Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Ecuador (Ratificación : 1959)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Unión Nacional de Educadores (UNE), de la Internacional de Servicios Públicos-Ecuador (ISP-E) y del Frente Unitario de Trabajadores (FUT) recibidas el 23 de agosto de 2015 así como de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2015 que contienen por una parte denuncias de violaciones del Convenio en la práctica y, por otra, cuestiones legislativas que la Comisión aborda en la presente observación. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios en relación con las denuncias de violaciones en la práctica contenidas en las mencionadas observaciones sindicales. La Comisión pide también de nuevo al Gobierno que envíe sus comentarios en relación con la denuncia de despidos antisindicales en una empresa del sector bananero contenida en las observaciones de la CSI de 2014.

La Comisión toma también nota del informe de la misión técnica de la OIT que, a invitación del Gobierno, visitó el país del 26 al 30 de enero de 2015 en seguimiento de la discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2014 respecto de la aplicación por el Ecuador del Convenio.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 1 del Convenio. Protección contra los actos de discriminación antisindical. La Comisión toma nota con interés de que el artículo 33 de la Ley para la Justicia Laboral y el Reconocimiento del Trabajo en el Hogar (en adelante la Ley para la Justicia Laboral) adoptada en abril de 2015, que modifica el artículo 187 del Código del Trabajo, prevé que el despido intempestivo (despido injustificado) de los miembros de la directiva de una organización sindical será considerado ineficaz. La Comisión pide al Gobierno que informe de la aplicación práctica de dicha disposición.

En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación incluya una disposición específica que garantice la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. Tomando nota de que la memoria del Gobierno no se refiere a esta cuestión, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas solicitadas y que informe de todo avance al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado la necesidad de modificar el artículo 221 del Código del Trabajo relativo a la presentación del proyecto de convenio colectivo, de manera que, cuando no exista una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar en nombre de sus miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la mencionada disposición del Código del Trabajo garantiza la representatividad de la organización de trabajadores con la cual se celebra el convenio colectivo. Recordando que la exigencia de un porcentaje de representatividad demasiado elevado para ser autorizado a participar en la negociación colectiva puede dificultar la promoción y el desarrollo de una negociación colectiva libre y voluntaria de conformidad con el Convenio, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 221 del Código del Trabajo en el sentido indicado. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que informe del número de convenios colectivos firmados en los últimos años así como del número de trabajadores y sectores de actividad abarcados por los mismos.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículos 1 y 2. Protección contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. En sus comentarios anteriores, observando la ausencia de disposiciones específicas en materia de discriminación antisindical y de injerencia en la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP), la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) y la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), la Comisión había pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que la legislación aplicable al sector público, cuando menos para los trabajadores no incluidos en la excepción del artículo 6 del Convenio, contenga disposiciones que prohíban y sancionen de manera disuasiva todos los actos constitutivos de discriminación antisindical y de injerencia contemplados por los artículos 1 y 2 del Convenio. La Comisión observa que, en su informe, la misión técnica de la OIT que visitó el país en enero de 2015 había tomado nota del compromiso del Ministro de Trabajo de incorporar en la LOSEP una disposición similar a aquella contenida en la Ley para la Justicia Laboral que incluyó en el Código del Trabajo la ineficacia del despido injustificado de los representantes sindicales. La Comisión constata sin embargo que la memoria del Gobierno, la cual se refiere a la prohibición genérica de la discriminación en la Constitución y la LOSEP, no contiene indicaciones en este sentido. A este respecto, la Comisión subraya que la figura de la «compra de renuncia obligatoria», examinada por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2926, que permite a la administración pública, a cambio del pago de una indemnización, cesar de manera unilateral a los servidores públicos sin necesidad de indicar los motivos de la terminación de la relación de trabajo, hace aún más necesaria la adopción de disposiciones que protejan de manera eficaz a los servidores públicos en contra de posibles actos de discriminación antisindical. La Comisión insta por lo tanto al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que la legislación aplicable al sector público contenga disposiciones que prohíban y sancionen de manera disuasiva todos los actos constitutivos de discriminación antisindical y de injerencia contemplados por los artículos 1 y 2 del Convenio.

Artículos 4 y 6. Ámbito subjetivo de la negociación colectiva en el sector público. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado que la LOEP, la LOSEP, la LOES y la LOEI no reconocen el derecho de negociación colectiva a los servidores públicos y que tan sólo los obreros del sector público, regidos por el Código del Trabajo, pueden negociar colectivamente. Recordando que el Convenio se aplica a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado (por ejemplo los empleados de empresas públicas, los empleados municipales y los de entidades descentralizadas, los docentes del sector público y el personal del sector del transporte aéreo), la Comisión había pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para extender el derecho de negociación colectiva a todas las categorías de empleados públicos abarcadas por el Convenio. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que los servidores públicos tienen el derecho de asociarse y que gozan de condiciones económicas superiores a las del sector privado así como de un amplio catálogo de derechos que permiten dar respuesta a sus necesidades. Subrayando que, en virtud del Convenio, los trabajadores abarcados por el mismo deben tener el derecho de negociar colectivamente independientemente de los demás derechos o beneficios de los que gocen, la Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas, tome las medidas necesarias para revisar la LOSEP y leyes conexas de manera que se reconozca el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado.

Adicionalmente, la Comisión toma nota de que la UNE, la ISP-E, el FUT y la CSI alegan que un proyecto de enmiendas constitucionales, en trámite desde junio de 2014 ante la Asamblea Nacional y que prevé que los obreros del sector público actualmente abarcados por el Código del Trabajo pasen a ser sometidos a las leyes administrativas que rigen las condiciones de trabajo de los servidores públicos, tiene la finalidad de eliminar por completo el derecho de negociación colectiva en el sector público. La Comisión observa que el mencionado proyecto de enmiendas constitucionales dio lugar a amplias discusiones ante la misión técnica de la OIT en enero de 2015 y que fue objeto de conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en noviembre de 2015, en el marco del caso núm. 2970. La Comisión toma nota de que el Comité le remitió los aspectos legislativos del caso.

A este respecto, la Comisión toma nota de que: i) con miras a unificar el régimen jurídico de los trabajadores del sector público, las mencionadas enmiendas constitucionales prevén la eliminación del tercer inciso del artículo 229 de la Constitución y la modificación del inciso 16 del artículo 326 de tal manera que los obreros del sector público actualmente abarcados por el Código del Trabajo pasen a ser sometidos a la LOSEP y a las demás leyes administrativas que rigen las condiciones de trabajo en el sector público, y ii) la disposición transitoria única del proyecto de enmiendas prevé que los obreros del sector público contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas no perderán los derechos garantizados por el Código del Trabajo.

La Comisión observa por lo tanto que la adopción de las enmiendas constitucionales tendría el efecto de ampliar el ámbito de aplicación de la LOSEP y otras leyes administrativas a la totalidad de los trabajadores del sector público, con la única excepción de los obreros del sector público contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas. En la medida en que, como ya se ha señalado, las mencionadas leyes administrativas no reconocen el derecho de negociación colectiva de los servidores públicos, la Comisión constata con preocupación que la adopción de las enmiendas constitucionales supondría, en el estado actual de la legislación, una extensión del incumplimiento del artículo 4 del Convenio que reconoce el derecho de negociación colectiva de los trabajadores del sector público que no prestan sus servicios en la administración del Estado. En este sentido, la Comisión considera, al igual que el Comité de Libertad Sindical, que la discusión del proyecto de enmiendas constitucionales hace más urgente aún la necesidad de reformar la LOSEP y demás leyes administrativas de manera de ponerlas en conformidad con el Convenio. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno indicó al Comité de Libertad Sindical que adoptaría normas que regulen de manera más específica los derechos sindicales de los servidores públicos una vez adoptadas las enmiendas constitucionales, la Comisión observa que no ha recibido informaciones sobre iniciativas concretas para reformar la legislación en el sentido indicado. La Comisión insta por lo tanto al Gobierno a que inicie de inmediato un proceso de consultas con las organizaciones de trabajadores del sector público con miras a tomar las medidas necesarias para asegurar que el proyecto de enmiendas constitucionales contribuya a la aplicación del artículo 4 del Convenio y que la legislación aplicable al sector público cumpla con el mismo. Recordando que el Gobierno puede valerse de la asistencia técnica de la Oficina, la Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Ámbito material de la negociación colectiva en el sector público. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado que la LOSEP y la LOEP no permitían que los trabajadores del sector público con el derecho de firmar convenios colectivos (los obreros del sector público regidos por el Código del Trabajo) pudieran negociar el nivel de sus remuneraciones. Recordando la aplicabilidad del Convenio a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado, la Comisión había pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para restaurar el derecho de los trabajadores del sector público abarcados por el Convenio de negociar colectivamente sus remuneraciones. A este respecto, la Comisión toma nuevamente nota de que el Gobierno manifiesta que los trabajadores del sector público gozan de condiciones económicas superiores a las del sector privado así como de un amplio catálogo de derechos que permiten dar respuesta a sus necesidades. La Comisión observa también que el nuevo artículo 118 del Código del Trabajo revisado por la Ley para la Justicia Laboral adoptada en abril de 2015 prevé que el Ministerio de Trabajo fijará las remuneraciones y determinará las escalas de incremento aplicables a los servidores públicos y a los obreros del sector público. Recordando nuevamente, en respuesta a comentarios anteriores del Gobierno, que existen mecanismos que permiten compaginar la protección del principio de igualdad de remuneración por un trabajo de igual valor en el sector público y el respeto de las disponibilidades presupuestarias, por una parte, y el reconocimiento del derecho de negociación colectiva, por otra, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se restaure el derecho de negociación colectiva sobre el conjunto de las materias que afectan a las condiciones de empleo y de trabajo de los servidores y trabajadores del sector público abarcados por el Convenio, así como que informe sobre toda evolución al respecto.

Control del carácter abusivo de los convenios colectivos en el sector público por el Ministerio de Trabajo. La Comisión recuerda que el Comité de Libertad Sindical le remitió el examen de los aspectos legislativos del caso núm. 2684 (372.º informe, párrafos 282 y 285) relativo a la violación del derecho de negociación colectiva que se desprende de la atribución al Ministerio de Trabajo por los acuerdos ministeriales núms. 00080 y 00155 del control del carácter abusivo de los convenios colectivos en el sector público. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la determinación del eventual carácter abusivo de las cláusulas de los convenios colectivos del sector público sea de competencia del Poder Judicial. La Comisión toma nuevamente nota de que el Gobierno indica que la autoridad administrativa no es juez y parte en los procesos de revisión de los contratos colectivos en el sector público ya que brinda un apoyo equitativo tanto a la parte empleadora como a la parte trabajadora. La Comisión subraya nuevamente que, a la luz del principio de negociación colectiva libre y voluntaria consagrado por el artículo 4 del Convenio, la determinación del carácter abusivo de la cláusulas de convenios colectivos en el sector público sólo debería tener lugar en caso de violación de la legislación o ante casos sumamente graves de desvirtuamiento de las finalidades de la negociación colectiva, dicha determinación debiendo corresponder a la autoridad judicial. La Comisión insta por lo tanto nuevamente al Gobierno a que tome las medidas necesarias a este respecto, incluyendo la anulación de las disposiciones de derecho interno que atribuyen al Ministerio de Trabajo la determinación del carácter abusivo de los convenios colectivos en el sector público. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre todo avance a este respecto.