Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) - Mongolia (Ratificación : 2002)

La Comisión lamenta tomar nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar su observación anterior, redactada como sigue:

Artículo 1 del Convenio. Política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo de los niños. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, en 2002, el Gobierno había aprobado un Programa Nacional de Acción para el Desarrollo y la Protección de los Niños para 2002-2010 (NPA 2002-2010). Asimismo, tomó nota de que se prestaba especial atención, en ese programa, a la cuestión del trabajo infantil y que uno de sus objetivos es modificar la legislación nacional para garantizar la protección de los niños. La Comisión solicitó al Gobierno que comunicara información acerca de toda evolución producida en la revisión y en las posibles enmiendas al Código del Trabajo y a la Ley sobre Protección de los Derechos del Niño, a efectos de abordar mejor el problema del trabajo infantil. La Comisión había tomado nota, en la memoria del Gobierno presentada con arreglo al Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) de la OIT, de que se había enmendado recientemente el Código del Trabajo. También tomó nota de que está en curso el NPA 2002-2010, al igual que algunos otros proyectos y programas, la mayoría de los cuales tratan de las peores formas de trabajo infantil. La Comisión solicita al Gobierno que transmita una copia del Código del Trabajo recientemente enmendado. La Comisión también solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre el NPA 2002 2010 o sobre cualquiera de esos programas, destinados a garantizar la efectiva abolición del trabajo infantil.

Artículo 2, párrafo 1. Campo de aplicación. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que el Código del Trabajo, en virtud de su artículo 4, comprende las relaciones que rigen en un contrato de trabajo, definido como un acuerdo mutuo sobre el trabajo remunerado entre un empleado y un empleador (artículo 3, 1), 3)). Por consiguiente, la Comisión había tomado nota de que el Código del Trabajo parecía excluir el trabajo realizado fuera del marco de un contrato de trabajo y del empleo por cuenta propia de su campo de aplicación. Al respecto, la Comisión tomó nota de la información del Gobierno, según la cual, con arreglo a la encuesta realizada por la Federación de Empleadores de Mongolia en 2003, el 54,3 por ciento de los empleadores que participaron en la encuesta habían empleado a niños sin un contrato de trabajo. En ese sentido, la Comisión solicitó al Gobierno que comunicara información sobre la manera en que se otorga protección a los niños que efectúan una actividad económica que no está comprendida en un contrato de trabajo, como el trabajo por cuenta propia.

La Comisión había tomado nota de la información que figura en la memoria del Gobierno, según la cual, tras una auditoría de la OIT en torno a la inspección del trabajo en Mongolia, el Parlamento había aprobado una revisión del Código del Trabajo y una política estatal sobre el empleo informal. La Comisión había tomado nota de que el Gobierno proyecta revisar el Código del Trabajo para ampliar su campo de aplicación en 2010. La Comisión había también tomado nota de la declaración del Gobierno, según la cual es aún endeble la protección de los niños en el sector informal. La Comisión había tomado nota asimismo de la información contenida en el informe de situación sobre los derechos humanos y libertades en Mongolia, publicado en 2007 por la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Mongolia, según el cual eran aproximadamente 6 950 los niños que trabajaban en la economía informal en las zonas urbanas (pág. 50). La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que, en el contexto de la revisión del Código del Trabajo y de la política estatal sobre el empleo informal, se otorgue protección a los niños que realizan trabajos por cuenta propia o en la economía informal. La Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información acerca de la evolución al respecto.

Artículo 2, párrafo 3. 1. Edad de finalización de la educación obligatoria. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que, con arreglo al artículo 109, 2), del Código del Trabajo, una persona de 15 años de edad puede firmar un contrato de trabajo con el permiso de padres o tutores. Sin embargo, tomó nota de que, según el Programa Nacional de Prevención y Eliminación del Trabajo Infantil en Mongolia (fase II, OIT/IPEC, Programa Multibilateral de Cooperación Técnica, de 9 de abril de 2002, pág. 8), se adoptó, el 3 de mayo de 2002, la nueva Ley sobre Educación Primaria y Secundaria. La Comisión también tomó nota de que el Gobierno indicó en su informe al Comité de los Derechos del Niño (CRC) que «la Ley sobre la Educación dispone que se impartirá a un niño una educación básica obligatoria hasta los 17 años de edad» (documento CRC/C/65/Add.32, de 15 de noviembre de 2004, pág. 19). La Comisión señalaba que la edad mínima de 15 años especificada por el Gobierno parece ser menor que la edad de finalización de la escolaridad obligatoria.

La Comisión había tomado nota, en sus conclusiones, que el CRC expresó su preocupación «sobre algunas disposiciones contradictorias de las leyes nacionales que dejan al niño sin una protección adecuada, por ejemplo, la edad de escolaridad obligatoria es de 17 años, mientras que la legislación laboral permite que los niños de edades comprendidas entre los 14 y los 15 años trabajen 30 horas a la semana» (documento CRC/C/15/Add.264, de 21 de septiembre de 2005, párrafo 9). La Comisión toma nota asimismo, en la memoria del Gobierno presentada en relación con el Convenio núm. 182, de que se había enmendado, en diciembre de 2006, la Ley sobre la Educación, y toma nota de la declaración del Gobierno en su informe al CRC, de 9 de junio de 2009, de que la educación es obligatoria hasta la edad de 16 años (documento CRC/C/MNG/3-4, párrafo 280).

La Comisión recordó que, en virtud del artículo 2, párrafo 3, del Convenio, la edad mínima de admisión al empleo (en la actualidad, 15 años) no debería ser inferior a la edad de finalización de la escolaridad obligatoria. La Comisión también consideró que la escolaridad obligatoria es uno de los medios más efectivos de combatir el trabajo infantil. Si la edad de admisión al empleo y la edad límite para la educación obligatoria no coinciden, pueden plantearse problemas. Por ejemplo, si la edad de finalización de la educación obligatoria es mayor que la edad mínima de admisión al trabajo o al empleo, los niños a los que se les exige una asistencia a la escuela son al mismo tiempo legalmente competentes para trabajar y pueden ser tentados de abandonar sus estudios. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien indicar las disposiciones legislativas contenidas en la Ley sobre Educación Primaria y Secundaria, en la Ley sobre Educación o en cualquier otra legislación, que fije la edad real de finalización de la educación obligatoria, y transmitir una copia de las mismas. Al tomar nota de que la edad mínima de admisión al empleo parece ser menor que la edad de finalización de la escolaridad obligatoria, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para elevar la edad mínima de admisión al empleo, a efectos de su vinculación con la edad de finalización de la escolaridad obligatoria, de conformidad con el artículo 2, párrafo 3, del Convenio.

2. Educación para los que abandonan la escuela. La Comisión había tomado nota de que, según el Programa Nacional de Prevención y Eliminación del Trabajo Infantil en Mongolia (fase II, OIT/IPEC, Programa Multibilateral de Cooperación Técnica, de 9 de abril de 2002, pág. 9), desde mediados del decenio de 1990, se había venido produciendo una mejora gradual de la matriculación escolar y se había invertido la tasa de abandono escolar.

La Comisión había tomado nota, en la memoria del Gobierno presentada en relación con el Convenio núm. 182, de que la Oficina Nacional de Estadística, con el apoyo del UNICEF, había llevado a cabo la «Investigación del muestreo al azar de los grupos con indicadores combinados», en 2005-2006. Una conclusión de esta investigación fue que el 90,2 por ciento de los niños que vivían en Ulaanbaatar estudian en la escuela secundaria, frente a sólo el 76,1 por ciento de las zonas rurales alejadas, la mayoría debido a una elevada tasa de abandono, en el caso de los hijos de los pastores, que requerían la asistencia de sus hijos en sus actividades ganaderas. El CRC formuló similares conclusiones (documento CRC/C/15/Add.264, 21 de septiembre de 2005, párrafos 51 y 52). La Comisión había tomado nota de que el Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia, con el apoyo financiero del UNICEF, aplica en la actualidad la «Circular para una formación alternativa de educación primaria, básica y secundaria completa». Esta circular, así como la recientemente enmendada Ley sobre la Educación, contienen disposiciones explícitas para que se suministren servicios educativos a los niños que trabajan y a los niños que abandonan la escuela, incluida la educación informal. La Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre el impacto de la Circular y sobre cualquier otra medida adoptada, sobre el suministro de servicios educativos tanto a los niños que trabajan como a los niños que abandonan la escuela, así como sobre el aumento de las tasas de asistencia escolar, en particular en las zonas distantes. También solicita al Gobierno que siga comunicando información estadística sobre las tasas de asistencia escolar y las tasas de abandono escolar, en particular en las escuelas rurales.

Artículo 7. Trabajos ligeros. La Comisión tomó nota anteriormente, de que, con arreglo a la encuesta nacional realizada por la Oficina Nacional de Estadística en 2000, algunos niños con la edad mínima fijada para la admisión en el empleo, son económicamente activos. La Comisión señaló que el artículo 7, 1), del Convenio, dispone que la legislación o la reglamentación nacional podrá permitir que las personas de 13 años de edad realicen trabajos ligeros, que: a) no sean susceptibles de perjudicar su salud o su desarrollo; y b) no sean de tal naturaleza que puedan perjudicar su asistencia a la escuela, su participación en programas de orientación o formación profesional aprobados por la autoridad competente o el aprovechamiento de la enseñanza que reciben. La Comisión también señaló que, con arreglo al artículo 7, 3), del Convenio, la autoridad competente determinará qué es trabajo ligero y prescribirá el número de horas y las condiciones en que podrá llevarse a cabo dicho empleo o trabajo. Al tomar nota de la falta de información al respecto, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas respecto de las disposiciones para determinar las actividades relativas a los trabajos ligeros y a las condiciones en las que podrá llevarse a cabo dicho empleo o trabajo por parte de los jóvenes mayores de 13 años de edad.

Artículo 8. Representaciones artísticas. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que el artículo 25, 6), de la Ley sobre Protección de los Derechos del Niño, dispone que las personas y los funcionarios que utilizaran a un niño en la publicidad por medio de la prensa y en la publicidad comercial, sin el consentimiento del niño o de sus padres, tutores o cuidadores y que realizaran actividades con fines lucrativos, utilizando ilegalmente el nombre del niño, podrán ser sancionados con una multa de 20 000 a 30 000 tughriks, con confiscación de sus ingresos y ganancias. La Comisión recordó que, de conformidad con el artículo 8 del Convenio, la autoridad competente podrá conceder, por medio de permisos individuales, excepciones a la prohibición de ser admitido en el empleo, con arreglo a la edad mínima general, con finalidades tales como participar en representaciones artísticas. Los permisos así concedidos limitarán el número de horas de empleo o trabajo y prescribirán las condiciones en que puede llevarse a cabo. La Comisión solicitó al Gobierno que indicara si en la práctica los niños menores de 15 años de edad participan en representaciones artísticas y, de ser así, que comunicara información acerca de las disposiciones de la legislación nacional que determinan las condiciones de tal trabajo. La Comisión había tomado nota de la información que figura en la memoria del Gobierno, según la cual, con arreglo al artículo 8.1 de la Ley sobre la Protección de los Derechos del Niño, se elaborará una lista de las obras de teatro y de las representaciones que pueden afectar negativamente la salud del niño y que aprobarán los funcionarios gubernamentales con competencias en los asuntos relativos a la salud. La Comisión solicita al Gobierno que transmita una copia de esta lista, en cuanto se hubiese aprobado.

Artículo 9, párrafo 1. Sanciones. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, de conformidad con el artículo 141, 1), 6), del Código del Trabajo, si un empleador obliga a los menores a realizar un trabajo prohibido, o a levantar o a portar cargas que superen los límites prescritos o exige a los empleados menores de 18 años de edad que trabajen en un sitio que afecte de manera adversa su salud y su desarrollo mental, o en condiciones laborales anormales, o los obligue a trabajar horas extraordinarias o durante los días festivos públicos o los fines de semana, el inspector del trabajo podrá imponer una multa de 15 000-30 000 tughriks. La Comisión había también tomado nota de que el artículo 25, 5), de la Ley sobre la Protección de los Derechos del Niño, prevé sanciones por la contratación de un niño en un trabajo peligroso, declarando que «los individuos que obliguen a un niño a mendigar y los funcionarios que ocupen a un niño en un trabajo nocivo para su salud, son pasible de una sanción de 10 000 a 20 000 tughriks».

La Comisión había tomado nota de la memoria del Gobierno presentada en relación con el Convenio núm. 182, que las sanciones por infracción de las disposiciones del Código Penal (como el tráfico de niños, la implicación en la pornografía, en la explotación sexual y en el tráfico de drogas) y en otras leyes relativas a los derechos de los niños son adecuadas. Sin embargo, son leves las sanciones impuestas a los empleadores, a los padres y a otros representantes, por autorizar el empleo en un trabajo peligroso. La Comisión había tomado nota asimismo de la indicación del Gobierno, en el sentido de que la multa impuesta a los que emplean menores en un trabajo prohibido es insuficientemente para disuadir a los empleadores de recurrir a la explotación laboral de los menores. El Gobierno indica que queda aún mucho por hacer en relación con la actualización de la legislación, mediante la imposición de sanciones, intimaciones judiciales y mejora del mecanismo de las sanciones que se imponen a los padres y a los miembros de la familia que permiten el empleo de niños en las peores formas de trabajo infantil. La Comisión alienta al Gobierno a que siga actualizando la legislación en este sentido y le solicita que comunique información sobre toda evolución al respecto. La Comisión también solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que una persona detectada en incumplimiento de las disposiciones que dan efecto al Convenio, en particular aquellas relativas al trabajo peligroso, sea procesada, y que se impongan las sanciones adecuadas. Solicita al Gobierno que comunique información sobre los tipos de violaciones detectados, sobre el número de personas procesadas y sobre las sanciones impuestas.

Artículo 9, párrafo 3. Registros de empleo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que la legislación nacional no parece contener disposiciones sobre la obligación de que un empleador lleve y haga disponibles los registros de las personas menores de 18 años de edad a las que emplea. La Comisión señaló al Gobierno que, de conformidad con el artículo 9, 3), del Convenio, la legislación o la reglamentación nacional o la autoridad competente, prescribirá los registros u otros documentos que el empleador deberá llevar y tener a disposición, indicando el nombre y la edad o fecha de nacimiento, debidamente certificados, siempre que sea posible, de todas las personas menores de 18 años empleadas por él o que trabajen para él. Al tomar nota de la ausencia de información en la memoria del Gobierno, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que indique de qué manera garantiza que los empleadores lleven y tengan a disposición los registros indicando el nombre y la edad o fecha de nacimiento, debidamente certificados, siempre que sea posible, de las personas menores de 18 años de edad empleadas por ellos o que trabajan para ellos.

Parte V del formulario de memoria. Aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión había tomado nota, en la memoria del Gobierno presentada en relación con el Convenio núm. 182, de que la Oficina Nacional de Estadística, había realizado recientemente la segunda Encuesta Nacional sobre el Trabajo Infantil (2006-2007) (Encuesta NCL). La Comisión tomó nota de que estaban comprendidos en la Encuesta NCL 621 500 niños, de los cuales el 60,3 por ciento eran niños y el 39,7 por ciento, niñas, y de que al menos el 11,5 por ciento trabaja al menos una hora a la semana o es económicamente activo. Aunque la Encuesta no es absolutamente precisa, dado que no incluye a los niños sin hogar, ni a los que viven en colonias de trabajo correccionales, orfelinatos e instituciones para el cuidado de los niños, es, sin embargo, importante para la creación de una base de datos oficial y objetiva. Los sectores prevalentes del trabajo realizado por niños son: el 84,6 por ciento en la agricultura; el 5,1 por ciento en los servicios; el 3,5 por ciento en el comercio y la industria; y el 5,8 por ciento en fábricas en las que se explota a los trabajadores. En cuanto a la relación de empleo, la Encuesta NCL indica que el 93,1 por ciento de los niños económicamente activos trabajan en empresas familiares y no reciben una remuneración, el 9,2 por ciento trabaja por cuenta propia y el 1,7 por ciento tiene una relación contractual.

Otra encuesta, efectuada por la Federación de Empleadores de Mongolia en 2003 (Encuesta de los Empleadores) revela que las normas laborales en relación con los niños que trabajan en el sector formal, no siempre cumplen con: el 59,5 por ciento de los empleadores que ocupan a niños de edades comprendidas entre los 14 y los 18 años, no había concluido ningún contrato y el 29,2 por ciento había empleado a los niños mediante un contrato con un salario o para la realización de un trabajo. Entre los principales motivos para no concluir un contrato, cabe mencionar el evitar el pago de las primas del seguro social y otras deducciones (36 por ciento) y el carácter temporal del empleo (52 por ciento). Según los informes presentados por los empleadores y utilizados en la encuesta de los empleadores, el 46 por ciento de las condiciones laborales de los niños en el lugar de trabajo, se consideraba «normal»; el 11,7 por ciento, demasiado caluroso; el 21 por ciento, demasiado polvoriento o con mala circulación del aire; y el 10,6 por ciento, demasiado ruidoso.

Además, la Comisión había tomado nota de que el Centro de Formación e Investigación de la Población, de la Universidad Nacional de Mongolia, también había llevado a cabo una encuesta centrada, en su mayor parte, en los niños de edades comprendidas entre los 16 y los 18 años que trabajaban en los sectores de las minas de oro y de carbón, en las provincias de Selenge y Tuv. Esta encuesta indica que la mayoría de los niños que habían comenzado en las minas a una edad promedio de 12 años, trabajan un promedio de cuatro horas diarios en invierno y entre 8-9 y 10-11 horas continuas en verano, en el caso de los niños de edades por debajo de los 16 años y comprendidas entre los 16 y 18 años, respectivamente. Un total de 37,7 por ciento de los niños que trabajaban en las minas de oro, utilizaban mercurio, y el 66,7 por ciento de los mismos, trabajaba en el hogar. De éstos, el 22,5 por ciento se vio implicado en un accidente en el que el 92,6 por ciento había sufrido lesiones en las piernas, en los brazos o en sus órganos. La mitad de todos los niños que trabajaban en las minas de oro habían experimentado alguna forma de problema de salud: el 43,3 por ciento había sufrido regularmente de enfermedades respiratorias, el 41,7 por ciento había sufrido de alteraciones renales y urinarias, el 25 por ciento, de enfermedades traumáticas, y el 23,3 por ciento, de enfermedades de garganta, nariz y oídos.

Por último, la Comisión había tomado nota de que el informe «Entendiendo el trabajo infantil y los resultados del empleo de los jóvenes en Mongolia», publicado en junio de 2009 por la OIT, el UNICEF y el Banco Mundial (Proyecto de Entendimiento del Trabajo Infantil), indica que el 13,2 por ciento de los niños entre los cinco y los 5 y los 14 años de edad, están ocupados en una actividad económica y el 7,5 por ciento de los niños de edades comprendidas entre los 15 y los 17 años, están ocupados en trabajos peligrosos. La Comisión había tomado nota de que, en sus conclusiones, el CRC expresó su preocupación «por la elevada tasa de niños que trabajan en Mongolia y por los diversos tipos de consecuencias negativas de la explotación del trabajo infantil, en particular la deserción escolar y los efectos perjudiciales de los trabajos nocivos y peligrosos sobre la salud. Es motivo de gran preocupación el gran número de niños que trabajan en el medio familiar y en el campo y que trabajan en condiciones muy nocivas en minas de oro y de carbón» (documento CRC/C/15/Add.264, de 21 de septiembre de 2005, párrafo 59). Al tomar nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno para combatir el trabajo infantil, la Comisión expresa su grave preocupación por el gran número de niños que trabajan siendo menores de 15 años de edad, así como sobre el importante número de niños que trabajan en ocupaciones peligrosas, y, por consiguiente, alienta vivamente al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para mejorar la situación, incluso a través de la asignación de recursos adicionales para la aplicación de medidas dirigidas a combatir el trabajo infantil. La Comisión también solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre la situación del trabajo infantil en Mongolia y, en particular, que transmita copias o extractos de documentos oficiales de los servicios de inspección. La Comisión también solicita al Gobierno que comunique información sobre el número y la naturaleza de las contravenciones registradas y de las sanciones impuestas.

La Comisión espera que el Gobierno haga todo lo posible para adoptar, en un futuro cercano, las medidas necesarias.