Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Ecuador (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Unión Nacional de Educadores (UNE) y de la Internacional de Servicios Públicos (ISP) recibidas el 1.º de septiembre de 2016, así como de las observaciones conjuntas de la UNE y de la Internacional de la Educación (IE) recibidas el 7 de septiembre de 2016, ambas comunicaciones sindicales refiriéndose a cuestiones examinadas en la presente observación y en la solicitud directa correspondiente. La Comisión toma nota adicionalmente de que, en el marco de sus observaciones relativas al Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) recibidas el 1.º de septiembre de 2016, las mencionadas organizaciones denuncian violencias policiales en el marco de una manifestación pacífica concomitante con la adopción, el 3 de diciembre de 2015, de enmiendas a la Constitución nacional, así como la detención arbitraria de 21 personas, entre las cuales el presidente de la Confederación de Trabajadores del Ecuador, Sr. Edgar Sarango. La Comisión expresa su preocupación acerca de estos alegatos y pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

La Comisión toma también nota de las observaciones de la Federación Nacional de Cámaras de Industrias del Ecuador recibidas el 2 de septiembre de 2016 que se refieren igualmente a cuestiones examinadas en la presente observación y en la solicitud directa correspondiente. La Comisión toma finalmente nota de las observaciones de carácter general de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 1.º de septiembre de 2016.

La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno en respuesta a las observaciones conjuntas de 2015 de la UNE, de la Internacional de Servicios Públicos (ISP) y del Frente Unitario de Trabajadores (FUT). En relación con la denuncia del papel activo del Gobierno en la creación de la Confederación Nacional de Trabajadores del Sector Público, de la Central Unitaria de Trabajadores y de la Red de Maestros, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) el Estado estimula la creación de todo tipo de asociación u organización sin favoritismos ni injerencias; ii) tiene un papel activo en la simplificación de los trámites para la creación y registro de las organizaciones laborales, y iii) la red de maestros no es una organización de carácter gremial, laboral o sindical sino educativa. En relación con la situación de la Sra. Mery Zamora, ex presidenta de la UNE quien, según las mencionadas organizaciones sindicales, fue objeto de persecución penal por parte de las autoridades públicas, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que la señora Mery Zamora fue declarada inocente por la justicia.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores de crear sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes. Imposibilidad de constituir más de una organización sindical en las dependencias del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión examinó el artículo 326.9 de la Constitución que prevé que, para todos los efectos de la relación laboral en las instituciones del Estado, el sector laboral estará representado por una sola organización. Habiendo tomado debida nota de la indicación del Gobierno de que otras disposiciones constitucionales (artículo 326.7) y legales sí reconocían el derecho de los trabajadores del sector público, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimaran convenientes, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara medidas para revisar el artículo 326.9 de la Constitución de manera de ponerlo de conformidad con el artículo 2 del Convenio y con las mencionadas disposiciones del ordenamiento jurídico ecuatoriano. La Comisión toma nota de que, en su última memoria, el Gobierno manifiesta que el objetivo del artículo 326.9 de la Constitución consiste en evitar la proliferación desordenada de organizaciones laborales. La Comisión toma nota adicionalmente de que la ISP y la UNE comunican en sus observaciones el texto del «proyecto de ley reformatoria a las leyes que rigen el sector público», actualmente objeto de examen por parte de la Asamblea Nacional. La Comisión observa que dicho proyecto prevé que, para el ejercicio de su derecho de organización, en atención al artículo 326.9 de la Constitución, los servidores públicos serán representados por un «comité de las y los servidores públicos» cuyos afiliados representen al menos la mitad más uno de todos los servidores de la misma institución. La Comisión constata que: i) en virtud de dicho proyecto, el mencionado comité presentaría todas las características de una organización de trabajadores, con sus miembros afiliados, sus estatutos y su junta directiva; ii) el comité dispondría de todas las atribuciones de promoción y defensa de los intereses colectivos reconocidos a los servidores públicos en el proyecto (especialmente el derecho al diálogo social y el derecho de huelga); iii) el proyecto no contempla otras formas de organización por medio de las cuales los servidores públicos podrían defender colectivamente sus intereses y ejercer los derechos colectivos antes mencionados, y iv) al tener que agrupar la mitad más uno de los servidores públicos, sólo podría haber un Comité por institución. La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 2 de Convenio, los trabajadores, sean del sector público o del sector privado, deben poder crear las organizaciones que estimen conveniente. Se desprende de lo anterior que la unicidad organizativa impuesta por la ley, ya sea directa o indirectamente, es contraria al Convenio y que el pluralismo sindical debería ser posible en todos los casos. La Comisión insta por consiguiente al Gobierno a que tome de inmediato las medidas que sean necesarias para que, de conformidad con el artículo 2 del Convenio, tanto la Constitución como la ley respeten plenamente el derecho de los servidores públicos de constituir las organizaciones que estimen conveniente para la defensa colectiva de sus intereses. La Comisión pide al Gobierno que envíe informaciones al respecto.

Artículos 2, 3 y 4. Registro de las asociaciones de servidores públicos y de sus directivas. Prohibición de la disolución administrativa de las mismas. Reglamento para el funcionamiento del sistema unificado de información de las organizaciones sociales y ciudadanas (decreto ejecutivo núm. 16 de 20 de junio de 2013 tal como modificado por el decreto núm. 739 de 12 de agosto de 2015). En su anterior solicitud directa, la Comisión había observado que el decreto ejecutivo núm. 16 contemplaba amplios motivos de disolución administrativa tales como el desarrollo de actividades de política partidista (reservadas a los partidos y movimientos políticos inscritos en el Consejo Nacional Electoral), las actividades de injerencia en políticas públicas que atenten contra la seguridad interna o externa del Estado o las actividades que afecten la paz pública (artículo 26.7 del decreto). La Comisión había pedido al Gobierno que informara sobre la aplicabilidad de los mencionados motivos de disolución administrativa a las organizaciones profesionales de servidores públicos y a los sindicatos de trabajadores regidos por el Código del Trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) el decreto ejecutivo núm. 16 reformado por el decreto núm. 739 se aplica tan sólo a las organizaciones sociales y ciudadanas autodefinidas como tales y es por lo tanto inaplicable para las organizaciones laborales; ii) la legislación laboral ecuatoriana establece un proceso complejo para la disolución de las organizaciones laborales, la cual puede ser solicitada por sus miembros y de ninguna manera por el Estado o los empleadores del sector privado, y iii) asociaciones (de servidores públicos) como la UNE que no fueron registradas en el Ministerio de Trabajo sino en el Ministerio de Educación no son organizaciones laborales reguladas por el Código de Trabajo y se rigen por lo tanto por lo dispuesto en los decretos ejecutivos núms. 16 y 739.

A este respecto, a la luz del artículo 10 del Convenio, la Comisión recuerda que, en la medida en que las asociaciones profesionales de servidores públicos tienen el objeto de fomentar los intereses económicos y sociales de sus miembros, sea cual sea su calificación o regulación jurídica bajo el derecho nacional, las mismas están plenamente amparadas por las garantías del Convenio. La Comisión recuerda especialmente que la defensa de los intereses de sus miembros requiere que las asociaciones de servidores públicos puedan expresarse sobre la política económica y social del Gobierno y que el artículo 4 del Convenio prohíbe la suspensión o disolución administrativa de las mismas. A la luz de lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las reformas necesarias para que las asociaciones profesionales de servidores públicos no sean sometidas a motivos de disolución que les impidan ejercer plenamente su mandato de defensa de los intereses de sus miembros ni sean sujetas a disolución o suspensión administrativa. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Disolución administrativa de la UNE. En sus comentarios anteriores, la Comisión, había pedido al Gobierno que registrase la nueva directiva de la UNE. A este respecto, la Comisión toma nota de las observaciones de la UNE, de la IE y de la ISP que alegan que: i) frente a la continua negativa de las autoridades de registrar a la directiva de la UNE, los docentes del país autoconvocaron un congreso extraordinario el 14 de mayo de 2016 para iniciar desde cero el proceso de registro de su directiva; ii) en julio de 2016, la subsecretaría de educación del distrito metropolitano de Quito inició, con base en el decreto ejecutivo núm. 16, el proceso de disolución administrativa de la UNE; iii) la subsecretaría de educación del distrito metropolitano de Quito declaró disuelta la UNE por medio de una resolución de 18 de agosto de 2016, y iv) con el objetivo de iniciar el proceso de liquidación del patrimonio de la UNE, la policía nacional del Ecuador procedió a allanar y tomar las sedes sindicales de la UNE en las ciudades de Guayaquil y Quito, el día 29 de agosto de 2016. La Comisión toma también nota de que el Gobierno manifiesta que: i) se había solicitado desde el 23 de diciembre de 2013 que la UNE cumpliera con una lista de seis requisitos contemplados tanto en la reglamentación vigente como en los propios estatutos de la organización, y ii) la autoconvocación por un número no calificado de miembros de la organización social de un congreso extraordinario para elegir a los integrantes de su comité viola tanto lo establecido por el decreto ejecutivo núm. 16 como el artículo 18 de los estatutos de la organización. La Comisión toma finalmente nota de que, por medio de un comunicado conjunto de 27 de septiembre de 2016, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión y el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de las y los defensores de derechos humanos condenaron el uso de la legislación nacional en el Ecuador para disolver la UNE. A la luz de lo anterior, la Comisión se ve obligada a recordar nuevamente que las elecciones de las directivas de las organizaciones de trabajadores, lo cual incluye las asociaciones profesionales de servidores públicos, constituyen un asunto interno de las mismas en el que las autoridades administrativas no deberían injerirse y que la disolución administrativa de las organizaciones de trabajadores constituye una grave violación del Convenio. La Comisión expresa su profunda preocupación por la disolución administrativa de la UNE e insta al Gobierno a que tome con urgencia todas las medidas necesarias para que se revoque dicha decisión y que la UNE pueda volver a ejercer de inmediato sus actividades. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre todo avance a este respecto.

Artículo 3. Derecho de los sindicatos de trabajadores y de las asociaciones de servidores públicos de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. Penas de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de los servicios públicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión había instado al Gobierno a que tomase las medidas necesarias para revisar el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal de manera que no se impongan sanciones penales a los trabajadores que llevan a cabo una huelga pacífica. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) la prohibición expuesta en el artículo citado hace referencia a la interrupción ilegal e ilegítima de un servicio público fuera del procedimiento respectivo para ejercer el derecho de huelga; ii) el objetivo de la disposición penal es la de salvaguardar el derecho de los ciudadanos de tener acceso a los servicios públicos sin limitación alguna; y iii) para la declaración de huelga en el sector público, existe un proceso a seguir, y la legislación laboral determina un esquema de servicios mínimos a ser prestados. Recordando que no debe imponerse ninguna sanción penal por la participación en una huelga de manera pacífica y que las sanciones penales sólo deberían ser posibles si se cometen actos de violencia contra personas o contra bienes u otras infracciones graves contempladas en la legislación penal, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal sea revisado en el sentido indicado y que informe de toda evolución a este respecto.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 2. Excesivo número de trabajadores exigido (30) para constituir asociaciones de trabajadores, comités de empresa o asambleas para organizar comités de empresa. La Comisión recuerda que, desde la reforma legislativa de 1985 que incrementó el número mínimo de afiliados de 15 a 30, ha venido solicitando al Gobierno que se reduzca el número mínimo de trabajadores exigido por la legislación para constituir asociaciones de trabajadores o comités de empresa. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que el número mínimo de 30 afiliados tiene la finalidad de garantizar la representatividad del comité de empresa y permitir que se celebren contratos colectivos que fortalezcan al sindicato y a sus miembros. A este respecto, la Comisión subraya que la exigencia de un nivel razonable de representatividad para firmar convenios colectivos, que no es contraria a los convenios de la OIT sobre libertad sindical y negociación colectiva, no debe ser confundida con las condiciones fijadas para crear organizaciones sindicales. Destacando que, en virtud del artículo 2 del Convenio, los trabajadores deben poder crear libremente las organizaciones que estimen convenientes, la Comisión recuerda que considera de manera general que la exigencia de un número mínimo de 30 afiliados para constituir sindicatos de empresa en países cuyas economías se caracterizan por la prevalencia de pequeñas empresas obstaculiza la libre constitución de organizaciones sindicales. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para revisar los artículos 443, 452 y 459 del Código del Trabajo de manera que se rebaje el número mínimo de afiliados requerido para crear asociaciones de trabajadores y comités de empresa.

Artículo 3. Plazos obligatorios para convocar elecciones sindicales. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que varias organizaciones sindicales alegaban que el artículo 10, c), del acuerdo ministerial núm. 0130 de 2013, reglamento de organizaciones laborales, violaba la autonomía de las organizaciones sindicales al prever la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales que no convoquen a elecciones en un plazo de noventa días posterior al vencimiento del mandato definido por los estatutos de sus organizaciones. La Comisión había pedido al Gobierno que proporcionara sus comentarios al respecto así como informaciones sobre la aplicación práctica de esta disposición. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que el objetivo de esta disposición es fomentar el normal funcionamiento democrático de las organizaciones sindicales. Al tiempo que observa que la promoción por la legislación del funcionamiento democrático de las organizaciones sindicales no es, de por sí, contraria al Convenio, la Comisión recuerda que, en virtud del artículo 3 del Convenio, las elecciones sindicales constituyen un asunto interno de las organizaciones que deben ser regidas en primer lugar por los estatutos de las mismas. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que modifique el artículo 10, c), del acuerdo ministerial núm. 0130 de 2013 de manera que, dentro del respeto de las reglas democráticas, sean los propios estatutos de la organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral.

Elecciones a la directiva del comité de empresa de trabajadores no afiliados. En su anterior comentario, la Comisión había tomado nota de que el nuevo artículo 459, inciso 3, del Código del Trabajo prevé que la directiva del comité de empresa «se integrará por cualquier persona trabajadora, afiliada o no, que se presente en las listas para ser elegida como tal». La Comisión había considerado que la imposición por la legislación de que trabajadores no afiliados puedan presentarse a las elecciones de la directiva del comité de empresa era contraria a la autonomía sindical reconocida por el artículo 3 del Convenio y había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para revisar la mencionada disposición del Código del Trabajo. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que los comités de empresa son los representantes de todos los trabajadores, estén los mismos o no afiliados a dicho organismo. Observando que, en virtud del Código del Trabajo, el comité de empresa es una de las formas que pueden asumir las organizaciones sindicales en el seno de la empresa y que la directiva del comité de empresa es elegida únicamente por las personas trabajadoras de la empresa que se encuentren sindicalizadas, la Comisión vuelve a subrayar que las candidaturas de trabajadores no afiliados serían aceptables sólo en caso de que sean los propios estatutos del comité de empresa los que contemplen esta posibilidad. La Comisión pide por lo tanto nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar el artículo 459, inciso 3, del Código del Trabajo de manera que cumpla con el principio de la autonomía sindical y que informe de todo avance a este respecto.

La Comisión observa con gran preocupación que, a pesar de sus reiterados comentarios, se extienden, especialmente en el sector público, restricciones a la libertad sindical contrarias a las garantías del Convenio. La Comisión insta al Gobierno a que tome plenamente en consideración el contenido de la presente observación tanto en relación con la legislación vigente y su aplicación como en relación con los proyectos de ley actualmente en discusión, especialmente el proyecto de reforma de las leyes administrativas. A este respecto, la Comisión recuerda que el Gobierno puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se pide al Gobierno que transmita información completa en la 106.ª reunión de la Conferencia y que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2017.]