Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Bangladesh (Ratificación : 1972)

La Comisión recuerda la discusión sobre la aplicación del Convenio que tuvo lugar en la 103.ª reunión (mayo-junio de 2014) de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo.

La Comisión toma nota de que, a solicitud de la Comisión de Aplicación de Normas, entre el 18 y el 20 de octubre de 2015 se llevó a cabo una misión de contactos directos a Bangladesh, y que esta misión ha preparado un informe sobre el seguimiento de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2014 en relación con la aplicación del Convenio.

Cambios legislativos. La Comisión toma nota de que los reglamentos laborales de Bangladesh en aplicación de la Ley del Trabajo revisada fueron publicados en la Gaceta Oficial el 15 de septiembre de 2015 (BLR 2015). La Comisión formula observaciones sobre las partes pertinentes de este reglamento en lo que respecta a los artículos del Convenio que se señalan a continuación.

Artículos 2, 3, párrafo 1, a) y b), 5, a), 13, 17 y 18 del Convenio. Actividades de inspección para mejorar las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo (SST) en el sector de la confección de prendas de vestir. La Comisión había tomado nota de los diversos programas y actividades llevados a cabo por el Gobierno y los interlocutores sociales con el apoyo de la OIT, así como de los que se llevan a cabo en colaboración con otros actores, para mejorar las normas de SST en las fábricas del sector de la confección de prendas de vestir.

Toma nota de que en su memoria el Gobierno indica que, en septiembre de 2015, un total de 3 407 fábricas de prendas de vestir fueron objeto de inspecciones en materia de seguridad contra incendios, seguridad de las instalaciones eléctricas y resistencia de las estructuras (1 333 de las cuales fueron llevadas a cabo a raíz de la iniciativa nacional, 1 274 por el grupo de fabricantes y proveedores de ropa ACCORD, y 800 por el grupo de fabricantes y proveedores de ropa ALLIANCE). El grupo de trabajo en materia de revisión establecido por el Departamento de Inspección de Fábricas y Establecimientos (DIFE) en seguimiento de las recomendaciones realizadas como consecuencia de esas iniciativas ordenó la clausura de 34 fábricas y la clausura parcial de 49 fábricas (tras las inspecciones realizadas en 110 fábricas). La Comisión toma nota de que según la información que figura en el informe de la misión de contactos directos, existen dudas en lo que respecta a si las autoridades públicas que se encargan de la seguridad en materia de incendios, instalaciones eléctricas y estructuras disponen de los recursos humanos y las capacidades necesarias para tomar el relevo de las iniciativas privadas — ACCORD y ALLIANCE — una vez que el mandato de éstas expire, a saber en 2018. A este respecto, la Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno se están llevando a cabo iniciativas para aumentar el número de inspectores de los órganos públicos responsables de la seguridad de los edificios (las autoridades de desarrollo de la capital (RAJUK)) y de la seguridad contra incendios (Departamento de Lucha contra Incendios y Defensa Civil (DFSCD)).

Actividades de inspección en sectores diferentes al de la confección de prendas de vestir, incluida la construcción. La Comisión toma nota de que, a raíz de su solicitud anterior, en su memoria el Gobierno ha indicado que en 2015 el sector de la construcción ha sido uno de los sectores prioritarios para la inspección debido al elevado número de accidentes del trabajo que se han producido en el mismo. A este respecto, la Comisión también toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno transmitida tras la misión de contactos directos que se realizó en octubre de 2015 que sugiere que las actividades de inspección continúan estando centradas en el sector de la confección de prendas de vestir. Asimismo, el informe de la misión de contactos directos indica que el sector informal, que representa el 87 por ciento de la fuerza de trabajo del país (según un informe del DIFE de 2015), no está cubierto por las inspecciones del trabajo.

La Comisión pide al Gobierno que transmita información detallada relativa a las actividades de inspección del trabajo desglosada por sector, sobre una base anual (incluidas estadísticas sobre: los lugares de trabajo de distintos sectores y el número de trabajadores empleados en ellos, el número de inspecciones del trabajo realizadas, las violaciones detectadas y las sanciones impuestas, los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional incluyendo los decesos causados por dichos accidentes y enfermedades, etc.).

Cooperación entre la inspección del trabajo y otras instituciones públicas o privadas que realizan actividades similares. En lo que respecta a su solicitud anterior en relación con la coordinación entre los servicios de inspección del trabajo y las iniciativas públicas y privadas, la Comisión acoge con agrado que en su memoria el Gobierno se refiere a: i) el desarrollo de normas mínimas comunes (elaboradas por la Universidad de Ingeniería y Tecnología de Bangladesh (BUET) con la asistencia de la OIT) a fin de examinar las cuestiones relacionadas con la seguridad contra incendios, la seguridad de las instalaciones eléctricas y la integridad estructural de las fábricas de confección de prendas de vestir de todas las iniciativas públicas y privadas; ii) la coordinación de las inspecciones en materia de seguridad contra incendios y la integridad de las estructuras por el alto comité nacional tripartito sobre seguridad contra incendios e integridad estructural; iii) las reuniones regulares de coordinación entre el DIFE, el DFSCD y las RAJUK, y iv) la utilización de una lista de control unificada por los órganos públicos pertinentes, incluidos el DIFE y el DFSCD. La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo información a este respecto.

Artículo 3, párrafo 2. Funciones adicionales encomendadas a los inspectores del trabajo. La Comisión había tomado nota de que el nuevo párrafo 124, a), de la Ley del Trabajo de Bangladesh (BLA), en su forma enmendada, otorga al inspector jefe y a todos los otros funcionarios autorizados por el inspector jefe la posibilidad de actuar como mediadores y conciliadores en reclamaciones relativas a los pagos y prestaciones pendientes. La Comisión toma nota de que la regla 113 del BLR de 2015 establece otras disposiciones a este respecto.

La Comisión recuerda de nuevo que el artículo 3, párrafo 2, del Convenio prevé que ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales. Además, señala a la atención del Gobierno las orientaciones que figuran en el párrafo 8 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), que establece que las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliador o árbitro en conflictos del trabajo. Por consiguiente, la Comisión pide de nuevo al Gobierno, en particular habida cuenta de los limitados recursos humanos disponibles en los servicios de inspección del trabajo, que adopte las medidas necesarias para garantizar que, con arreglo al artículo 3, párrafo 2, todas las otras funciones encomendadas a los inspectores del trabajo no interfieran en el cumplimiento de sus funciones principales. A este respecto, debería tenerse en cuenta la posibilidad de encomendar la mediación y la conciliación de conflictos laborales a otro órgano público.

Artículos 6 y 7. Situación jurídica y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. Formación de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica que entre enero de 2014 y agosto de 2015 todos los inspectores del trabajo recibieron formación en materia de legislación del trabajo, técnicas de inspección y SST.

La Comisión también toma nota de que, según la información que contiene el informe de la misión de contactos directos, retener a los inspectores del trabajo resulta problemático. Esto parece obedecer a que los inspectores del trabajo no realizan una carrera en la función pública. A este respecto, toma nota de que según el informe de la misión, algunos de los inspectores del trabajo que habían sido contratados recientemente abandonaron el DIFE, después de haber sido formados, para trabajar en otros servicios gubernamentales. La Comisión, toma nota además, de que el DIFE indicó que tiene previsto contratar directamente a inspectores del trabajo para puestos externos al servicio civil (y no a través de la comisión del servicio civil). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo formen parte de la función pública a fin de darles la misma protección que a los otros funcionarios públicos y ofrecerles las mismas perspectivas de carrera. A este respecto, solicita al Gobierno que revise los perfiles profesionales y los grados de los inspectores del trabajo y garantice que se equiparan a los de los funcionarios públicos que ejercen funciones similares, tales como los inspectores fiscales o la policía. La Comisión pide al Gobierno que continúe comunicando información sobre la formación impartida a los inspectores del trabajo a raíz de la adopción del BLR de 2015. La Comisión pide al Gobierno acordar una especial atención en el diseño de la formación para los inspectores del trabajo en materia de libertad de asociación, a los comentarios que formula bajo el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), de manera que se garantice que toda la formación se lleve a cabo en plena conformidad con dicho Convenio.

Artículos 10 y 11. Reforzamiento de los recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo. La Comisión había tomado nota de que se habían adoptado medidas para reforzar y restructurar la inspección del trabajo, incluso a través del triple aumento propuesto de los recursos humanos y presupuestarios del departamento y la contratación de 88 inspectores del trabajo adicionales.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el número de puestos aprobados de inspectores del trabajo ha aumentado hasta 575, y que desde 2013 se han contratado 230 inspectores, lo que hace que el número total de inspectores del trabajo sea de 283 (187 especializados en condiciones generales del trabajo, 28 especializados en salud, y 35 especializados en seguridad). Asimismo, toma nota de que el Gobierno indica que los puestos vacantes se están cubriendo. A este respecto, toma nota de la información que figura en el informe de la misión de contactos directos respecto a que se ha pedido a la comisión de la administración pública que contrate a 154 nuevos inspectores del trabajo. La Comisión también recuerda que el Gobierno se había comprometido a que el número de inspectores del trabajo fuera de 800.

La Comisión acoge con agrado la indicación del Gobierno respecto a que se han incrementado los medios de transporte (por ejemplo, se ha dotado a la inspección de 160 motos, 15 microbuses y un jeep) y el número de ordenadores y equipos de oficina de los inspectores del trabajo. La Comisión acoge con agrado los progresos realizados en lo que respecta a la contratación de más inspectores del trabajo, y expresa la firme esperanza de que el Gobierno cubra, sin más demora, los 575 puestos de inspector del trabajo que ya se han aprobado y contrate a un número adecuado de inspectores del trabajo calificados teniendo en cuenta el número de lugares de trabajo sujetos a inspección. A este respecto, pide al Gobierno que fije un plazo concreto para cubrir los 575 puestos que han sido aprobados y para la contratación de los 800 inspectores del trabajo que se había comprometido a contratar. Asimismo, pide al Gobierno que transmita información sobre los esfuerzos realizados para incrementar el número de inspectores del trabajo especializados en SST.

Además, la Comisión pide al Gobierno que transmita una descripción detallada de los recursos materiales disponibles en las oficinas de inspección del trabajo: i) a nivel central, y ii) en los 23 distritos (espacio de las oficinas, teléfonos, ordenadores, conexiones a Internet, fotocopiadoras, dispositivos de medición, etc.), incluidos los medios de transporte disponibles.

Artículos 12, párrafo 1, 15, c), y 16. Deber de confidencialidad en relación con las quejas. La Comisión también toma nota de la información proporcionada en la memoria del Gobierno respecto a que sólo 668 de las 25 525 inspecciones del trabajo llevadas a cabo en 2014 se realizaron sin previo aviso. La Comisión observa que el limitado número de visitas de inspección sin notificación previa puede socavar la eficacia de tales visitas para identificar problemas de seguridad y la salud que pueden permanecer ocultos o desconocidos. La Comisión se refiere al párrafo 263 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, en el que destacó la importancia de las visitas sin notificación previa, especialmente en los casos en que el empleador pueda intentar disimular una infracción modificando las condiciones habituales de trabajo, alejando a un testigo o haciendo imposible el control. En este contexto, la Comisión había tomado nota anteriormente de que los BLA, en su versión enmendada, no prevén ninguna obligación legal de abstenerse de revelar la identidad del autor de la queja o de indicar que la visita de inspección se ha efectuado por haberse recibido dicha queja. La Comisión recuerda también sus observaciones anteriores sobre la necesidad de llevar a cabo un número suficiente de inspecciones del trabajo aleatorias y sin previo aviso a fin de permitir que los inspectores del trabajo cumplan eficazmente con su obligación de dar un trato confidencial a la fuente de cualquier queja. La Comisión opina que en la situación actual, en la que sólo el 2,5 por ciento de todas las inspecciones son sin previo aviso, puede establecerse fácilmente la relación entre una inspección y la existencia de una queja, con lo cual la confidencialidad se ve socavada. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para incluir en la legislación la obligación de confidencialidad de las quejas y su origen. La Comisión también pide al Gobierno que garantice que se realicen un número suficiente de inspecciones del trabajo sin previo aviso y que transmita información sobre todas las medidas prácticas adoptadas a este respecto.

Artículos 17 y 18. Procedimientos judiciales, aplicación efectiva y sanciones suficientemente disuasorias. La Comisión había tomado nota de que, tras las enmiendas a la BLA en 2013, la multa máxima que puede imponerse por una infracción general a la misma aumentó de 5 000 taka (BDT) a 25 000 BDT (aproximadamente entre 65 y 325 dólares de los Estados Unidos) y que la pena máxima de prisión por obstrucción de las labores de un inspector ha aumentado a seis meses. En este contexto, toma nota de que la Confederación Sindical Internacional (CSI) indicó que la aplicación de la ley sigue siendo un problema grave por una serie de motivos, entre los cuales se incluyen el hecho de que los inspectores del trabajo no pueden imponer multas y la necesidad de remitir todos los casos de incumplimiento a los tribunales, la insuficiencia de personal jurídico empleado por el Ministerio de Trabajo y Empleo o el DIFE y el hecho de que el monto de las multas sea demasiado reducido para que sean disuasorias.

En relación con su solicitud de información sobre el número de infracciones detectadas, la Comisión también toma nota de que según las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, se remitieron 1 110 casos a los tribunales del trabajo. La Comisión toma nota de que no se tiene información sobre el curso dado a estos casos. Sin embargo, entiende que, según el informe de la misión de contactos directos, pocas veces, si alguna, se imponen penas de prisión. La Comisión también toma nota de que el Gobierno se refiere de nuevo a que, tras las enmiendas de 2013, se ha incrementado el monto de las multas que se imponen por incumplimiento de algunas disposiciones de la BLA, pero no transmite información sobre las medidas previstas para incrementarlas aún más, habida cuenta de que siguen siendo reducidas para mejorar su efectiva imposición. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que transmita información sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar que las sanciones por violaciones a la legislación del trabajo sean lo suficientemente disuasorias y que se impongan multas efectivas.

La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre el número de infracciones detectadas y de casos remitidos a los tribunales del trabajo. Asimismo, pide al Gobierno que transmita información sobre los ámbitos con los que están relacionados estas infracciones (SST, libertad sindical, trabajo infantil, etc.) y sobre el curso dado a las mismas (número de condenas impuestas en relación con las infracciones notificadas, monto de las multas impuestas, etc.).

En este contexto, la Comisión también pide al Gobierno que especifique cuántos juristas del DIFE se ocupan del seguimiento de las infracciones detectadas, y que aclare si los inspectores del trabajo tienen facultades para imponer multas o tienen que presentar todos los casos de incumplimiento a los tribunales del trabajo.

Artículos 2, 4 y 23. Inspecciones del trabajo en las Zonas Francas de Exportación (ZFE). La Comisión había tomado nota de que la Autoridad de las zonas francas de exportación de Bangladesh (BEPZA) sigue siendo la institución responsable de garantizar los derechos y ventajas de trabajadores de las empresas que operan en la ZFE, y que 60 consejeros se ocupan de esta función. A este respecto, tomó nota de las observaciones de la CSI en relación a que los consejeros tramitan algunas quejas pero que no existe sistema de inspección del trabajo en las ZFE. También tomó nota de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, según las cuales el Gobierno debería dar prioridad a las enmiendas a la legislación que rige las ZFE a fin de que la inspección del trabajo pueda encargarse de su inspección. Asimismo, la Comisión señaló que se había preparado un proyecto separado de ley del trabajo para la ZFE. Toma nota de que este proyecto se ha enviado al Ministerio para que lo examine antes de enviarlo al Parlamento para su adopción. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de las observaciones de la CSI, según las cuales el proyecto de ley del trabajo para la ZFE plantea una serie de preocupaciones, en particular que la inspección del trabajo y la aplicación de la ley en las ZFE siguen siendo competencia de la BEPZA, y que las facultades y funciones de los tribunales del trabajo en las ZFE y del tribunal de apelación del trabajo en las ZFE establecidos con arreglo al proyecto de ley del trabajo para la ZFE, son sumamente restringidas en comparación con los tribunales que se rigen por la BLA.

La Comisión también toma nota de que, en respuesta a una cuestión relacionada con las actividades del personal responsable de la aplicación de los derechos de los trabajadores, el Gobierno indica que, en 2014, se presentaron ante los tribunales 160 casos de los cuales 70 se resolvieron. Sin embargo, no proporciona más información en relación con los casos en cuestión. El Gobierno también indica que los conciliadores y árbitros de las ZFE son responsables de hacer frente a las prácticas laborales desleales, pero no ha proporcionado información sobre el número de casos que han abordado. Además, la Comisión toma nota de la información que figura en el informe de la misión de contactos directos respecto a que no se han impuesto multas por las violaciones de la legislación del trabajo previstas en la actual legislación aplicable a las ZFE (la Ley sobre las Asociaciones para el Bienestar de los Trabajadores y las Relaciones de Trabajo en las ZFE (EWWIRA), de 2010, y las instrucciones 1 y 2 de la BEPZA, de 1989. Asimismo, toma nota de la declaración realizada por un empleador, que se menciona en el informe de la misión de contactos directos, respecto a que no se realizan inspecciones en las ZFE. La Comisión expresa su profunda preocupación de que las ZFE permanezcan fuera del ámbito de competencia de la inspección del trabajo. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que transmita información sobre las medidas adoptadas para que las ZFE se incluyan en el ámbito de competencia de la Inspección del Trabajo.

Pide al Gobierno que transmita información detallada sobre las actividades llevadas a cabo en las ZFE para garantizar a los trabajadores sus derechos (incluyendo las infracciones detectadas, y las disposiciones legales a las que se refieren, el número de casos remitidos a los tribunales y las sanciones impuestas). Asimismo, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que transmita estadísticas sobre el número y la naturaleza de los accidentes laborales y los casos de enfermedad profesional en las ZFE y que precise dónde ellos se registran.

Artículos 2, 4 y 23. Inspección del trabajo en las zonas económicas especiales (ZEE). La Comisión toma nota de que, según el informe de la misión de contactos directos, el Gobierno propone establecer zonas económicas especiales (ZEE). La Comisión pide al Gobierno que confirme que las disposiciones de la BLA y del BLR de 2015, en la medida en la que tienen relación con la inspección del trabajo, se aplicarán a esas zonas.

Artículos 20 y 21. Publicación y comunicación a la OIT de un informe anual de la inspección del trabajo. La Comisión había tomado nota con interés del establecimiento de una base de datos pública sobre las inspecciones en materia de seguridad contra incendios, seguridad de las instalaciones eléctricas y resistencia de las construcciones en el sector de la confección de prendas de vestir. Toma nota de la información que figura en el informe de la misión respecto a que la base de datos también contendrá información sobre las inspecciones del trabajo y las condiciones de trabajo.

La Comisión acoge con agrado que, en respuesta a sus solicitudes anteriores, el Gobierno indica que se están realizando esfuerzos para establecer un registro de todos los lugares de trabajo sujetos a inspección y de los trabajadores empleados en ellos, y que se está preparando un informe anual de las labores de la inspección del trabajo que debería publicarse próximamente. A este respecto, también toma nota de que según el informe de la misión de contactos directos se están desplegando esfuerzos con el fin de establecer un sistema mejor y más eficaz de recopilación y análisis de datos a través del desarrollo de un mecanismo informático de presentación de informes y la contratación de personal para la recogida, compilación y actualización de la información. Además, una lista revisada de verificación para la inspección, que tiene en cuenta los requisitos legales del BLR de 2015, debería mejorar la recopilación de información pertinente.

La Comisión confía en que el informe anual de la inspección del trabajo se transmita próximamente, y que contenga información sobre todas las cuestiones que figuran en el artículo 21, a) a g). Asimismo, pide al Gobierno que informe detalladamente sobre las medidas concretas adoptadas para establecer un registro de todos los lugares de trabajo sujetos a inspección y de los trabajadores empleados en ellos, así como sobre las medidas descritas anteriormente para mejorar la recopilación de información en materia de inspección. La Comisión pide al Gobierno que continúe recurriendo a la asistencia técnica de la Oficina a este fin.

[Se pide al Gobierno que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2016.]