Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Guatemala (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de la recepción, el 1.º de septiembre de 2016, de las observaciones enviadas respectivamente por: i) la Confederación Sindical Internacional (CSI); ii) el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco, y iii) el Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG). La Comisión toma nota de que dichas observaciones se refieren a cuestiones examinadas en el presente comentario así como a denuncias de violaciones en la práctica respecto de las cuales la Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios. La Comisión toma también nota de las observaciones conjuntas del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF), recibidas el 1.º de septiembre de 2016, que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión en la presente observación. La Comisión toma finalmente nota de las observaciones de carácter general de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2016.

Queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por incumplimiento del Convenio

La Comisión toma nota de que en su 328.ª reunión (octubre-noviembre de 2016), el Consejo de Administración decidió aplazar hasta su 329.ª reunión (marzo de 2017) la decisión de constituir una comisión de encuesta para examinar la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por varios delegados trabajadores a la 101.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (mayo-junio de 2012) acerca del incumplimiento por parte de Guatemala del Convenio. La Comisión observa que el Consejo de Administración tomó especial nota de la presentación al Congreso de la República, el 27 de octubre de 2016, de dos propuestas de iniciativa de ley, una de las cuales relativa a la libertad sindical, y que el Consejo expresó la firme esperanza de que se le informara, antes de su 329.ª reunión (marzo de 2017), de la promulgación de una legislación que fuera plenamente conforme a las conclusiones y recomendaciones del sistema de control de la OIT y al Convenio.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 105.ª reunión, mayo-junio de 2016)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante la Comisión de la Conferencia), en junio de 2016, sobre la aplicación del Convenio por Guatemala. La Comisión toma especialmente nota de que la Comisión de la Conferencia urgió al Gobierno a que: i) investigue, con el involucramiento del Ministerio Público, todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar a los culpables, tomando plenamente en consideración en las investigaciones, como una de las hipótesis, las actividades sindicales de las víctimas; ii) brinde una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas que han recibido amenazas, aumentando el presupuesto dedicado a los esquemas de protección a favor de sindicalistas de manera que las personas protegidas no deban sufragar personalmente ningún gasto derivado de los mismos; iii) presente al Congreso, antes de septiembre de 2016, un proyecto de ley relacionado con el número de trabajadores necesario para constituir un sindicato y las categorías de trabajadores del sector público, para garantizar la conformidad de la legislación nacional con el Convenio; iv) elimine los varios obstáculos legislativos a la libre constitución de organizaciones sindicales y, en consulta con los interlocutores sociales y con el apoyo del Representante Especial del Director General de la OIT, revise el tratamiento de las solicitudes de inscripción; v) difunda en los medios de comunicación masivos del país la campaña de libertad sindical y negociación colectiva con el apoyo del Representante Especial del Director General de la OIT y asegure que no exista estigmatización alguna de los convenios colectivos existentes en el sector público; vi) continúe apoyando los trabajos de la Comisión de Tratamiento de Conflictos ante la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva, y vii) continúe tomando las medidas necesarias para dar plena aplicación a la Hoja de ruta adoptada el 17 de octubre de 2013, en consulta con los interlocutores sociales.

Derechos sindicales y libertades civiles

La Comisión lamenta tomar nota de que desde hace varios años ha venido examinando, al igual que el Comité de Libertad Sindical, alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo numerosos homicidios, y la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) se han dictado hasta la fecha 14 sentencias sobre las más de 70 denuncias por asesinato planteadas ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT, de las cuales 11 condenatorias; ii) el Ministerio Público y los tribunales han podido establecer que el móvil de las muertes violentas objeto de estas 11 sentencias condenatorias no ha sido originado por la actividad sindical o la defensa de los derechos laborales de las víctimas; iii) los autores del intento de homicidio del sindicalista Cruz Telón han sido condenados el 25 de abril de 2016 por homicidio en grado de intento y robo agravado; iv) el Ministerio Público a través de La Unidad Fiscal Especial de Delitos Contra Sindicalistas, ha registrado avances notables en la investigación de otros dos casos (homicidio de los Sres. José Ricardo Morataya Lemus y Bruno Ernesto Figueroa en los que aún no se ha dictado sentencia); v) sigue funcionando de manera regular la Mesa Sindical del Ministerio Público en la cual participan mensualmente el sector sindical, el Ministerio Público, el Ministerio de Trabajo y el Representante Especial del Director General de la OIT; vi) continúa la colaboración con la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) respecto de la investigación de una lista de 12 homicidios seleccionada por el movimiento sindical, vii) se ha reestructurado la Unidad Fiscal Especial de Delitos contra Sindicalistas, ahora compuesta por dos agencias; viii) el Ministerio de Gobernación otorgó durante el primer semestre de 2016 dos medidas de seguridad personal y 24 medidas de seguridad perimetral a miembros del movimiento sindical; ix) el 18 de agosto de 2016, las autoridades del Ministerio de Gobernación llegaron a un consenso con los representantes sindicales sobre un borrador de protocolo de implementación de medidas de seguridad inmediatas y preventivas en favor de los miembros del movimiento sindical; x) sigue funcionando el número de urgencia 1543 que permite denunciar actos de violencia o amenazas contra miembros del movimiento sindical y defensores de derechos humanos, y xi) en junio de 2016, se autorizó un bono especial de 700 quetzales mensuales a los funcionarios de la Policía Nacional Civil de manera que las personas protegidas no deban sufragar personalmente ningún gasto derivado de los mismos. La Comisión toma nota adicionalmente de que, en el marco del examen por el Consejo de Administración de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, el Gobierno informó de la captura y procesamiento del supuesto autor del asesinato de la Sra. Brenda Marleni Estrada Tambito, asesora sindical de Unidad Sindical de Trabajadores de Guatemala (UNSITRAGUA-histórica), asesinada en junio de 2016.

La Comisión toma nota de que las distintas organizaciones sindicales nacionales y la CSI: i) denuncian la persistencia de numerosos ataques y amenazas contra miembros del movimiento sindical; ii) denuncian la ausencia de avances concretos en la investigación de los 75 homicidios de miembros del movimiento sindical y de la condena de sus autores, y iii) lamentan especialmente la ausencia de sentencias condenatorias o de avances significativos en las investigaciones de los asesinatos respecto de los cuales ya se han identificado indicios de posible móvil antisindical. A este respecto, la Comisión observa que el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco manifiesta que la colaboración con la CICIG respecto de 12 asesinatos corrobora la existencia de claros indicios de la relación de las muertes con la actividad sindical de las víctimas. Los representantes de las centrales sindicales lamentan sin embargo que, a pesar de lo anterior, se siga todavía muy lejos del esclarecimiento de dichos crímenes. La Comisión toma nota adicionalmente del informe semestral sobre hechos de violencia contra sindicalistas (enero-junio de 2016), elaborado por la Red de defensores de derechos laborales de Guatemala y remitido por la CSI. Según dicho informe, en el primer semestre de 2016 se habrían registrado 11 amenazas contra miembros del movimiento sindical, cinco ataques físicos, de los cuales dos asesinatos (muerte, el 24 de febrero de 2016, de la Sra. Silvia Marina Calderón Uribio, miembro del Sindicato de Trabajadores del Comité Nacional de Alfabetización (SITRACONALFA) y muerte, el 19 de junio de 2016, de la Sra. Brenda Marleni Estrada Tambito, asesora jurídica de UNSITRAGUA histórica). La Comisión toma nota de que, por su parte, el CACIF subraya la persistencia del clima general de violencia que afecta al país, el cual se acompaña por un alto nivel de impunidad (de los más de 20 000 asesinatos registrados en el país en 2012, tan sólo el 12,77 por ciento de los casos ha tenido una sentencia). El CACIF manifiesta que si bien dichas cifras no representan una excusa para no avanzar en la investigación de las muertes violentas de sindicalistas sí constituyen una muestra de la generalizada ineficiencia en la aplicación de la justicia en Guatemala.

La Comisión toma nota con profunda preocupación de los persistentes alegatos de actos de violencia antisindical incluyendo agresiones físicas y asesinatos. Al tiempo que toma debida nota de los resultados obtenidos por el Ministerio Público en la investigación del último asesinato de un miembro del movimiento sindical ocurrido en junio de 2016, la Comisión lamenta tener que constatar nuevamente la ausencia global de progreso en materia de lucha contra la impunidad. Al igual que el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609 (378.º informe, párrafos 272-325) la Comisión expresa su especial preocupación por la ausencia de progresos en las investigaciones relativas a homicidios respecto de los cuales ya se han identificado indicios de posible móvil antisindical. A la luz de lo anterior, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar a los autores materiales e intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas, y ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo. La Comisión insta especialmente al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para: i) atribuir recursos económicos y humanos adicionales a favor de la Unidad Especializada de Delitos contra Sindicalistas del Ministerio Público; ii) desarrollar la colaboración iniciada entre el Ministerio Público y la CICIG; iii) crear tribunales especiales para tratar con mayor rapidez los crímenes y delitos cometidos en contra de los miembros del movimiento sindical, y iv) aumentar el presupuesto dedicado a los esquemas de protección a favor de miembros del movimiento sindical. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre todas las medidas adoptadas y los resultados alcanzados al respecto.

Problemas de carácter legislativo

Artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para modificar una serie de disposiciones legislativas. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno ha remitido una copia del texto de un proyecto de ley que tiene la finalidad de poner la legislación en conformidad con el Convenio y que ha sido sometido al Congreso de la República el 27 de octubre de 2016.

La Comisión observa con interés que el proyecto recoge las anteriores observaciones de la Comisión en relación con:

• -los requisitos para constituir sindicatos de industria contenidos en el artículo 215, c), del CT, sustituyendo la necesidad de afiliar a la mitad más uno de los trabajadores del sector por aquello de contar con, por lo menos, 90 afiliados;
• -las restricciones impuestas al acceso al cargo de dirigente sindical, permitiendo que hasta un tercio de los miembros del comité ejecutivo del sindicato sean de nacionalidad extranjera y permitiendo también, en la misma proporción, que ex trabajadores de la empresa, del gremio o del sector, según el ámbito del sindicato, puedan formar parte de su comité ejecutivo;
• -la mayoría exigida por convocar una huelga, sustituyendo el requisito de contar con el voto de la mayoría de los trabajadores de la empresa por aquel de contar con la mayoría de los votos de los trabajadores presentes en la asamblea convocada especialmente para pronunciarse sobre la huelga;
• -la imposición del arbitraje obligatorio en caso de huelgas en servicios que no son esenciales en el sentido estricto del término, eliminándose dicha imposición por medio de la revisión del artículo 4, d), de la Ley de Sindicalización y Regulación de la Huelga de los Trabajadores del Estado (decreto núm. 71-86 modificado por el decreto legislativo núm. 35-96, de 27 de marzo de 1996), y
• -la prohibición de las huelgas de solidaridad, eliminándose dicha interdicción por medio de la revisión del artículo 4, d), de la Ley de Sindicalización y Regulación de la Huelga de los Trabajadores del Estado.

La Comisión lamenta, sin embargo, observar que la parte de dicho proyecto de ley relativo a la reforma de los artículos 390, inciso 2, y 430 del Código Penal no resuelve las dificultades destacadas por la Comisión en sus anteriores comentarios. A este respecto, la Comisión toma nota primero de que la propuesta de revisión del artículo 390, 2), del Código Penal prevé penas de uno a cinco años de prisión para las personas que «ejecuten actos que produzcan el sabotaje, daño o destrucción de propiedad privada de las empresas o instituciones públicas, afectando su producción o servicio». La Comisión observa que la gran amplitud de la formulación mantiene el riesgo de que se sancionen penalmente huelgas llevadas a cabo pacíficamente. La Comisión toma nota adicionalmente de que el proyecto de ley deja sin modificaciones la sustancia del artículo 430 del Código Penal, cuya nueva versión prevé que «los funcionarios, empleados públicos, empleados o dependientes de empresa de servicio público, que abandonaren su cargo, trabajo o servicio, serán sancionados con prisión de seis meses a dos años. Si el abandono produjere daño a la causa pública o se tratare de jefes, promotores u organizadores del abandono colectivo, se impondrá a los responsable el doble de la indicada penal». A este respecto, la Comisión recuerda que no debe imponerse ninguna sanción penal por la participación en una huelga llevada a cabo de manera pacífica y que las sanciones penales sólo deberían ser posibles si se comenten actos de violencia contra personas o contra bienes u otras infracciones graves contempladas en la legislación penal.

La Comisión lamenta finalmente que el proyecto de ley no contemple medidas para que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del reglón 029 y otros reglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

A la luz de estos elementos, la Comisión confía en que se adoptarán a la brevedad todas las reformas legislativas solicitadas desde larga data, de conformidad con todos sus comentarios. Al tiempo que saluda los avances contenidos en el proyecto de ley que le ha sido remitido, la Comisión destaca la importancia de que el Gobierno recurra cuanto antes a la asistencia técnica de la Oficina para asegurar que el proyecto que se adopte cumpla plenamente con las garantías del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Aplicación del Convenio en la práctica

Registro de organizaciones sindicales. En su anterior comentario, la Comisión había expresado su profunda preocupación por la obstaculización del registro de las organizaciones sindicales constatada por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 3042. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) se ha dado un aumento significativo en la inscripción de organizaciones sindicales durante el año 2015 (52 inscripciones) y primer semestre de 2016 (76 inscripciones de enero a julio); ii) un proyecto de acuerdo gubernativo para reducir los tiempos en la inscripción de sindicatos ha sido sometido por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social a la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales, el 8 de septiembre de 2016, y iii) la presentación del proyecto ha dado lugar a un rechazo completo de parte del sector trabajador, impidiendo que se dé una auténtica consulta. La Comisión toma nota por otra parte, de que tanto el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco como el MSICG siguen denunciando casos de obstaculización de la inscripción de organizaciones sindicales. A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que siga recurriendo a la asistencia técnica de la Oficina para profundizar el diálogo con las organizaciones sindicales acerca de la reforma del procedimiento de inscripción. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que siga informando sobre el número de inscripciones solicitadas y registradas.

Resolución de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva

En su anterior comentario, la Comisión había invitado a que se siguiera fortaleciendo la Comisión de Tratamiento de Conflictos ante la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva (en adelante la Comisión de Tratamiento de Conflictos). A este respecto, la Comisión toma nota de que: i) el Gobierno proporciona informaciones acerca del contenido de las actividades de la Comisión de Tratamiento de Conflictos de las cuales se desprende que se han logrado avances en relación con ciertos aspectos de dos casos en instancia ante el Comité de Libertad Sindical; ii) el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco afirma que la Comisión de Tratamiento de Conflictos ha obtenido resultados muy limitados con la resolución parcial de un único caso y manifiestan que el mandato y funcionamiento de la Comisión deben ser revisados, y iii) el CACIF destaca que tan sólo cuatro casos examinados por la Comisión de Tratamiento de Conflictos corresponden al sector privado. A la luz de lo anterior, y con miras a fortalecer la efectividad e impacto de dicho órgano, la Comisión pide al Gobierno que lleve a cabo, en consulta con los interlocutores sociales y con el apoyo de la Oficina del Representante Especial del Director General de la OIT, una evaluación del mandato y del funcionamiento de la Comisión de Tratamiento de Conflictos. Tomando nota de las repetidas observaciones sindicales alegando una ausencia completa de tutela judicial de la libertad sindical, la Comisión invita a que se incluya en dicha evaluación un examen de la complementariedad entre la Comisión de Tratamiento de Conflictos y los mecanismos judiciales de protección de la libertad sindical en el país, así como un análisis de la eficacia de los mismos.

Campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva. En su comentario anterior y a la luz de los compromisos asumidos por el Gobierno en la Hoja de ruta de 2013, la Comisión había invitado al Gobierno a que difundiera en los medios de comunicación masivos del país la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva elaborada en colaboración con la Oficina. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) ha elaborado un plan de comunicación para dar continuidad a la campaña iniciada el año pasado; ii) se ha divulgado la campaña en los medios de comunicación gubernamentales con el apoyo de 13 ministerios y otras instituciones públicas, y iii) llevó a cabo el 27 de octubre de 2016, conjuntamente con la Oficina del Representante Especial del Director General de la OIT, un taller sobre normas internacionales del trabajo dirigido a directores de medios de comunicación, columnistas y formadores de opinión, con un especial enfoque en libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión toma nota, por otra parte, de que las distintas organizaciones sindicales afirman que no existe ninguna campaña de promoción de la libertad sindical y que, al contrario, desde mediados de 2015, las autoridades públicas llevan a cabo, con el apoyo de los medios de comunicación masivos, una campaña muy agresiva contra el sindicalismo y la negociación colectiva en el sector público. Expresando su preocupación acerca de las denuncias de las organizaciones sindicales, especialmente en un contexto marcado por frecuentes actos de violencia antisindical, la Comisión considera que dichas alegaciones hacen aún más necesaria una amplia difusión en los medios de comunicación masivos del país de la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva elaborada en colaboración con la Oficina. La Comisión pide por lo tanto nuevamente al Gobierno que informe sobre las acciones tomadas para llevar a cabo dicha amplia difusión.

Sector de las maquilas. Desde hace muchos años, la Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para promover y garantizar el pleno respeto de los derechos sindicales en el sector de las maquilas. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que, en aplicación de un plan operativo específico, la inspección del trabajo realizó en 2015 visitas de control a 88 empresas del sector de la maquila, centradas principalmente en el pago del salario mínimo. El Gobierno informa adicionalmente de la reactivación, en junio de 2016, de la instancia coordinadora para la atención del sector de vestuario y textil. Al tiempo que toma nota de estos elementos, la Comisión lamenta constatar que el Gobierno no informa de ninguna iniciativa que tenga que ver específicamente con el ejercicio de la libertad sindical en dicho sector. Recordando que recibe desde numerosos años alegaciones de violaciones a la libertad sindical en la maquila y que la imposibilidad de ejercer la libertad sindical en este sector constituyó uno de los cinco elementos contenidos en la queja presentada en 2012 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que: i) tome medidas específicas para promover y garantizar el pleno respeto de los derechos sindicales en la maquila; ii) preste especial atención a este sector en el marco de la campaña de sensibilización, y iii) informe sobre el ejercicio en la práctica de los derechos sindicales en la maquila, indicando el número de sindicatos activos y de trabajadores afiliados a los mismos.

La Comisión confía nuevamente en que el Gobierno tomará todas las medidas necesarias para remediar las graves violaciones al Convenio constatadas por los órganos de control de la OIT y aprovechará plenamente la asistencia técnica puesta a disposición del país por la Oficina, así como los recursos facilitados por la cooperación internacional, incluido en el marco del proyecto financiado por la Dirección General de Comercio de la Comisión Europea.