Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) - Turkmenistán (Ratificación : 1997)

La Comisión toma nota de la memoria recibida del Gobierno. La Comisión toma nota asimismo de la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibida el 1.º de septiembre de 2015, así como de la respuesta del Gobierno recibida en una comunicación de 23 de octubre de 2015.

Artículo 1, a), del Convenio. Sanciones penales que implican un trabajo obligatorio como castigo por expresar opiniones políticas u opiniones ideológicamente opuestas al orden político, social o económico establecido. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno, según la cual los artículos 28 y 29 de la Constitución de Turkmenistán garantizan el derecho de mantener y expresar opiniones libremente, así como el derecho de celebrar reuniones y manifestaciones en la manera establecida en la ley. Sin embargo, la Comisión tomó nota de que toda violación del procedimiento establecido para la organización de asambleas, reuniones o manifestaciones, constituye un delito tanto administrativo como penal, punible con una multa, arresto administrativo o con trabajo correccional (artículo 178, 2), del Código de Delitos Administrativos, de 1984) o trabajo correccional de hasta un año o reclusión de hasta seis meses (artículo 223 del Código Penal). La Comisión solicitó al Gobierno que comunicara información sobre la aplicación en la práctica de ambas disposiciones, y que clarifique si la imposición de un arresto administrativo puede implicar la obligación de realizar un trabajo comunitario u otra forma de trabajo obligatorio.

La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no da respuesta a las solicitudes formuladas por la Comisión. En lo que respecta a sus comentarios formulados en relación con la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Comisión toma nota, no obstante, de que se adoptó, el 29 de agosto de 2013, un nuevo Código de Delitos Administrativos y de que el artículo 178, 2) al que se hizo antes referencia, fue sustituido por el artículo 63 del Código, que prevé una multa o un arresto administrativo, en caso de cualquier violación del procedimiento establecido para la organización de asambleas, reuniones o manifestaciones. La Comisión toma nota de que el artículo 233 del Código Penal sigue sin cambios y establece sanciones de trabajo correccional o de reclusión, implicando ambas un trabajo obligatorio. La Comisión toma nota asimismo de que los insultos o las difamaciones contra el Presidente, son susceptibles de ser castigados con pena de reclusión por un período de hasta cinco años y toda difamación contra un juez, un juez lego, un fiscal, el investigador o la persona que realiza la investigación, es punible con una multa, con trabajo correccional de hasta dos años o con reclusión de hasta cinco años (artículos 176 y 192 del Código Penal). La Comisión toma nota de la adopción de la Ley sobre el Desarrollo y los Servicios de Internet, de 20 de diciembre de 2014, y de las preocupaciones expresadas en este sentido por el representante de Libertad de los Medios de Comunicación de la Organización para la seguridad y la cooperación en Europa (OSCE) como consecuencia de la propaganda de violencia o crueldad imprecisamente definida y la responsabilidad de los usuarios de Internet en cuanto a la veracidad de toda la información que suben a la red y por la publicación de materiales que contienen insultos o difamaciones contra el Presidente (artículo 30, 3), de la ley).

La Comisión toma nota de los alegatos de la CSI, según los cuales el Gobierno deniega la libertad sindical y de expresión y los defensores de los derechos humanos actúan con gran riesgo personal y anónimamente para evitar el acoso y las represalias.

La Comisión toma nota asimismo de que la Unión Europea, el Relator Especial de la ONU sobre el derecho de libertad de expresión, la Comisión de Derechos Humanos, la Comisión contra la Tortura, así como varios gobiernos, en el marco de la revisión periódica universal sobre Turkmenistán, expresaron su preocupación ante las severas restricciones a la libertad de expresión en el país y los constantes alegatos de arrestos arbitrarios notificados contra los defensores de derechos humanos y periodistas sobre la base de acusaciones de orden penal, aparentemente en represalia por su trabajo (Unión Europea, comunicado de prensa de 17 de junio de 2015 acerca de «Diálogo UE Turkmenistán sobre Derechos Humanos», documentos CCPR/C/TKM/CO/1, CAT/C/TKM/CO/1, A/HRC/17/27/Add.1, A/HRC/WG.6/16/TKM/2, A/HRC/WG.6/16/TKM/3 y A/HRC/24/3). En ese sentido, la Comisión toma nota de que el Grupo de Trabajo de la ONU sobre Detención Arbitraria adoptó opiniones en las que concluyó, en algunos casos, que la prisión constituye una privación arbitraria de la libertad por haber ejercido de manera pacífica el derecho de libertad de expresión (documentos A/HRC/WGAD/2014/40, A/HRC/WGAD/2013/22 y A/HRC/WGAD/2013/5).

La Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias, tanto en la ley como en la práctica, para garantizar que no puedan imponerse sanciones que impliquen un trabajo obligatorio por la expresión de opiniones políticas opuestas al orden establecido o por manifestar una oposición a éste. A reserva de la adopción de esas medidas, la Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre la aplicación en la práctica del artículo 63 del Código de Delitos Administrativos; de los artículos 176, 192 y 233 del Código Penal, así como del artículo 30, 3), de la Ley sobre el Desarrollo y los Servicios de Internet de 2014.

Artículo 1, b). Imposición de trabajo forzoso como método de movilización y utilización de la mano de obra con fines de fomento económico. En sus comentarios anteriores dirigidos al Gobierno, en relación con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión tomó nota de que, con arreglo al artículo 7 de la Ley sobre el Régimen Legal aplicable a las Emergencias de 1990, a efectos de movilizar la mano de obra para las necesidades de desarrollo económico y para prevenir las emergencias, y las autoridades estatales y gubernamentales pueden contratar ciudadanos para trabajar en empresas, instituciones y organizaciones. La Comisión consideró que la noción de «necesidades del desarrollo económico» no parece satisfacer la definición de «fuerza mayor» a la que se refiere el Convenio núm. 29, por lo que es incompatible tanto con el artículo 2, 2), d), del Convenio núm. 29, como con el artículo 1, b), del Convenio núm. 105.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en su memoria, de que la Ley sobre el Estado de Emergencia, la Ley sobre la Respuesta a las Emergencias y la Ley sobre Preparación y Cumplimiento de la Movilización en Turkmenistán no mencionan el concepto de «con fines de desarrollo económico», pero los ciudadanos pueden ser empleados en empresas, organizaciones e instituciones durante la movilización con objeto de garantizar el funcionamiento de la economía del país y la producción de bienes y servicios que son esenciales para satisfacer las necesidades del Estado, de las fuerzas armadas y de la población, en caso de emergencia. La Comisión también toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual el artículo 19 del Código del Trabajo dispone que un empleador podrá requerir que un trabajador realice un trabajo sin relación con su empleo en los casos especificados en la ley.

Sin embargo, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CSI alega que, en 2014, decenas de miles de adultos de los sectores público y privado fueron obligados a recoger algodón y los agricultores fueron obligados a cumplir con las cuotas de producción de algodón establecidas por el Estado bajo la amenaza de sanciones. Según la CSI, el Presidente dicta todos los años órdenes para la producción de algodón destinadas a los gobernadores regionales, que se enfrentan al despido si no dan cumplimiento a las cuotas asignadas. Los gobernadores asignan responsabilidades a los funcionarios de distrito y municipales, que, a su vez emiten órdenes a los administradores de escuelas, a otras instituciones públicas y a empresas. En virtud de la legislación aplicable, el Gobierno determina el uso de la tierra, a través de asociaciones de agricultores, que pueden suspender el derecho de un agricultor por «uso irracional e inadecuado» de la tierra. Al informar al Presidente, los gobernadores regionales supervisan las asociaciones de agricultores, que administran a los agricultores, y a los funcionarios del ámbito local, que movilizan a otros ciudadanos para la cosecha de algodón. La CSI alega asimismo que las empresas estatales mantienen también monopolios sobre la producción de algodón. Según la CSI, los agricultores informan regularmente que esas empresas del Estado les cobran por servicios nunca prestados o que los gestores de desmotadoras de algodón registran un volumen menor y una menor calidad de la producción que lo que entrega el agricultor.

La Comisión tomó nota asimismo de que la CSI alega que los trabajadores del sector público obligados por el Gobierno, que incluyen docentes, médicos, enfermeras y personal de las oficinas gubernamentales para recoger algodón, pagan una multa o contratan a un trabajador de reemplazo, bajo amenaza de pérdida de sus trabajos, recortes de sus horas de trabajo o deducciones salariales. Los administradores de bancos del Estado, fábricas y agencias del Gobierno supuestamente obligan a los empleados a firmar un formulario en el que se indica que tienen conocimiento de que «asumirían la responsabilidad», si se negaran a recoger algodón, y algunos de éstos requirieran pagos de su personal, de modo que pudieran contratar a personas para la cosecha de algodón en su lugar. La Comisión toma nota asimismo de que, según la CSI, para la cosecha de algodón de 2014, el Gobierno obligó también a las empresas del sector privado a contribuir con trabajadores a la cosecha de algodón. Las autoridades locales decidieron limitar el tiempo de funcionamiento para todos los mercados y supermercados, obligando, así, a los propietarios de pequeñas empresas a cerrar sus tiendas y recoger algodón, al tiempo que tienen que entregar un formulario firmado por el agricultor, como prueba de su trabajo en los campos de algodón. La CSI alega asimismo que algunas medianas y grandes empresas también fueron obligadas a enviar empleados a recoger algodón, bajo la amenaza de una auditoría extraordinaria, y de inspecciones al departamento de finanzas, inspecciones impositivas e inspecciones contra incendios. Los propietarios de autobuses privados fueron presuntamente obligados a contribuir trasladando trabajadores forzosos del transporte a los campos de algodón, sin ninguna compensación o bajo amenaza de confiscación de sus licencias por la policía.

La Comisión toma nota asimismo de que, según la información de que dispone la Agencia de Noticias del Estado de Turkmenistán, el Presidente de Turkmenistán organizó en 2015 varios talleres con los gobernadores regionales, a efectos de revisar los progresos realizados en la cosecha de algodón. La Comisión toma nota en particular de que el 12 de octubre de 2015, el Presidente expresó su descontento ante el ritmo lento de la cosecha de algodón y dio «instrucciones» específicas a varios gobernadores regionales, con el fin de que se respetara el «calendario establecido», recomendando, en un caso, «movilizar todas las reservas disponibles». La Comisión toma nota asimismo de que, el 27 de octubre de 2015, el Presidente recibió el «informe sobre la victoria de la fuerza del trabajo de los cultivadores de algodón», del Gabinete de ministros a cargo de los sectores agrícolas y de los jefes de las regiones de Ahal, Dashoguz, Lebap y Mary Velayat, sobre el «cumplimiento de las obligaciones contractuales para la producción de algodón».

La Comisión toma nota con profunda preocupación del uso extendido del trabajo forzoso en la producción de algodón, que afecta a los agricultores, a las empresas y a los trabajadores de los sectores público y privado, incluidos docentes, médicos y enfermeras, bajo la amenaza de perder sus trabajos, recortes salariales, pérdida de tierras e investigaciones extraordinarias. La Comisión recuerda que, a los fines de los Convenios núms. 29 y 105, los términos «trabajo forzoso u obligatorio», se definen como «todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de alguna sanción y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente». En este contexto, «ofrecerse voluntariamente» se refiere al consentimiento libre e informado de los trabajadores para entrar en una relación de empleo, así como a su libertad de dejar su empleo en cualquier momento, sin temor a represalias o a la pérdida de algún privilegio. En consecuencia, mientras que los traslados temporales de empleo podrían ser inherentes a determinadas profesiones y actividades, la Comisión considera que la aplicación, en la práctica, de las disposiciones, órdenes o reglamentos que permiten el traslado sistemático de trabajadores para la realización de actividades que no están relacionadas con sus ocupaciones habituales (por ejemplo, el traslado de un profesional de la salud para realizar tareas agrícolas), debería examinarse detenidamente para garantizar que tal práctica tiene por efecto convertir una relación contractual basada en el acuerdo de las partes en un servicio impuesto por la ley. La Comisión también destaca que, aunque algunas formas de trabajo o servicio obligatorio (como el trabajo que es parte de las obligaciones cívicas normales de los ciudadanos y servicios menores comunitarios) están expresamente excluidas del campo de aplicación de los convenios sobre trabajo forzoso, estas excepciones no incluyen el trabajo con una determinada significación cuantitativa y se utilice con fines de desarrollo económico. Por consiguiente, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte, sin demora, medidas efectivas para garantizar la completa eliminación del uso de trabajo obligatorio de los trabajadores de los sectores público y privado en el cultivo de algodón, y pide al Gobierno que comunique información sobre las medidas concretas adoptadas a tal fin, tanto en la ley como en la práctica, y los resultados concretos obtenidos.

La Comisión toma nota de que la Comisión de Derechos Humanos y el Equipo de País de Naciones Unidas, así como el Comité de los Derechos del Niño (CRC), en sus observaciones finales de 2015, señalaron que, si bien el trabajo infantil es ilegal, tiene que mejorarse la aplicación de las leyes, teniéndose en cuenta la persistencia de la implicación de los niños en la cosecha de algodón (documentos CCPR/C/TKM/CO/1, A/HRC/WG.6/16/TKM/2, A/HRC/WG.6/16/TKM/3 y CRC/C/TKM/CO/2-4). A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que se remita a sus comentarios formulados en relación con la aplicación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182).

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se pide al Gobierno que transmita información completa en la 105.ª reunión de la Conferencia y que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2016.]