los menores, la Comisión considera que el Gobierno debería suprimir el requisito de la mayoría de edad de la LTU para los menores que hayan alcanzado la edad mínima legal para un empleo asalariado (los menores de 15 años edad, en virtud del artículo 177 de la Ley del Trabajo). Además, la Comisión recuerda que considera que una condena por un acto que, por su índole, no pone en tela de juicio la integridad del interesado ni representa un riesgo verdadero para el ejercicio correcto de funciones sindicales no debería, constituir un motivo de descalificación para ejercer cargos sindicales (véase Estudio General de 2012, párrafo 106). La Comisión pide una vez más al Gobierno que, en el marco de sus consultas en curso sobre la aplicación de la LTU adopte las medidas necesarias para modificar los artículos 20, 21 y 38 de la LTU a fin de: i) garantizar el derecho de los menores que ya han alcanzado la edad mínima legal para un empleo asalariado a que sean candidatos a cargos sindicales; ii) suprima el requisito de la capacidad de leer y escribir khmer de los criterios de elegibilidad, y iii) garantice el pleno respeto del principio mencionado más arriba sobre la descalificación para ejercer cargos sindicales en razón de condenas penales.

Artículo 4. Disolución de las organizaciones representativas. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que modificara el párrafo 2 del artículo 28 de la LTU, en el que se establece la disolución automática de un sindicato en caso de cierre completo de una empresa o establecimiento. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que esta disposición no contradice el Convenio puesto que únicamente contempla la disolución automática del sindicato derivada del cierre de una empresa o establecimiento, pero sin que esto constituya una decisión de una autoridad administrativa. La Comisión observa que un sindicato podrá tener un interés legítimo en seguir funcionando tras la disolución de la empresa correspondiente (por ejemplo, para defender cualquier reclamación de sus afiliados). Reiterando que la disolución de una organización de trabajadores o de empleadores únicamente debería decidirse en virtud de los procedimientos establecidos por sus estatutos, o por una decisión judicial, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar en consecuencia el artículo 28 de la LTU mediante la supresión de su párrafo 2.

Fundamentos jurídicos para solicitar la disolución a un tribunal. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar el artículo 29 de la LTU, que autoriza a cualquiera de las partes afectadas o al 50 por ciento del total de afiliados de un sindicato o de una asociación de empleadores el derecho a presentar una demanda ante un tribunal del trabajo para solicitar la disolución de un sindicato. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que esta disposición tiene la finalidad de garantizar la libertad sindical y la democracia, así como los intereses de los afiliados sindicales, y recuerda que únicamente un tribunal tiene pleno poder para disolver un sindicato a raíz de la presentación de una queja. La Comisión recuerda una vez más que se debería dejar a los estatutos del sindicato la fórmula por la que sus afiliados podrán solicitar la disolución del mismo. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 29 de la LTU para dejar que sean los reglamentos y estatutos de los sindicatos o de las asociaciones de empleadores los que determinen el procedimiento de disolución por sus afiliados.

La Comisión había pedido además al Gobierno que adoptara la medidas necesarias para modificar el párrafo c) del artículo 29, que establece que un tribunal del trabajo podrá disolver un sindicato o una asociación de empleadores cuando los dirigentes, directores y personas responsables de su administración sean declarados culpables de la comisión de un acto grave de conducta indebida o de un delito en nombre del sindicato o de la asociación de empleadores. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que: i) esta disposición no se refiere a los delitos cometidos a título personal o individual por dirigentes o personas responsables de la administración de un sindicato, y ii) solamente conducirán a la disolución de un sindicato aquellos delitos cometidos por dirigentes y personas responsables de la administración en nombre del sindicato (en otras palabras, cuando es el propio sindicato al que se considera responsable de la comisión del delito grave). La Comisión debe recordar que si se considerase que los dirigentes de un sindicato son responsables de conducta indebida o delito grave mediante acciones que hayan transgredido los límites de la actividad normal de un sindicato — incluidas acciones efectuadas en nombre de sindicato — podrán ser enjuiciados según las disposiciones legales aplicables y de acuerdo con los procedimientos judiciales ordinarios sin activar la disolución del sindicato ni privarlo de toda posibilidad de acción. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 29 de la LTU mediante la supresión de su párrafo c).

Aplicación del Convenio en la práctica

Mecanismos de adjudicación independiente. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, en agosto de 2017, finalizó la redacción del proyecto de ley sobre procedimiento de solución de conflictos laborales, y que, con el apoyo de la OIT, va a realizarse un taller consultivo tripartito para debatir sobre el proyecto de ley y recabar comentarios con miras a mejorar su redacción y presentarlo al Parlamento para su adopción a finales de 2017. El Gobierno explica que el proyecto de ley tiene la finalidad también de fortalecer y capacitar al Consejo de Arbitraje (CA). El Gobierno manifiesta que comparte con los interlocutores sociales el reconocimiento de la eficacia del CA y que pretende promover el papel que desempeña, en particular facultándolo para intervenir en la solución de conflictos individuales. En este sentido, la Comisión toma nota de la recomendaciones de la misión de contactos directos, de que, recociendo el compromiso del Gobierno para fortalecer el CA, se emprenderán todas las medidas necesarias para que el CA siga siendo fácilmente accesible y desempeñe una función crucial en la gestión de los conflictos colectivos y para que garantice que sus laudos arbitrales, cuando sean vinculantes, se aplicarán debidamente (la misión de contactos directos señaló que las organizaciones de trabajadores habían reclamado que los laudos arbitrales del CA no se cumplen, incluso cuando son legalmente vinculantes — una preocupación que se ha reiterado en las últimas observaciones de la CSI). La Comisión toma nota además de las graves preocupaciones planteadas por la CSI, así como por las organizaciones de trabajadores nacionales a la misión de contactos directos sobre la supuesta falta de independencia del Poder Judicial y de la utilización de éste para penalizar y restringir las actividades legítimas de los sindicatos. Al respecto, la Comisión recuerda que una de las conclusiones de la misión de contactos directos enviada al país en 2008 se refería a la ausencia de un sistema judicial eficaz e imparcial. La misión había destacado particularmente que la aptitud del sistema judicial para cumplir con su mandato se ve afectada por una falta de capacidad como lo demuestra, por ejemplo, el hecho de que a menudo las decisiones y procedimientos judiciales no se registran o publican, y que el sistema judicial está sometido a injerencia política y no está en condiciones de ejercer sus funciones de modo imparcial e independiente (véase caso núm. 2318, 351.er informe, párrafo 250). La misión se había referido a la necesidad de tomar todas las medidas necesarias para garantizar la independencia y eficacia del sistema judicial, por ejemplo, a través de medidas para el refuerzo de capacidades y el establecimiento de garantías contra la corrupción. La Comisión espera que el Gobierno adopte las medidas necesarias para finalizar rápidamente la adopción de la ley de procedimiento del tribunal laboral, celebrando plenas consultas con los interlocutores sociales a fin de garantizar la eficacia del sistema judicial como salvaguardia contra la impunidad y como mecanismo eficaz de proteger el derecho de libertad sindical de los trabajadores durante los conflictos laborales así como que afrontará las graves preocupaciones planteadas sobre la independencia del Poder Judicial y su impacto en la aplicación del Convenio, a través de las medidas descritas anteriormente. La Comisión saluda el compromiso del Gobierno para fortalecer el Consejo de Arbitraje, y confía en que éste seguirá siendo fácilmente accesible y desempeñará un papel crucial en la gestión de los conflictos colectivos, adoptándose todas las medidas que sean necesarias para garantizar que sus laudos arbitrales se aplican debidamente cuando sean vinculantes.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.