Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Colombia (Ratificación : 1976)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), recibidas el 23 de agosto de 2016, que se refieren en particular al fortalecimiento de las actividades de la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT) y a la legislación que penaliza la firma de pactos colectivos con beneficios superiores a las convenciones colectivas existentes.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 30 de agosto de 2016, de las observaciones de la Internacional de Servicios Públicos, ISP, recibidas el 1.º de septiembre de 2016, de las observaciones conjuntas de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) recibidas el 5 de septiembre de 2016, de las observaciones conjuntas de la CTC, de la CUT y de la Confederación General del Trabajo (CGT) recibidas el 7 de septiembre de 2016. La Comisión toma nota de que estas observaciones se refieren a cuestiones tratadas por la Comisión en la presente observación y en la solicitud directa correspondiente, así como a denuncias de violaciones del Convenio en la práctica respecto de las cuales la Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios.

La Comisión toma nota de las respuestas del Gobierno a las observaciones de la CSI de 2014, del Sindicato de Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali (SINTRAEMCALI) de 2014 y del Sindicato de Trabajadores de la Electricidad de Colombia (SINTRAELECOL) del mismo año.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones conjuntas, la CTC, CUT y CGT manifiestan que no existen en el país mecanismos eficaces que permitan brindar una protección eficaz contra los actos de discriminación antisindical. A este respecto, las centrales sindicales afirman en primer lugar que, si bien el Código Sustantivo del Trabajo (CST) (artículos 354 y 486) prevé que el Ministerio de Trabajo podrá investigar y sancionar con multas actos antisindicales, dicha facultad no da lugar a una protección efectiva en la medida en que: i) la actuación del Ministerio de Trabajo ante las querellas presentadas por actos de discriminación antisindical es extremadamente lenta y culmina en muy pocos casos en una sanción (de 150 querellas presentadas, sólo se habrían impuesto 5 sanciones mientras que 130 expedientes se encontrarían todavía en trámite), y ii) las multas impuestas ni eliminan las situaciones de discriminación antisindical ni constituyen un medida disuasoria ante futuras violaciones. Las centrales sindicales afirman en segundo lugar que, con excepción del procedimiento de levantamiento del fuero sindical, aplicable únicamente a los dirigentes sindicales, no existe un mecanismo judicial expedito para la protección contra los actos de discriminación e injerencia antisindicales. A este respecto, las centrales manifiestan que: i) el proceso judicial ordinario puede demorarse varios años, y ii) la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales es de resultado muy incierto en la medida en que la mayoría de los jueces de tutela desconocen la jurisprudencia de la Corte Constitucional, así como las garantías de los convenios de la OIT. Las centrales sindicales afirman en tercer lugar que la Fiscalía General de la Nación (FGN) no brinda ninguna protección ante los actos de discriminación e injerencia antisindicales que constituyen delitos penales. A este respecto, las organizaciones sindicales se refieren a la aplicación del artículo 200 del Código Penal que sanciona una serie de actos antisindicales, indicando que tan sólo una de las 354 investigaciones iniciadas por la FGN ha entrado a la etapa de juicio penal.

En relación con la aplicación del artículo 1 del Convenio, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) la inspección de trabajo dispone de las herramientas legales que le permiten sancionar y prevenir conductas constitutivas de discriminación antisindical, tales como el uso ilegal de los pactos colectivos; ii) con miras a robustecer la aplicación del artículo 200 del Código Penal que sanciona penalmente una serie de actos antisindicales, la FGN ha llevado a cabo conjuntamente con la Oficina una serie de capacitaciones sobre leyes laborales, y iii) hasta la fecha, 270 casos de violación de la libertad sindical han sido identificados, dando lugar a tres condenas y dos acusaciones. La Comisión invita al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, entable un examen global de los mecanismos de protección contra la discriminación antisindical con miras a tomar las medidas necesarias para garantizar una protección adecuada al respecto.

Artículos 2 y 4. Pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados. La Comisión recuerda que en, sus comentarios anteriores, había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias de manera que los acuerdos colectivos con trabajadores no sindicalizados (pactos colectivos) sólo fueran posibles en ausencia de organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) en aplicación de la legislación laboral y penal vigente, se están adelantando 40 investigaciones por el presunto uso discriminatorio de los pactos colectivos, y ii) entre 2011 y 2015, el número de convenciones colectivas firmadas (565) aumentó un 165 por ciento mientras que el número de pactos colectivos depositados se redujo un 14 por ciento (220).

A este respecto, la Comisión toma nota de que la CUT, la CTC y la CGT manifiestan conjuntamente que: i) no se ha modificado el artículo 481 del CST según el cual se pueden celebrar pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados en ausencia de sindicatos que afilien a por lo menos el 30 por ciento de los trabajadores de la empresa; ii) el número de pactos colectivos celebrados sigue constante (un promedio de 220 por año entre 1990 y 2015) y los mismos generan grandes obstáculos para el desarrollo de las organizaciones sindicales (en el 71 por ciento de las empresas donde coexisten una convención colectiva y un pacto colectivo, se habría reducido drásticamente la afiliación sindical); iii) muy pocas querellas presentadas por las organizaciones sindicales sobre el uso ilegal de los pactos colectivos ha dado lugar a sanciones (7), y iv) en dichos casos, se imponen multas pero continúan vigentes los pactos colectivos o se transforman en «planes voluntarios de beneficios», cuyos efectos son idénticos a los pactos colectivos pero que quedan fuera de la reglamentación.

La Comisión recuerda que el Convenio reconoce en su artículo 4 como sujetos de la negociación colectiva a los empleadores o sus organizaciones, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, reconociendo que estas últimas presentan garantías de autonomía de las cuales podrían carecer otras formas de agrupación. Consecuentemente, la Comisión siempre ha considerado que la negociación directa entre la empresa y grupos de trabajadores sin organizar por encima de organizaciones de trabajadores cuando las mismas existen no es acorde al fomento de la negociación colectiva previsto en el artículo 4 del Convenio. Adicionalmente, con base en la situación de varios países, la Comisión ha constatado que, en la práctica, la negociación de las condiciones de trabajo y empleo por medio de grupos que no reúnen las garantías para ser considerados organizaciones de trabajadores puede ser utilizada para desalentar el ejercicio de la libertad sindical y debilitar la existencia de organizaciones de trabajadores en capacidad de defender de forma autónoma los intereses de los trabajadores durante la negociación colectiva. A la luz de lo anterior, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los acuerdos colectivos con trabajadores no sindicalizados (pactos colectivos) sólo sean posibles en ausencia de organizaciones sindicales.

Artículo 4. Ámbito de la negociación colectiva. Negociación en niveles superiores al de la empresa. La Comisión toma nota de que la CUT, la CTC y la CGT manifiestan conjuntamente que: i) si bien la legislación no niega la posibilidad de negociar a niveles superiores al de la empresa, la confusa redacción del procedimiento de negociación es entendida como si se aplicara únicamente en el marco de la empresa; ii) la inadecuación de la legislación aunada a la negativa sistemática de los empleadores de negociar más allá de la empresa, a la aquiescencia del Ministerio de Trabajo, así como a la prohibición de que federaciones y confederaciones puedan convocar huelgas, conduce a la completa ausencia, en el sector privado, de negociación colectiva en niveles superiores al de la empresa, y iii) dicha laguna contribuye a la muy baja tasa de cobertura de la negociación colectiva en el sector privado, ya que numerosos trabajadores afrontan dificultades importantes para negociar a nivel de la empresa. Recordando que, en virtud del Convenio, la negociación colectiva debería ser posible en todos los niveles, la Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios a las observaciones de las centrales sindicales.

Materias abarcadas por la negociación colectiva. Exclusión de las pensiones. La Comisión toma nota de que la CSI, la CGT, la CUT y la CTC, denuncian la persistente exclusión del tema pensional del ámbito de la negociación colectiva, consecutiva a la reforma del artículo 48 de la Constitución de Colombia por el acto legislativo núm. 01, de 2005. La Comisión recuerda que, al igual que el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2434, tuvo la oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones acerca del impacto de dicha reforma sobre la aplicación del presente Convenio, así como del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). A este respecto, la Comisión recuerda que el establecimiento por la ley de un sistema general y obligatorio de pensiones es compatible con la negociación colectiva a través de un sistema complementario. En estas condiciones, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales representativos, tome las medidas necesarias para que no se prohíba que las partes en la negociación colectiva puedan, tanto en el sector privado como público, mejorar las pensiones a través de prestaciones complementarias, tomándose debidamente en cuenta para las empresas e instituciones públicas las disponibilidades presupuestarias.

Aplicación del Convenio en la práctica. Comisión de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT). El Gobierno manifiesta que la CETCOIT constituye un ejemplo de buenas prácticas en el diálogo social y que ha permitido lograr resultados importantes tanto en materia de lucha contra actos de discriminación antisindical como de promoción de la negociación colectiva. La Comisión toma nota a este respecto de la posición coincidente de la ANDI sobre los aportes de la CETCOIT a la resolución consensuada de los conflictos colectivos. La Comisión toma nota con interés de que de 2013 a la fecha, la CETCOIT ha abordado 118 casos, logrando la suscripción de 71 acuerdos. La Comisión toma también nota de las observaciones de la CUT, CTC y CGT que indican que : i) si bien la CETCOIT constituye una buena idea, dicha institución tiene que hacer frente a un número creciente de casos por la mencionada ineficacia de los mecanismos judiciales y de inspección de trabajo en el país; ii) la CETCOIT carece de mecanismos que permitan dar seguimiento a los acuerdos alcanzados, y iii) el Ministerio de Trabajo debería iniciar las investigaciones correspondientes respecto de los casos de discriminación antisindical denunciados ante la CETCOIT.

Cobertura de la negociación colectiva. Sector público. En su comentario de 2015 relativo al Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), la Comisión había tomado nota con interés de la adopción del decreto núm. 160, de 5 de febrero de 2014, así como de la firma de numerosos acuerdos en la administración pública. La Comisión toma nota nuevamente con interés de las informaciones actualizadas proporcionadas por el Gobierno, indicando que 199 acuerdos fueron firmados en 2015, que se estaban negociando 223 pliegos de peticiones en 2016 y que los dos procesos de negociación colectiva de alcance nacional que se llevaron a cabo en los últimos años benefician a 1 200 000 empleados públicos.

Cobertura de la negociación colectiva. Sector privado. En su anterior observación, la Comisión había pedido al Gobierno que enviara comentarios sobre la afirmación de la CUT de que menos del 4 por ciento de los trabajadores estaban amparados por una convención colectiva. Al tiempo que observa que la memoria del Gobierno no contiene datos sobre el número de trabajadores abarcados por las convenciones colectivas firmadas en el sector privado, la Comisión toma nota con preocupación de que, en sus observaciones conjuntas de 2016, las tres centrales sindicales manifiestan que, en el sector privado, tan sólo el 2,91 por ciento de los trabajadores con protección social (o el 1,16 por ciento de la población ocupada) se benefician de un convenio colectivo. Tomando nota, por una parte, de ciertas iniciativas tales como la adopción del decreto núm. 089, de 2014, que promueve la negociación unificada al interior de la empresa y, por otra, de la existencia de una serie de obstáculos, tanto de carácter legal como práctico, al ejercicio del derecho de negociación colectiva señalados en la presente observación, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para fomentar el uso de la negociación colectiva de conformidad con el Convenio, y que informe de la evolución de la tasa de cobertura de la negociación en el sector privado.

Tomando nota del dinamismo de la Comisión de Concertación de Políticas Sociales, la Comisión invita al Gobierno a que someta los puntos destacados en la presente observación a la consulta de los interlocutores sociales y le recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina si así lo desea.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.