Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Venezuela (República Bolivariana de) (Ratificación : 1967)

En su observación de 2011, la Comisión tomó nota de la memoria del Gobierno, así como de los comentarios formulados por la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), en una comunicación de 29 de agosto de 2011, y por la Alianza Sindical Independiente (ASI), en una comunicación de 30 de agosto de 2011, y también de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la CTV y de la ASI, de 30 de noviembre de 2011. Sin embargo, la respuesta del Gobierno se recibió demasiado tarde como para ser examinada en la última reunión de la Comisión. La Comisión toma nota además de que, en una comunicación de 31 de agosto de 2012, la CTV reitera sus comentarios de 2011, y de que la ASI, en una comunicación de 14 de agosto de 2012, formula comentarios en relación con el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), que también se refiere a la aplicación del presente Convenio. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a estos comentarios de la CTV y de la ASI, en dos comunicaciones separadas, de 9 de noviembre de 2011.

Artículos 3, párrafo 1, y 13 del Convenio. Actividades de inspección del trabajo en seguridad y salud en el trabajo (SST). La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la ASI, en su comunicación de 30 de agosto de 2011, según las cuales existe una tradicional falta de supervisión en el área de la SST, aunque se han producido mejoras desde el establecimiento del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

La Comisión tomó nota, en su observación de 2011 en relación con el Convenio núm. 155, de los comentarios formulados por la ASI y por la CTV, según los cuales se ha producido un aumento del número de accidentes del trabajo, en comparación con lo ocurrido hace diez años, incluido un espectacular incremento de los accidentes del trabajo en la industria del petróleo en los últimos ocho años, las condiciones de algunas instalaciones de la Empresa Petróleos de Venezuela (PVDSA) son de mala calidad y las condiciones de SST son inadecuadas en las plantas de gas en todo el país. La Comisión también toma nota de la comunicación del Gobierno, de 9 de noviembre de 2012, en la que se refiere a la introducción de nuevos procedimientos del INPSASEL para el fortalecimiento de los servicios de inspección del trabajo en SST. En ese sentido, se refiere a la introducción de «inspecciones integradas» por equipos multidisciplinarios de diferentes servicios técnicos de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), que apuntan, entre otras cosas, a empresas con un número elevado de accidentes del trabajo, y las llamadas «operaciones de actualización» en las DIRESAT, con un elevado número de accidentes del trabajo notificados. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre el número de visitas de inspección del trabajo en el área de la SST, en particular en sectores con un elevado riesgo de accidentes del trabajo, como el sector de la construcción y la industria del petróleo, así como información sobre las medidas de aplicación adoptadas por los servicios de inspección del trabajo, las disposiciones legales con las que se relacionan y la naturaleza de las sanciones impuestas, y que incluya esta información en los informes anuales de inspección del trabajo.

Sírvase también comunicar información sobre toda actividad preventiva llevada a cabo, incluida la transmisión de información y de asesoramiento y la adopción de medidas con efecto inmediato, en caso de daño inminente a la salud o a la seguridad de los trabajadores (artículos 3, 1), b), y 13 del Convenio).

La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre el impacto de las mencionadas actividades y operaciones realizadas por el INPSASEL en cuanto a la aplicación de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores.

Tomando nota de que el Gobierno no ha comunicado información en esta materia, se le solicita que comunique también información sobre el número de inspectores contratados en el área de la supervisión de la SST, dentro de las estructuras del INPSASEL.

Artículo 3, párrafo 2. 1. Funciones de conciliación encomendadas a los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que, de conformidad con el artículo 507, inciso 10, de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras (LOTTT) revisada, se exige a los inspectores del trabajo que intervengan y actúen como conciliadores para facilitar la negociación de los convenios colectivos y solucionar los conflictos colectivos del trabajo. La Comisión desea destacar, como lo hizo en sus comentarios anteriores desde 2002, que el personal de la inspección del trabajo no debería sobrecargarse con otras tareas en detrimento de sus funciones principales. Esto es especialmente cierto cuando los recursos humanos y materiales son escasos, como sugieren los comentarios de la ASI en su comunicación de 30 de agosto de 2011. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas legislativas y prácticas necesarias para aliviar a los inspectores del trabajo de las funciones de conciliación, con el fin de que puedan dedicarse plenamente a garantizar la aplicación de las disposiciones legales relacionadas con las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores, contribuyendo, de esto modo, a la prevención de las situaciones que den lugar a conflictos laborales.

2. Funciones de los inspectores del trabajo en el área del trabajo no declarado. Además, la Comisión entiende, de la información contenida en la memoria del Gobierno, que el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social para 2007-2013 apunta, entre otras cosas, al trabajo no declarado, y que visitas de inspección conjuntas se están realizando regularmente con el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia (MPPRIJ), el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y el Ministerio del Poder Popular para la Defensa (MPPD). La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre la finalidad y el alcance de las mencionadas inspecciones y sobre el impacto de estas actividades de los servicios de inspección del trabajo en la aplicación de las disposiciones legales relacionadas con las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores. Sírvase también comunicar información sobre el número de infracciones detectadas, las disposiciones legales concernidas, las medidas correctivas adoptadas y las sanciones impuestas.

Artículos 6 y 7. Situación jurídica y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. Principio de independencia de los inspectores del trabajo de cualquier cambio de gobierno y de cualquier influencia exterior indebida. La Comisión toma nota de la indicación de la ASI, en su comunicación de 30 de agosto de 2011, sobre la deficiencia de las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, incluida la ausencia de estabilidad en el empleo, la falta de perspectivas de carrera, los bajos niveles de remuneración y la insuficiente formación. La Comisión también toma nota de que, según la CTV, en sus comunicaciones de 29 de agosto de 2011 y de 31 de agosto de 2012, la eficacia y el profesionalismo del sistema de inspección del trabajo se ven afectados por la situación precaria de la inspección del trabajo, su politización y corrupción. La CTV alega que la inspección del trabajo es utilizada como instrumento político para fortalecer los objetivos del Gobierno, así como los del partido gobernante, que a menudo se dirigen contra los sindicatos al promover organizaciones paralelas con lazos estrechos con el Gobierno. Además, según los comentarios de la ASI, de 14 de agosto de 2012, en relación con el Convenio núm. 155, los servicios de inspección del trabajo no son profesionales y atravesaron un «clientelismo» en el pasado, aunque la Comisión entiende que, según los comentarios de la ASI, se adoptaron medidas en esta materia. El Gobierno, en su comunicación de 30 de noviembre de 2011, refutó los alegatos de la CTV y se refiere a los artículos 19 y 34 de la ley sobre la situación del servicio público, que estipula que los funcionarios públicos gozan de absoluta estabilidad en su empleo y son nombrados tras haberse aprobado concurso de méritos y oposición públicos, y se les prohíbe la propaganda, la coacción pública o la exhibición de su afiliación política en el ejercicio de sus funciones. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre la situación y las condiciones de servicio (estabilidad del empleo, remuneración, perspectivas de carrera, etc.) de las diferentes categorías de personal que ejercen funciones de inspección del trabajo, como los «inspectores de ejecución», los «inspectores del trabajo» y los «supervisores del trabajo», mencionados en la LOTTT, y los «comisionados especiales del trabajo», mencionados en la memoria del Gobierno.

La Comisión solicita al Gobierno que transmita un organigrama del sistema de inspección del trabajo e información sobre las líneas jerárquicas en todas sus estructuras.

La Comisión también solicita al Gobierno que comunique información sobre los criterios y los procedimientos seguidos para la contratación del personal de inspección del trabajo en los diferentes niveles jerárquicos (artículo 7, 1), del Convenio), incluso para las nuevas categorías de inspectores del trabajo introducidas en la LOTTT, como el «inspector de ejecución» (órgano responsable de la contratación, la duración y los métodos utilizados para evaluar las calificaciones, el número de solicitantes y el número de candidatos seleccionados, etc.).

Artículos 3, párrafo 1, a) y b); 17, 18 y 21. Aumento de las sanciones y aplicación de otras sanciones por violación de la legislación laboral. Equilibrio entre las actividades de prevención y de aplicación de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la ASI, en su comunicación de 14 de agosto de 2012, en relación con el Convenio núm. 155, según las cuales la emisión de la llamada «solvencia laboral», es un requisito para celebrar contratos con el Estado, para recibir divisas o para obtener licencias de importación o de exportación, se introdujo como medio de presión y de control a las empresas privadas, y se dirige a aquellos empleadores que en el pasado se opusieron políticamente al Gobierno. Según la ASI, existe un amplio margen discrecional en cuanto a revocar la solvencia laboral y no existe ninguna garantía del debido proceso en la ley.

En ese contexto, la Comisión toma nota de que, tras la entrada en vigor de la versión revisada de la LOTTT en mayo de 2012, se fortaleció el nivel de sanciones y las facultades de ejecución de los inspectores del trabajo. El artículo 512 de la LOTTT introduce la función del «inspector de ejecución» en cada inspectoría, para la ejecución de los actos administrativos de efectos particulares. Los inspectores de ejecución están facultados para solicitar la revocatoria de la «solvencia laboral» prevista en el decreto núm. 4248, de 30 de enero de 2006, hasta que los empleadores cumplan con estos actos administrativos y, en caso de que el patrono obstaculice la aplicación de estos actos administrativos, los inspectores podrán solicitar el apoyo de la fuerza pública de seguridad o solicitar el procedimiento de arresto del patrono por el ministerio público.

La Comisión toma nota de que, según el artículo 3 del decreto núm. 4248, de 30 de enero de 2006, que establece la solvencia laboral, el certificado administrativo expedido por el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social (MINPPTRASS), tendrá una vigencia de un año y es un requisito para celebrar contratos y acuerdos con los organismos gubernamentales, como la concesión de préstamos por el sistema público financiero, la autorización de solicitar una financiación para la importación de materias primas, la autorización para recibir divisas de la administración pública nacional y el otorgamiento de licencias de importación y exportación. En virtud del artículo 553 de la LOTTT, a los patronos que incumplan las obligaciones que les impone la ley, les será negada o revocada la solvencia laboral. En virtud del artículo 4 del decreto núm. 4248, los inspectores del trabajo negarán o revocarán la expedición de este documento administrativo, si un patrono: a) incumple una resolución, instrucción u otra decisión dictada por el Ministro de Estado o Ministro del Trabajo; b) se niega a cumplir efectivamente una providencia o decisión administrativa emitida por la Inspectoría del Trabajo; c) desacata cualquier decisión adoptada por los funcionarios competentes en materia de supervisión e inspección del trabajo; d) incumple cualquier decisión dictada por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) o el INPSASEL; e) incumple una decisión de los tribunales con competencia en materia de trabajo o seguridad social; f) no cumple oportunamente con las cotizaciones y demás aportes al sistema de seguridad social, o g) menoscaba los derechos de libertad sindical, negociación colectiva o de huelga. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en su comunicación de 30 de noviembre de 2011, según la cual este documento se encuentra en la actualidad en proceso de digitalización para permitir una más fácil verificación de la solvencia laboral.

Como describió la Comisión en el párrafo 280 y siguientes de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo — para la inspección del trabajo, las funciones de control y de asesoramiento son, en la práctica, indisociables. Indica asimismo que la comisión de una infracción puede resultar del desconocimiento de los términos o del alcance del derecho aplicable. Por ese motivo, el inspector del trabajo debería tener siempre la facultad de prescindir del recurso a las sanciones para garantizar la aplicación de las disposiciones legales. El artículo 17, párrafo 2, del Convenio núm. 81 prescribe a este efecto que los inspectores del trabajo tendrán la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento. Esta libertad de decisión supone para el personal de inspección una facultad de enjuiciamiento que le permite distinguir entre la infracción intencional grave o repetida, la negligencia culposa o la mala voluntad flagrante, que deben ser sancionadas, y la infracción involuntaria o leve, que puede ser objeto de una simple advertencia. Hay inspectores competentes y experimentados que son conscientes de las virtudes del consejo y la advertencia como incentivos a una aplicación correcta de las exigencias de la ley.

La Comisión solicita al Gobierno que responda detalladamente a los alegatos formulados por la ASI sobre el impacto de la solvencia laboral en la práctica y la ausencia de las debidas salvaguardias procesales. También solicita al Gobierno que comunique datos sobre los casos en los que se negó o revocó la solvencia laboral por parte de los inspectores del trabajo, e información detallada sobre las infracciones pertinentes, en virtud de las disposiciones legales con las que se relacionan. Además, la Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre la naturaleza, la frecuencia y el contenido de los «actos administrativos de efectos particulares», impuestos a los empleadores, con referencia a las disposiciones legales pertinentes, y que transmita copias de esos actos. También solicita al Gobierno que comunique información sobre el número de casos en los que se solicitó a los inspectores del trabajo que fuesen apoyados por las fuerzas públicas de seguridad para la ejecución de estos actos administrativos y si se detuvo a empleadores.

La Comisión también solicita al Gobierno que indique de qué manera los inspectores del trabajo ejercen en la práctica la facultad discrecional prevista en el artículo 17 del Convenio de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento, y que indique de qué manera se garantiza que los inspectores del trabajo aplican las medidas adecuadas para lograr el cumplimiento de la legislación laboral y encontrar un equilibrio razonable entre sus funciones de educación y ejecución. Sírvase transmitir una copia de todo acto interno pertinente en esta materia.

Dado que el Gobierno no comunica informaciones sobre el número de infracciones detectadas, ni sobre las sanciones impuestas como consecuencia de las infracciones detectadas durante las visitas de inspección, la Comisión solicita al Gobierno que comunique estadísticas de las violaciones y las sanciones, incluyendo: i) el número de infracciones notificadas a las autoridades competentes; ii) indicaciones sobre la clasificación de esas infracciones, en virtud de las disposiciones legales con las que se relacionan; iii) el número de condenas, y iv) información detallada sobre la naturaleza de las sanciones impuestas por las autoridades competentes en los diversos casos (multas, prisión, revocación de la solvencia laboral, etc.) y que incluya esa información en el informe anual sobre las actividades de la inspección del trabajo.

Artículo 11. Recursos materiales disponibles para el personal de inspección del trabajo. La ASI, en sus comentarios de 30 de agosto de 2011, indica que el MINPPTRASS tiene el presupuesto más bajo de la administración pública, lo que limitaría el control de la aplicación de las normas laborales, y en sus comentarios de 14 de agosto de 2012, se refiere a los medios de transporte insuficientes de los servicios de inspección del trabajo. La Comisión toma nota con interés de la indicación del Gobierno, según la cual se realizaron grandes esfuerzos que tuvieron como consecuencia que todos los supervisores del trabajo estén en la actualidad equipados con computadoras portátiles, teniendo todas las unidades de inspección del trabajo una conexión a Internet, y el establecimiento de un número de teléfono para recibir las reclamaciones de los trabajadores. La Comisión agradecería al Gobierno que comunique información detallada sobre los medios materiales disponibles en todas las estructuras de los servicios de inspección del trabajo, con arreglo al MINPPTRASS y al INPSASEL, incluyendo el número y el tipo de medios de transportes disponibles. Sírvase también comunicar información sobre la proporción del presupuesto nacional asignado al MINPPTRASS, al INPSASEL, y a sus respectivos servicios de inspección del trabajo.

Artículo 14. Notificación de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional. En su observación de 2011 en relación con el Convenio núm. 155, la Comisión tomó nota de que, según la CTV, no existen estadísticas confiables sobre el número de accidentes del trabajo, y de que la ASI calcula que el 90 por ciento de los accidentes del trabajo no son notificados. Toma nota asimismo de que, en sus comentarios de 29 de agosto de 2011 en relación con el Convenio núm. 155, la CTV alegó que el INPSASEL pondera o modifica, por razones políticas, el registro de los accidentes del trabajo, y que existen evidencias de trabajadores a quienes se negó el derecho de registrar los casos en el INPSASEL, por ejemplo, los accidentes del trabajo que se produjeron en las instalaciones de la PVDSA.

En ese sentido, la Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en relación con el Convenio núm. 155 sobre los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional para los primeros seis meses de 2011, cuando se notificaron 29 020 accidentes del trabajo y 1 130 casos de enfermedad profesional, así como para los primeros seis meses de 2012, cuando se notificaron 30 907 accidentes del trabajo y 1 328 casos de enfermedad profesional. Según el Gobierno, estos casos fueron notificados por los trabajadores y los empleadores, a través de Internet, y fueron registrados por el sistema de declaración de casos de enfermedad profesional del INPSASEL, que, según la información comunicada por el Gobierno, se encuentra en su primera fase de desarrollo. Mientras que la mayoría de los datos recientes sobre los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional en el sitio web del INPSASEL se relacionan con 2006 y con 2007, respectivamente, la Comisión toma nota de que según el Gobierno, el INPSASEL se encuentra en el proceso de revisión de las estadísticas de los accidentes del trabajo para los años 2008, 2099 y 2010.

A este respecto, la Comisión toma nota de que el artículo 56, 10), de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) establece claramente la obligación de los empleadores de notificar al INPSASEL los accidentes del trabajo, los casos de enfermedad profesional y cualquier otro estado patológico que pueda acaecer en el lugar de trabajo, y que el artículo 73 de la misma ley establece un plazo máximo de 24 horas para la notificación de los accidentes del trabajo por parte del empleador. Sin embargo, la Comisión toma nota de que la ASI indica, en su comunicación de 14 de agosto de 2012, en relación con el Convenio núm. 155, que existen reglamentos separados sobre el procedimiento de notificación de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional, que son difíciles de manejar en la práctica. Destacando la necesidad de reglamentos generales y viables para el efectivo funcionamiento del procedimiento de notificación en la práctica, la Comisión desea señalar a la atención del Gobierno el repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre el registro y notificación de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, que brinda una orientación sobre la compilación, el registro y la notificación de los datos fiables, y el uso efectivo de esos datos para las acciones preventivas (disponible en http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/ @edprotect/@protsav/@safework/documents/normativeinstrument/wcms112630.pdf).

La Comisión agradecería al Gobierno que describa el procedimiento de notificación, registro e investigación de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional, y que comunique una copia de cualquier texto aplicable.

La Comisión solicita al Gobierno que responda detalladamente a los comentarios formulados por la CTV y la ASI. En particular, en relación con sus observaciones de 2011 y 2012 bajo el Convenio núm. 155, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que comunique sus comentarios sobre las cuestiones vinculadas con la subnotificación de los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional. Además, la Comisión solicita al Gobierno que realice los esfuerzos necesarios para aportar la información estadística pertinente sobre los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional desde 2007 hasta el presente, y que incluya esta información en el informe anual de los servicios de inspección del trabajo.

Artículos 12, párrafo 2, y 15, c). Confidencialidad del origen de la queja y sobre todo vínculo entre una queja y una visita de inspección. Haciendo un seguimiento de sus comentarios desde 2002, la Comisión toma nota de que el artículo 514 de la LOTTT aún prescribe que los inspectores del trabajo notifiquen a los patronos al llegar, el motivo de la inspección. Como destacó reiteradamente la Comisión, en virtud de estas disposiciones del Convenio, los inspectores del trabajo, deberían, por una parte, poder evaluar la conveniencia de avisar a los empleadores de su presencia, y, por otra parte, debería prohibírseles que revelaran al empleador o a su representante el hecho de que la inspección ha sido ocasionada por una queja. La finalidad de la obligación de confidencialidad de los inspectores del trabajo es garantizar que los trabajadores estén protegidos del riesgo de cualquier represalia por parte del empleador. Una garantía de confidencialidad es esencial para asegurar la necesaria confianza en las relaciones entre trabajadores e inspectores del trabajo. En consecuencia, se solicita una vez más al Gobierno que vele para que se adopten las medidas necesarias con el fin de armonizar la legislación con el Convenio en estos puntos y que comunique información sobre los progresos realizados. Sírvase también comunicar una copia de todo texto pertinente.

Artículos 20 y 21. Elaboración y publicación de un informe anual sobre la labor de los servicios de inspección del trabajo. Implementación de un registro computarizado de empresas. La Comisión toma nota de que no recibió, junto a la memoria del Gobierno, ningún informe anual sobre los servicios de inspección del trabajo y de que la OIT no recibió ningún informe de inspección anual completo desde 1998. Sin embargo, toma nota de que la memoria del Gobierno contiene alguna información vinculada con: a) el número de inspectores del trabajo y su distribución geográfica; b) el número de empresas registradas y su distribución geográfica; c) el número de inspecciones y de inspecciones de seguimiento llevadas a cabo en las diferentes regiones y el número total de trabajadores interesados, y d) el número total de inspecciones destinadas a categorías específicas de trabajadores. La Comisión también toma nota del establecimiento, la organización y el funcionamiento del Registro de Empresas, mediante las resoluciones núms. 4224, de 21 de marzo de 2006, y 4225, de 22 de marzo de 2006, en virtud del decreto núm. 4248, de 30 de enero de 2006. El Registro es un sistema computarizado dirigido a compilar datos sobre el trabajo y la seguridad social para todas las empresas y lugares del trabajo del país, incluidos los datos sobre el cumplimiento por los empleadores de las instrucciones de la inspección del trabajo y otras autoridades administrativas, y la expedición o la revocatoria de la solvencia laboral. El Registro es obligatorio para todas las empresas que funcionan en el país. En relación con su observación general de 2009, en la que la Comisión destacó que un registro de lugares del trabajo sujetos a inspección aportaría a las autoridades centrales de la inspección del trabajo los datos esenciales para preparar el informe anual, espera que el Gobierno se encuentre pronto en condiciones de cumplir con sus obligaciones en virtud de los artículos 20 y 21. La Comisión solicita una vez más al Gobierno que precise las medidas que se han adoptado para garantizar que, como prevén los artículos 20 y 21 del Convenio, la autoridad central de inspección del trabajo publique y comunique a la OIT cada año, dentro de los plazos prescritos, un informe anual con el contenido de la información actualizada sobre todas las cuestiones establecidas en el artículo 21, a) a g), del Convenio.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.