Observación (CEACR) - Adopción: 2014, Publicación: 104ª reunión CIT (2015)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Ecuador (Ratificación : 1959)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2014 que se refieren a cuestiones tratadas por la Comisión así como a despidos antisindicales en una empresa del sector bananero. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CSI de años anteriores así como a las observaciones de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres de 2006. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya enviado comentarios completos en relación con las observaciones de la Confederación Sindical de Trabajadoras y Trabajadores del Ecuador (CSE) recibidas el 6 de septiembre de 2013 ni sobre las observaciones de la Internacional de Servicios Públicos (ISP)-Ecuador, recibidas el 16 de septiembre de 2013 que denunciaban la incompatibilidad de numerosas disposiciones del derecho interno relativas al sector público con el Convenio y cuyo contenido se examina en el marco de la presente observación.

Seguimiento de la discusión de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 103.ª reunión, mayo-junio de 2014)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2014 sobre la aplicación del Convenio por Ecuador. La Comisión aprecia la invitación formulada en esta ocasión por el Gobierno para que una misión de la OIT visite al país con miras a tratar las cuestiones planteadas en relación con la aplicación del Convenio y toma nota de que su realización está prevista para comienzos de 2015.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 1 del Convenio. Protección contra los actos de discriminación antisindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que la legislación incluya una disposición específica que garantice la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento de la contratación. La Comisión toma nota de que el Gobierno pide en su memoria que la Comisión aclare este punto ya que considera que no puede existir discriminación antisindical en el momento de la contratación en la medida en que es sólo después de haber ingresado a la empresa que una persona puede formar parte de una asociación o sindicato de trabajadores. A este respecto, la Comisión recuerda que el artículo 1 del Convenio abarca la prohibición de la discriminación antisindical en el momento de la contratación individual del trabajador, de manera que no se sujete el acceso al empleo a la condición de que el trabajador no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato, así como prácticas como el establecimiento de «listas negras» de afiliados a efectos de impedir su contratación. En estas condiciones, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación incluya una disposición específica que garantice la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo y que informe de toda evolución al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado la necesidad de modificar el artículo 221 del Código del Trabajo (anterior artículo 229, párrafo segundo) relativo a la presentación del proyecto de convenio colectivo, de manera que las organizaciones sindicales minoritarias que no reúnan más del 50 por ciento de los trabajadores sujetos al Código del Trabajo puedan, por sí solas o en forma conjunta (cuando no exista una organización mayoritaria que represente a todos los trabajadores), negociar en nombre de sus propios miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el requisito del artículo 221 persigue el objetivo de dar mayor legitimidad al proceso de negociación colectiva. A este respecto, la Comisión recuerda que la exigencia de un porcentaje de representatividad demasiado elevado para ser autorizado a participar en la negociación colectiva puede dificultar la promoción y el desarrollo de una negociación colectiva libre y voluntaria de conformidad con el Convenio y que la regla del artículo 221 puede privar de la posibilidad de negociar colectivamente a un sindicato representativo pero que no consiga la mayoría absoluta. La Comisión pide por lo tanto nuevamente al Gobierno que tome medidas para modificar el artículo 221 del Código del Trabajo en el sentido indicado y que informe de toda novedad al respecto.

Por otra parte, la Comisión recuerda que varias centrales sindicales nacionales alegaron que los interlocutores sociales no estaban siendo consultados sobre el proyecto de reforma del Código del Trabajo en curso. Al tiempo que toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria relativa al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) que apuntan a una amplia difusión pública del proyecto, y de que, por otra parte, el Presidente de la República anunció el 15 de noviembre de 2014 una nueva propuesta de revisión de varios aspectos del Código del Trabajo, la Comisión pide al Gobierno que se asegure de que todo proyecto de reforma sea consultado en profundidad con las organizaciones de trabajadores y empleadores representativas, intentando encontrar en la mayor medida posible soluciones compartidas.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículos 1 y 2. Protección contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. La Comisión recuerda que el Comité de Libertad Sindical le remitió el examen de los aspectos legislativos del caso núm. 2926, relativo a alegatos de numerosos despidos antisindicales que se llevarían a cabo en el sector público mediante el uso de la figura de la «compra de renuncia obligatoria». Creada por el decreto ejecutivo núm. 813, esta figura permite a la administración pública, mediante el pago de una indemnización, cesar de manera unilateral a los servidores públicos sin necesidad de indicar los motivos de la terminación de la relación de trabajo. A este respecto, la Comisión observa que la memoria del Gobierno no contiene elementos respecto de la ausencia en la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP), la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) y la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) de disposiciones específicas en materia de discriminación antisindical y de injerencia. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que la legislación aplicable al sector público contenga: i) disposiciones que prohíban todos los actos constitutivos de discriminación antisindical contemplados por el artículo 1 del Convenio; ii) disposiciones que prohíban todos los actos constitutivos de injerencia contemplados por el artículo 2 del Convenio, y iii) disposiciones que prevean sanciones disuasivas en caso de comisión de dichos actos.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión observó que la LOSEP y la LOEP ampliaban, especialmente en materia de remuneración, las limitaciones al derecho de negociación colectiva en el sector público introducidas por los mandatos constituyentes núms. 2 y 4 así como el decreto ejecutivo núm. 1406 y que dichas restricciones no eran compatibles con el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los mandatos constituyentes núms. 2 y 4 tienen como finalidad: i) la regulación del derecho de negociación colectiva de los trabajadores y no su prohibición; ii) el respeto del principio de igual remuneración por trabajo de igual valor en las entidades públicas, y iii) la erradicación de privilegios y abusos que comprometían los recursos económicos del Estado. La Comisión constata en cambio que la memoria del Gobierno no contiene elementos sobre las restricciones al ámbito material de la negociación colectiva contenidas en la LOSEP y la LOEP. A este respecto, la Comisión toma nota con especial preocupación del artículo 51, k), de la LOSEP según el cual le corresponde al Ministerio de Relaciones Laborales determinar en todos los organismos del sector público sujetos a dicha ley el porcentaje de incremento de las remuneraciones y cualquier otro beneficio que cause un egreso económico así como las disposiciones transitorias quinta y decimocuarta que prohíben en el sector público, inclusive en las empresas públicas, cualquier tipo de erogación adicional a lo previsto en el cuerpo legal. Recordando que existen mecanismos que permiten compaginar la protección del principio de igualdad de remuneración por un trabajo de igual valor en el sector público y el respeto de las disponibilidades presupuestarias por una parte y el reconocimiento del derecho de negociación colectiva por otra, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se restaure el derecho de negociación colectiva sobre el conjunto de las materias que afectan a las condiciones de trabajo y de vida de los servidores y trabajadores del sector público abarcados por el Convenio, así como que informe sobre toda evolución al respecto.

Control del carácter abusivo de los convenios colectivos en el sector público por el Ministerio de Relaciones Laborales. La Comisión toma nota de que el Comité de Libertad Sindical le remitió el examen de los aspectos legislativos del caso núm. 2684 (372.º informe, párrafos 282 y 285, junio de 2014) relativo a la violación del derecho de negociación colectiva que se desprende de la atribución al Ministerio de Relaciones Laborales por los acuerdos ministeriales núms. 00080 y 00155 del control del carácter abusivo de los convenios colectivos en el sector público. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) los acuerdos ministeriales no coartan la contratación colectiva sino que la regulan mediante la fijación de parámetros de negociación, y ii) la autoridad administrativa no es juez y parte en los procesos de revisión de los contratos colectivos en el sector público ya que brinda un apoyo equitativo tanto a la parte empleadora como a la parte trabajadora. La Comisión recuerda que el eventual control del carácter abusivo de las cláusulas de convenios colectivos debería corresponder a la autoridad judicial y que, para restaurar el principio de negociación colectiva libre y voluntaria consagrado por el Convenio, es necesario anular las disposiciones de derecho interno que atribuyen al Ministerio de Relaciones Laborales el control del carácter abusivo de los convenios colectivos en el sector público, lo cual supone también modificar el decreto ejecutivo núm. 225 de 2010. En estas condiciones, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la determinación del eventual carácter abusivo de las cláusulas de los convenios colectivos del sector público sea de competencia del Poder Judicial.

Artículo 6. Ámbito de aplicación del Convenio. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que en virtud de la LOEP, la LOSEP, la LOES y la LOEI, la lista de servidores públicos excluidos del derecho de negociar colectivamente va más allá de lo establecido por el artículo 6 del Convenio que indica que se excluirán del ámbito de aplicación del Convenio los funcionarios públicos en la administración del Estado. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) no existe en Ecuador la categoría de funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado; y ii) las personas enunciadas en el artículo 26 de la LOEP (servidores públicos de libre designación y remoción, en general quienes ocupen cargos ejecutivos, de dirección, representación, gerencia, asesoría, de confianza, apoderados generales, consultores y los servidores públicos de carrera no gozan del derecho de negociación colectiva por cumplir funciones de confianza y por pertenecer a la jerarquía superior de las entidades o empresas públicas). A este respecto, la Comisión recuerda que para dar aplicación al artículo 6 del Convenio es conveniente establecer una distinción entre, por un lado, los funcionarios que cumplen actividades propias de la administración del Estado (por ejemplo, en algunos países, funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, así como sus auxiliares), quienes pueden quedar excluidos del ámbito de aplicación del Convenio, y, por otro lado, todas las demás personas empleadas por el Gobierno, empresas públicas o instituciones públicas autónomas, quienes deberían gozar de las garantías previstas en el Convenio (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 172). En estas condiciones, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que todas las categorías de funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado disfruten del derecho de negociación colectiva.

La Comisión espera que el Gobierno tomará en cuenta la totalidad de los comentarios que viene formulando desde hace años y que adoptará, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, las medidas necesarias para reformar las disposiciones legislativas y reglamentarias antes señaladas, incluidas las contenidas en el Código del Trabajo que se encuentra actualmente en proceso de revisión. La Comisión confía en que la misión de seguimiento a la discusión en la Comisión de Aplicación de Normas permitirá constatar avances a este respecto.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2015.]