Observación (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Colombia (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, recibida el 31 de agosto de 2013 y de los documentos adjuntos. Toma nota asimismo, de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), de 27 de agosto de 2013 y de la respuesta del Gobierno a las mismas, fechada el 18 de octubre de 2013. La Comisión toma nota además, de las observaciones formuladas por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), de fecha 29 de agosto de 2013, que fueron transmitidas al Gobierno el 16 de septiembre de 2013. Estas últimas se refieren por lo esencial a cuestiones que ya están siendo examinadas en el seno de la Comisión, y en particular, al ejercicio de la función de conciliación; las condiciones de servicio de los inspectores; la necesidad de una formación continua apropiada para los inspectores del trabajo; la insuficiencia del número de inspectores y de los recursos a disposición de los mismos para el ejercicio de sus funciones y la ratificación de la segunda parte del Convenio. Los comentarios de la OIE y de la ANDI destacan por su parte, los esfuerzos desplegados por el Gobierno para la formalización de la situación laboral en varios sectores y en particular en el sector azucarero, la adopción de la ley núm. 1610, de 2 de enero de 2013, por la cual se regulan algunos aspectos sobre las inspecciones del trabajo y los acuerdos de formalización laboral, y los avances del proyecto de cooperación técnica sobre normas internacionales, en su componente relativo al fortalecimiento de la inspección del trabajo.

Proyecto de cooperación técnica sobre normas internacionales del trabajo. El Gobierno informa que se han elaborado cuatro guías y materiales didácticos sobre: a) los criterios para la graduación de las sanciones; b) la tramitación del procedimiento administrativo sancionatorio; c) la tramitación del procedimiento administrativo sancionatorio en relación con conductas atentatorias contra el derecho de asociación; d) la tramitación de un procedimiento administrativo sancionatorio por uso indebido de la intermediación laboral y de otras formas que vulneran los derechos de los trabajadores. Asimismo, se implementó un programa de formación sobre el procedimiento laboral administrativo, la formalización del empleo y la intermediación laboral, con énfasis en los sectores críticos como el minero, portuario, azucarero, palmero y floricultor; derecho colectivo y solución de conflictos y sobre las competencias de inspección, vigilancia y control. La Comisión solicita al Gobierno, que facilite informaciones sustentadas en cifras, sobre el impacto de la implementación de este proyecto, en particular en términos del ejercicio de las funciones de inspección, tal y como están prescritas en el artículo 3 del párrafo 1, a) y b) del Convenio; de la persecución de las infracciones de la legislación laboral y la aplicación efectiva de sanciones adecuadas, de conformidad con los artículos 17 y 18 (con indicación de la disposición legal a la cual se refieren), incluso en relación con los derechos sindicales.

La Comisión expresa su beneplácito por la información según la cual está en curso el diseño de una línea de base para el desarrollo de un sistema informático para el registro y análisis de datos sobre inspección del trabajo. La Comisión espera que, gracias a los progresos realizados en la implementación de este sistema en el marco del proyecto citado, el Gobierno estará en breve en condiciones de comunicar un informe anual sobre la labor de los servicios de inspección con información sobre las cuestiones previstas en los literales a) a g) del artículo 21 y que velará por que una copia del mismo se comunique regularmente a la OIT dentro de los plazos previstos en el artículo 20.

Artículos 3, párrafo 1, b), 17 y 18 del Convenio. Aplicación del enfoque «preventivo» de la inspección del trabajo, persecución y sanción de las infracciones. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que según la CUT y la CTC, el sistema de visitas «preventivas» instaurado a través de los decretos núms. 1293 y 1294 de 2009, y de la resolución núm. 2605/09, se había convertido en la práctica en tolerancia a las violaciones de los derechos de los trabajadores.

A propósito de los criterios de programación de los diferentes tipos de visita, el Gobierno declara que en las diferentes direcciones territoriales, las visitas se practican en unos casos por denuncia hecha por el trabajador, en cuyo caso se inicia la investigación correspondiente y en otros casos, de oficio. Se analizan las condiciones laborales a nivel territorial y se efectúan visitas en establecimientos de sectores críticos tales como el transporte, la minería, la floricultura y el sector azucarero. El Gobierno reitera además, que, de acuerdo con el artículo 91 del decreto núm. 1295 de 1994, el director territorial puede multar, e incluso ordenar la suspensión de las actividades hasta por seis meses cuando exista riesgo inminente, sin haber atendido las órdenes específicas de prevención de riesgos de la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno declara que el Ministerio de Trabajo no dispone de un sistema de información con respecto a las actuaciones jurisdiccionales, pero el Ministro dirigió un memorando a las direcciones territoriales señalando a los funcionarios la obligación que tienen de correr traslado de las denuncias que reciban por violación de los derechos de asociación. Constatando que el Gobierno no proporciona las informaciones que le solicitó a este respecto, la Comisión le pide nuevamente que comunique informaciones sobre las medidas adoptadas para garantizar el objetivo de disuasión de las sanciones y la aplicación efectiva de las mismas. Asimismo y señalando a la atención del Gobierno su observación general de 2007, la Comisión lo alienta a adoptar medidas que permitan una cooperación efectiva entre el sistema de inspección del trabajo y el sistema judicial, y el acceso de la inspección del trabajo a un registro de las decisiones judiciales.

De otra parte y observando que el Gobierno no responde a su comentario a este respecto, la Comisión le solicita nuevamente que se sirva precisar si en el caso de las visitas preventivas los inspectores tienen la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 17 del Convenio.

La Comisión solicita además al Gobierno que proporcione informaciones diferenciadas sobre el número de visitas «preventivas», es decir, cuyo objetivo inicial es la prevención y la mejora de las condiciones laborales sin recurrir a mecanismos de represión, en relación con el de visitas de carácter general y «reactivo», las constataciones hechas por los inspectores en el marco de las visitas «preventivas», y en el transcurso de las visitas que no tienen este carácter; el plazo y la manera en los cuales el inspector verifica la implementación del «acuerdo de mejora» y de qué manera procede en caso de que los resultados no sean satisfactorios. Por último, la Comisión solicita asimismo al Gobierno que se sirva precisar si se han adoptado medidas con el fin de evaluar, con la participación de los interlocutores sociales, y en particular de la Comisión de Políticas Laborales y Salariales, los efectos del modelo de inspecciones «preventivas» sobre la aplicación efectiva de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores

Artículos 10, 16 y 21, b) y c). Número y distribución geográfica de los inspectores del trabajo. Estadísticas de los establecimientos sujetos a inspección y número de trabajadores empleados en ellos. La Comisión nota que la CUT y la CTC reiteran que el número de inspectores del trabajo es insuficiente frente a la población económicamente activa de 20 696 000 de que dispone el país, de acuerdo con las cifras de 2012 emanadas del Departamento Nacional de Estadística (DANE), lo cual se refleja en el hecho de que en el transcurso de cuatro años sólo se dispone de 165 resoluciones ejecutoriadas.

La Comisión toma nota de la repartición geográfica (por Dirección Territorial del Ministerio de Trabajo) de los 624 puestos de inspector del trabajo existentes a fines de agosto de 2012. Toma nota asimismo, de que, según la memoria del Gobierno, en abril de 2013 había 501 inspectores del trabajo activos y para fines de agosto de 2013, había nombrados un total de 530 inspectores y 94 puestos de inspector del trabajo estaban vacantes. La Comisión solicita al Gobierno que suministre estadísticas de los establecimientos sujetos a inspección, y el número de trabajadores empleados en dichos establecimientos, en virtud del artículo 10 del Convenio, según el cual el número de inspectores deberá determinarse teniendo cuenta, en particular, del número, naturaleza, importancia y situación de los establecimientos sujetos a inspección y del número y las categorías de trabajadores empleados en tales establecimientos. Asimismo, la Comisión agradecería al Gobierno que se sirva especificar el número actual de inspectores de diferentes categorías en ejercicio e indicar cuáles de ellas efectúan visitas de inspección a los establecimientos. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que comunique información sobre los resultados del diagnóstico que se estaba realizando a fines de agosto de 2012, sobre la estructura, los recursos humanos, los medios tecnológicos y la ubicación de todas las direcciones territoriales, tanto respecto de sus sedes, como de sus inspecciones del trabajo, así como de las eventuales recomendaciones formuladas en el marco del mismo y las medidas previstas y/o adoptadas para darles seguimiento.

Artículos 11, párrafos 1, b), y 2, 12, párrafo 1, a), y 15, a). Medios o facilidades de transporte puestos a disposición de los inspectores del trabajo y principio de independencia e imparcialidad de los inspectores. Refiriéndose a las observaciones formuladas en 2012 al respecto por la CGT, la CUT y la CTC, la Comisión toma nota que al tenor del párrafo 2 del artículo 3 de la ley núm. 1610, de 2 de enero de 2013, por la cual se regulan algunos aspectos sobre las inspecciones del trabajo y algunos acuerdos de formalización laboral, los inspectores del trabajo, previa autorización de la Dirección Territorial, podrán pedir ayuda logística al empleador, al trabajador, organización sindical o peticionario, en aquellos casos en que las condiciones del terreno lo requieran, para acceder al sitio en el cual se ejercerá la inspección, vigilancia y control. La Comisión destaca que esta disposición no es conforme con las disposiciones del Convenio, en particular con el artículo 11, párrafo 1, b), que prescribe la obligación de la autoridad competente de adoptar las medidas necesarias tendientes a proveer a los inspectores del trabajo las facilidades de transporte necesarias para el desempeño de sus funciones, cuando no existen facilidades de transporte público apropiadas. La Comisión hace hincapié en que la disposición citada es contraria, además, a la imparcialidad y a la autoridad necesarias a los inspectores en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que adopte rápidamente las medidas necesarias tendientes a la modificación de la legislación, con el fin de ponerla en conformidad con el Convenio sobre este punto esencial y que mantenga a la OIT informada a este respecto.

En sus comentarios anteriores, la Comisión destacó también que los gastos de transporte son rembolsados a los inspectores del trabajo únicamente hasta la cuantía de 4 000 pesos, razón por la cual se ven obligados a asumir personalmente el gasto por encima de ese monto y que, según las declaraciones de la CUT y la CTC, en la práctica los gastos de viaje no son reembolsados cuando las visitas se realizan sin la autorización previa de la Dirección Territorial y los gastos imprevistos tampoco se reembolsan. La Comisión toma nota a este respecto, de la indicación del Gobierno según la cual, el Ministerio, a través de su Subdirección Administrativa y Financiera, asigna anualmente presupuesto a cada una de las direcciones territoriales, que incluye un rubro destinado a comisiones y gastos de desplazamiento de los funcionarios. La Comisión agradecería al Gobierno velar para que los recursos que se asignen a la inspección del trabajo se fijen de acuerdo con el carácter esencialmente móvil de su función, de manera que se proporcione a los inspectores del trabajo los medios y las facilidades de transporte adecuados para el ejercicio de su labor, especialmente en las diferentes direcciones territoriales y las inspecciones del trabajo más alejadas de los centros urbanos, y para que se les reembolse cualquier gasto imprevisto, así como también cualquier gasto de transporte necesario. Además, la Comisión pide una vez más al Gobierno que facilite informaciones sobre la aplicación en la práctica de las atribuciones de los inspectores del trabajo de entrar libremente, sin autorización previa, en los establecimientos sujetos a inspección (artículo 12, párrafo 1, a)).

Artículos 12, párrafo 1, y 15, c). Principio de confidencialidad del origen de las quejas. En relación con los comentarios que la Comisión formula desde hace varios años en lo que se refiere a la adopción de medidas que garanticen sobre una base legal el respeto por parte de los inspectores del trabajo del principio de confidencialidad de las quejas, tendiente a proteger a los trabajadores frente a eventuales represalias del empleador o su representante, el Gobierno declara que el Ministerio de Trabajo expidió un memorando de carácter interno recordando a los funcionarios la obligación de mantener como confidencial alguna queja en la medida en la que el trabajador así lo solicite. Destacando, una vez más, la importancia del principio de confidencialidad respecto del origen de las quejas, asentado en el artículo 15, c), del Convenio, la Comisión hace hincapié en que los inspectores del trabajo deben respetarlo de una forma general, de la misma manera como, de acuerdo a esta misma disposición, deben abstenerse de revelar al empleador o a su representante que se procede a una visita de inspección como consecuencia de una queja. A este respecto, la Comisión invita al Gobierno a remitirse a los párrafos 236 y 237 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, así como al párrafo 275 del mismo, al tenor del cual el inspector tiene la facultad de proceder a los interrogatorios de la forma que estime más conveniente. La Comisión solicita, por ende, una vez más al Gobierno que tome las medidas pertinentes con el fin de que se garantice, sobre una base legal, la protección de los trabajadores contra posibles represalias por parte de los empleadores y se evite de esta manera que, el temor a que se revele su identidad, constituya un obstáculo para su colaboración con los inspectores del trabajo.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2014.]