Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Filipinas (Ratificación : 1953)

La Comisión toma nota de la información transmitida por el Gobierno sobre los comentarios presentados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en 2009 y 2010. En particular, la Comisión toma nota con interés de que según la memoria del Gobierno las siguientes medidas adoptadas por el Gobierno para fortalecer la capacidad de funcionamiento de la Policía Nacional de Filipinas (PNP) y de las Fuerzas Armadas de Filipinas (AFP), están encaminadas a promover un entorno que haga posible gozar de las libertades civiles y los derechos sindicales garantizados por la Constitución:

• i) la promulgación el 23 de mayo de 2011 de las Directrices conjuntas del Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE), la PNP y la Autoridad de la Zona Económica de Filipinas (PEZA) sobre la conducta del personal de la PNP, de la policía y los guardias de seguridad de las zonas económicas, de las fuerzas de guardia de las empresas y personal similar durante los conflictos laborales (Directrices PNP);
• ii) la realización conjunta por el DOLE, la PNP y la PEZA de cuatro seminarios de orientación para todo el sector dirigidos a los miembros del Consejo Regional Tripartito para la Armonía Laboral (RTIPC), a fin de promover una comprensión común entre las partes interesadas de las Directrices PNP y las funciones y jurisdicciones respectivas de los organismos a fin de garantizar una estrecha colaboración entre el DOLE, la PNP y la PEZA con miras a resolver los conflictos laborales;
• iii) la realización entre febrero y julio de 2012 de un total de 17 seminarios de orientación sobre las Directrices PNP (incluidos 13 para el personal de recursos humanos y los organismos de seguridad de la PEZA de varias zonas económicas);
• iv) la promulgación, el 27 de febrero de 2012, de directrices de funcionamiento interno del DOLE describiendo lo que se debe y lo que no se debe hacer respecto a la aplicación de las Directrices PNP en todas las oficinas regionales del DOLE;
• v) la adopción por parte del Consejo Nacional Tripartito para la Armonía Laboral (NTIPC), el 17 de abril de 2012, de las Directrices conjuntas del DOLE, el Departamento de Interior y Administración Local (DILG), la PNP, el Departamento de Defensa Nacional (DND) y la AFP sobre la conducta de la AFP y la PNP en relación con el ejercicio de los derechos de los trabajadores a la libertad sindical, la negociación colectiva, las acciones concertadas y otras actividades sindicales (Directrices AFP), como resultado del manifiesto de compromiso firmado por los participantes en la Cumbre DOLE-Sector Laboral-AFP sobre la protección y promoción de los derechos de los trabajadores que se celebró el 21 de julio de 2011, y de las aportaciones de las cumbres para tres sectores llevadas a cabo por el DOLE-Sector Laboral-AFP-PNP y las consultas regionales realizadas por diferentes RTIPC entre enero y mediados de marzo de 2012 así como de las sesiones ampliadas del Comité ejecutivo tripartito del NTIPC llevadas a cabo a finales de marzo de 2012. Las Directrices AFP se firmaron y publicaron con la asistencia técnica de la OIT el 7 de marzo de 2012 y se aplican a la utilización o movilización de los miembros de la AFP, con inclusión de las Unidades Geográficas de la Fuerza Armada de los Ciudadanos (CAFGU), la PNP, las autoridades ejecutivas locales, y el Barangay Tanod en todos los casos de ejercicio por parte de los trabajadores de sus derechos de libertad sindical y negociación colectiva, y en las acciones concertadas y otras actividades sindicales. Las directrices establecen los derechos de los trabajadores en relación con la libertad sindical; prohíben el despliegue del personal militar para hacer frente a las acciones masivas en relación con el trabajo y los conflictos laborales, excepto si se necesita el apoyo de la PNP debido a la situación en materia de seguridad o si el DOLE presenta una solicitud escrita al respecto; prohíben la intervención de las autoridades ejecutivas locales en los conflictos laborales, excepto cuando lo solicite por escrito el DOLE; establecen el protocolo para crear destacamentos de la PNP y la AFP si existe la posibilidad de que cerca del lugar de trabajo se declare un conflicto laboral o si éste ya se ha declarado, o si un sindicato está organizando o haciendo campaña para obtener la certificación como único y exclusivo agente de negociación; prohíben que la PNP y la AFP realicen campañas antiinsurgencia en relación con el ejercicio de derechos sindicales y libertades civiles, y establecen formas de encontrar soluciones en caso de infracciones;
• vi) las medidas previstas para garantizar la aplicación y cumplimiento de las Directrices AFP, tales como: una carta-directiva del jefe de la AFP a los miembros de las tropas de infantería; materiales simplificados Q&A que serán publicados por el DOLE en julio-septiembre de 2012 y se distribuirán en todo el país; la ronda inicial de la campaña nacional de promoción de este tema por parte del DOLE, la AFP, la PNP, el DILG, el Departamento de Justicia (DOJ), el DND y el sector laboral que se llevará a cabo de julio a diciembre de 2012; la inclusión de un módulo en materia de derechos del trabajo desarrollado por la OIT en el programa de formación sobre derechos humanos de la AFP y la PNP; el requisito de un módulo mejorado de formación PNP/AFP OIT para la solicitud o renovación de la licencia del personal de seguridad privada y los guardias de seguridad; y la contratación de miembros del NTIPC en el Bantay Bayanihan, una iniciativa de vigilancia dirigida a la sociedad civil sobre la aplicación del Plan de paz y seguridad internas a fin de reformar las instituciones del sector de la seguridad y extender de esta forma la función de vigilancia a fin de incluir el control del respeto de los derechos del trabajo, y
• vii) el Plan Nacional de Acción 2012-2013 para lograr la plena libertad sindical y de negociación colectiva en el sector de las zonas francas de exportación, concluido por el Gobierno (incluidos el DOLE y la PEZA) y representantes de federaciones nacionales de organizaciones de trabajadores, a fin de aplicar medidas para lograr un mejor cumplimiento de los convenios pertinentes de la OIT.

Asimismo, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación con: 1) las actividades del NTIPC desde su creación y la promulgación de la resolución NTIPC núm. 3, serie 2011, reconociendo la necesidad de crear un órgano de control del NTIPC, una estructura correspondiente en el RTIPC y estableciendo que el RTIPC deberá crear órganos nacionales de control que funcionarán de acuerdo con las directrices de funcionamiento del órgano de control del NTIPC y de garantizar el cumplimiento de las normas internacionales del trabajo en las regiones, controlar y evaluar las quejas y preparar los perfiles de casos; 2) el próximo establecimiento del Mecanismo Nacional de Control (NMM) para reunir a los organismos estatales y las organizaciones de la sociedad civil interesados en un foro creíble e integrador que se ocupe de supervisar los avances que realiza la nación hacia la resolución de las ejecuciones extrajudiciales y las desapariciones forzosas; 3) la futura creación de un comité presidencial para la prevención e investigación de las ejecuciones extrajudiciales, el hostigamiento, la intimidación, la tortura y las desapariciones forzosas, un «súper organismo» que tiene por objeto sustituir al Grupo de Trabajo 211 y convertirse en un componente gubernamental importante en el NMM, y 4) la creación de un grupo de trabajo especial del DOJ que ya ha iniciado sus labores, con el mandato de examinar todos los casos no resueltos de ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzosas. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre el funcionamiento de este grupo de trabajo.

Asimismo, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de 2011 de la CSI en relación con ciertas violaciones de los derechos sindicales en 2010, incluidos el supuesto asesinato de tres dirigentes sindicales (Eduard Panganiban, que había sido elegido secretario del Sindicato Fuerza Unida de los Trabajadores en Takata; Benjamín Bayles, organizador de la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria Azucarera; y Carlo (Caloy) Rodríguez, presidente del Sindicato Calamba Water District), así como el arresto de dirigentes sindicales y el hecho de que se hayan presentado cargos penales falsos contra ellos y las agresiones físicas de las que han sido objeto trabajadores en huelga. En particular, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, según el órgano de control del NTIPC, los tres casos de ejecuciones extrajudiciales están siendo examinados por los órganos de control regional tripartito y otros siete casos de supuesta violación de derechos sindicales fueron clasificados como posiblemente relacionados con cuestiones laborales y reconocidos por el órgano de control del NTIPC. La Comisión espera que las investigaciones de estos graves alegatos se finalicen en un futuro próximo con miras a establecer los hechos, determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables, y pide al Gobierno que transmita información sobre todos los cambios que se produzcan a este respecto.

La Comisión toma nota de una comunicación de la CSI de 31 de julio de 2012, en la que se realizan comentarios sobre la aplicación del Convenio en la legislación y la práctica. La Comisión toma nota igualmente de que la CSI se refiere a cuestiones legislativas ya planteadas por la Comisión, y alega continuas violaciones de los derechos sindicales en 2011, incluidos los supuestos asesinatos de cuatro dirigentes sindicales (Celito Baccay, miembro del consejo de la Organización de Trabajadores Maeno-Giken; Noriel Salazar, presidente del Sindicato COCOCHEM; Santos V. Manrique, presidente de la Cooperativa de Mineros a Pequeña Escala Boringot y presidente de la Federación de la Agrupación de Mineros; y Elpidio Malinao, vicepresidente de la Organización de Personal No Académico de la Universidad de Filipinas-Los-Baños; el secuestro y detención arbitraria de Elizar Nabas, miembro de la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria Azucarera; y el continuo acoso a Remigio Saladero Jr., jefe del servicio jurídico de la Central Sindical Kilusang Mayo Uno (KMU). La Comisión pide al Gobierno que transmita sus observaciones sobre estos graves alegatos.

Libertades civiles y derechos sindicales

Ley sobre Seguridad Humana. La Comisión había pedido al Gobierno que transmitiera información sobre el impacto de la Ley sobre Seguridad Humana en la aplicación de las disposiciones del Convenio y que indicara las salvaguardias que garantizan que esta ley no pueda utilizarse en ninguna circunstancia como base para suprimir las actividades sindicales legítimas o resultar en ejecuciones extrajudiciales de personas que hayan ejercido sus derechos sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que el ejercicio de los derechos sindicales (derecho a la autoorganización, actividades concertadas pacíficas, negociación colectiva etc.), no entra dentro del ámbito de aplicación de esta ley, y que las actividades sindicales legítimas no pueden incluirse en la rígida definición de crímenes establecida en la ley. Además, en base a un inventario de casos realizado por el órgano de control del NTIPC, parece que no hay casos en relación con dirigentes o miembros de sindicatos en los que se hayan planteado estos abusos en materia de aplicación. Asimismo, la Comisión toma nota de la preocupación expresada por la CSI respecto a que el carácter general de la redacción del texto de la ley deja la puerta abierta a que la policía local y las autoridades judiciales cometan abusos contra sindicalistas. La Comisión confía en que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para garantizar que esta ley no se utilizará para suprimir las actividades sindicales legítimas.

Cuestiones legislativas

Código del Trabajo. La Comisión recuerda que desde hace varios años ha venido comentando algunas discrepancias entre las disposiciones del Código del Trabajo y las del Convenio. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que actualmente se da prioridad a tres proyectos de ley, a fin de enmendar el Código del Trabajo, y que el NTIPC ha acordado constituir un equipo tripartito de revisión del Código del Trabajo (dos expertos nombrados por cada una de las partes para cada sector), que se formó el 12 de septiembre de 2011, a fin de colaborar de manera externa en el proceso de redacción. La Comisión recuerda sus comentarios anteriores en relación con la necesidad de poner la legislación nacional de conformidad con los siguientes artículos del Convenio.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, a constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin autorización previa. La Comisión se había referido anteriormente a la necesidad de enmendar los artículos 269 y 272, b) del Código del Trabajo de modo que se conceda el derecho de sindicación a todos los nacionales que residan legalmente dentro del territorio filipino (y no sólo aquellos con permisos válidos si estos mismos derechos se garantizan a los trabajadores filipinos en el país de los trabajadores extranjeros, o si el país en cuestión ha ratificado el Convenio núm. 87 o el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La Comisión toma nota con interés de que, aunque invoca de nuevo el principio de reciprocidad, el Gobierno se refiere al proyecto de ley núm. 894, que actualmente se encuentra pendiente de tramitación en la Comisión de Trabajo y Empleo del Congreso y se titula: Ley en virtud de la cual los extranjeros pueden ejercer su derecho a la autoorganización y por la que se retira el reglamento de ayuda extranjera a los sindicatos, enmendando a este fin el decreto presidencial núm. 442, en su forma enmendada, conocido también como Código del Trabajo de Filipinas. Dicho proyecto tiene por objetivo, entre otros, ampliar el derecho de autoorganización de los extranjeros que trabajan en Filipinas. El Gobierno señala que esta cuestión también es objeto de consultas en relación con las enmiendas propuestas a la orden departamental núm. 40-03. La Comisión confía en que el proyecto antes mencionado y todas las demás disposiciones que permiten que los trabajadores que residen legalmente en el país disfruten de los derechos sindicales previstos en el Convenio se adopten en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria transmita información sobre todo progreso realizado a este respecto.

La Comisión recuerda que había pedido al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar el artículo 234, c) del Código del Trabajo, de modo que se reduzca el excesivo número mínimo de afiliados para formar un sindicato independiente. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica que uno de los proyectos de ley en materia laboral a los que actualmente se está dando prioridad es una propuesta legislativa apoyada por el NTIPC, titulada: Proyecto de ley de registro de sindicatos o una ley para reforzar más los derechos de los trabajadores a autoorganizarse (proyecto de ley núm. 5927), que tiene por objetivo enmendar, entre otros, el artículo 234 del Código del Trabajo, suprimiendo el requisito de un número mínimo del 20 por ciento de miembros para el registro de organizaciones de trabajadores independientes, de conformidad con el Convenio. El proyecto se encuentra actualmente pendiente de tramitación en la Comisión de Normas del Congreso y se confirmó una segunda lectura de este proyecto, mientras que su proyecto equivalente (proyecto de ley del Senado núm. 2838) ahora está pendiente de tramitación en la Comisión de Trabajo del Senado. La Comisión espera que el proyecto antes mencionado, a fin de suprimir el requisito de un mínimo del 20 por ciento de los miembros para poder constituir una organización independiente de trabajadores, se adopte en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria transmita información sobre todo cambio que se produzca a este respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración y sus actividades y de formular sus programas sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión había pedido al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar el artículo 263, g) del Código del Trabajo y la orden departamental núm. 40-G-03 a fin de limitar la intervención gubernamental que se traduce en un arbitraje obligatorio a los servicios esenciales en el estricto sentido del término. La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno señala que: 1) en virtud de la orden departamental núm. 40-G-03, la secretaría del trabajo inicia, en primera instancia, motu proprio o a petición de cualquiera de las partes en un conflicto laboral, una mediación/conciliación intensiva ante la oficina de conciliación y mediación de la oficina de la secretaría (creada para que se pueda llevar a cabo la mediación/conciliación a nivel de la secretaría de trabajo en caso de que la mediación/conciliación ante el órgano nacional de mediación/conciliación fracase); 2) el limitado recurso que se hace al artículo 263, g) (estadísticas proporcionadas por el Gobierno) es el resultado de la amplia utilización de alternativas en materia de resolución de conflictos a través de la mediación/conciliación antes y después de la presentación de una solicitud de asunción de la jurisdicción por una o ambas partes, lo cual pone de relieve la gran voluntad política que tiene la secretaría del trabajo de no utilizar sus facultades de forma arbitraria; 3) en un esfuerzo por poner la legislación nacional del trabajo de conformidad con las disposiciones del Convenio, el proyecto de ley de asunción de la jurisdicción (una ley para reforzar los derechos de los trabajadores de realizar actividades pacíficas concertadas) pretende enmendar, entre otros, el artículo 263 del Código del Trabajo, a fin de limitar la promulgación automática de órdenes de asunción de jurisdicción utilizando el criterio de «servicios esenciales» como punto de referencia, mientras que la lista de industrias que se clasificarán como «servicios esenciales» será determinada a través de consultas tripartitas, y 4) dicha medida legislativa (proyecto núm. 5933) está actualmente pendiente de tramitación en la Comisión de Trabajo y Empleo del Congreso. Su proyecto de ley equivalente — el proyecto del Senado núm. 3210 —, está pendiente de una segunda lectura. La Comisión expresa la firme esperanza de que el proyecto adoptado esté de plena conformidad con los principios de libertad sindical relacionados con esta cuestión, y pide al Gobierno que informe sobre todo progreso realizado a este respecto.

La Comisión había solicitado al Gobierno que modificara los artículos 264, a) y 272, a) del Código del Trabajo que prevén la responsabilidad penal de los dirigentes sindicales que pueden ser condenados a una sentencia máxima de prisión de tres años por la participación en huelgas ilegales, de modo que se garantice que los trabajadores pueden ejercer eficazmente su derecho de huelga sin el riesgo de ser sancionados penalmente. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, a fin de poner la legislación laboral del país de conformidad con las disposiciones del Convenio, el proyecto de ley de asunción de la jurisdicción (una ley para reforzar los derechos de los trabajadores a realizar actividades pacíficas concertadas), tiene por objetivo enmendar los artículos 264 y 272 del Código del Trabajo estableciendo que no puede preverse ningún procesamiento penal en virtud del artículo 264 sin que exista una sentencia definitiva que señale que se ha realizado una huelga ilegal o un cierre patronal. El proyecto de ley (proyecto núm. 5933) está ahora pendiente de tramitación en la Comisión de Trabajo y Empleo del Congreso. La Comisión recuerda que no debería imponerse sanción penal alguna a los trabajadores que llevan a cabo una huelga pacífica y, por consiguiente, bajo ningún concepto deberían imponerse condenas de prisión o multas. Tales sanciones sólo son posibles si durante la huelga se cometen actos de violencia contra personas o contra bienes u otras infracciones graves del derecho común previstas en las disposiciones legales que sancionan tales actos. La Comisión expresa la firme esperanza de que los artículos 264, a) y 272, a) del Código del Trabajo se enmendarán en un futuro próximo tomando en cuenta los principios antes mencionados.

Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración. La Comisión había solicitado al Gobierno que enmendase el artículo 270 del Código del Trabajo, en virtud del cual para que se pueda proporcionar ayuda extranjera a los sindicatos es necesario obtener una autorización previa de la Secretaría del Trabajo, y tomó nota de que el Gobierno indicaba que se estaba preparando un proyecto de ley que derogaba esta exigencia. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere nuevamente al proyecto de ley (proyecto núm. 894), que está actualmente pendiente de tramitación en la Comisión de Trabajo y Empleo del Congreso y se titula: Ley en virtud de la cual los extranjeros pueden ejercer su derecho a la autoorganización y por la que se retira al reglamento de ayuda extranjera a los sindicatos, enmendando a este fin el decreto presidencial núm. 442, en su forma enmendada, conocido también como Código del Trabajo de Filipinas. El proyecto de ley tiene por objetivo, entre otros, eliminar la prohibición de que las organizaciones de comercio exterior realicen actividades sindicales y retirar el reglamento de ayuda extranjera a sindicatos filipinos. La Comisión espera que el proyecto de ley que suprime la necesidad de que los sindicatos obtengan el permiso del Gobierno para obtener asistencia extranjera se adopte en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria transmita información sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones a constituir federaciones y confederaciones. La Comisión había pedido al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para reducir el número excesivo de sindicatos para constituir una federación o un sindicato nacional en virtud del artículo 237, a) del Código del Trabajo. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica que la propuesta legislativa apoyada por el NTIPC titulada «Proyecto de ley de registro de sindicatos o una ley para reforzar más el derecho de los trabajadores a autoorganizarse», también tiene por objetivo enmendar el artículo 237 del Código del Trabajo, reduciendo el número excesivo de diez sindicatos locales a los fines del registro de federaciones, y dejándolo en cinco, y poner de esta forma el artículo de conformidad con el Convenio. El Gobierno también señaló que el proyecto de ley núm. 5927 está pendiente ante la Comisión de Reglas del Congreso y se tendrá que realizar una segunda lectura. La Comisión espera que el proyecto de ley para reducir el requisito de un número excesivamente elevado de sindicatos para el registro de federaciones o sindicatos nacionales establecido en el artículo 237 a) del Código del Trabajo se adopte en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria transmita información sobre todo cambio que se produzca a este respecto.

Por último, la Comisión había expresado la esperanza de que la reforma legislativa emprendida llegara pronto a su fin y que las disposiciones legislativas antes mencionadas se pusieran en plena conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno se está trabajando para dar prioridad a los proyectos de ley de reforma de la legislación del trabajo pertinentes, y que, con arreglo a la directiva presidencial para poner las políticas nacionales en materia laboral de conformidad con los tratados internacionales y los convenios de la OIT de una forma sólida y realista, se realizó, el 17 de julio de 2012, una sesión de orientación sobre normas internacionales del trabajo y reformas legislativas en curso con fines de aplicación en Filipinas, dirigida a miembros del comité técnico del DOLE sobre cuestiones legislativas y asistentes técnicos de los legisladores. La Comisión expresa nuevamente la firme esperanza de que la reforma legislativa emprendida ponga las disposiciones legislativas antes mencionadas en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria transmita información sobre el resultado de esta reforma y que proporcione copia de los textos legislativos pertinentes una vez que se hayan adoptado.