Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Guatemala (Ratificación : 1996)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno recibidas en diciembre de 2011 y septiembre de 2012 que contienen informaciones adicionales en relación con algunos temas examinados en sus comentarios anteriores. El Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) también presentó en agosto de 2012 sus observaciones sobre el proyecto de la construcción de una planta de cemento en el municipio de San Juan Sacatepéquez (departamento de Guatemala) y la explotación de recursos mineros en la mina Marlin ubicada en San Miguel Ixtahuacán (departamento de San Marcos). La Organización Internacional de Empleadores manifestó su apoyo a los comentarios presentados por el CACIF.

Comunicación de la Organización Internacional de Empleadores (OIE). La Comisión toma nota de que, en agosto de 2012, la OIE presentó observaciones sobre la aplicación en la legislación y en la práctica de la obligación de consulta establecida en los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. Al respecto, la OIE plantea las siguientes cuestiones: la identificación de las instituciones representativas, la definición de territorio indígena y la falta de consenso entre los pueblos indígenas y tribales sobre sus procesos internos, y la importancia de que la Comisión sea consciente de las consecuencias que estos asuntos tienen para la seguridad jurídica, el costo financiero y la previsibilidad de las inversiones tanto públicas como privadas. La OIE se refiere a las dificultades, los costos y el impacto negativo que el incumplimiento por parte de los Estados de la obligación de consulta puede tener en los proyectos que llevan a cabo empresas tanto públicas como privadas. La OIE observa que la mala aplicación e interpretación del requisito de consulta previa puede implicar obstáculos legales y acarrear dificultades para los negocios, afectar a la reputación y tener costos financieros para las empresas, entre otras cosas. Además, la OIE también declara que las dificultades para cumplir con la obligación de consulta pueden tener repercusiones sobre los proyectos que las empresas quieren llevar a cabo a fin de crear un entorno propicio para el desarrollo económico y social, la creación de trabajo productivo y decente y el desarrollo sostenible del conjunto de la sociedad. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria los comentarios que juzgue oportuno al respecto de las observaciones de la OIE.

Comunicación de la Unión Sindical de Trabajadores de Guatemala (UNSITRAGUA), la Central General de Trabajadores de Guatemala (CGTG) y la Confederación de Unidad Sindical de Guatemala (CUSG). Informe alternativo del Consejo de Organizaciones Mayas de Guatemala (COMG). En septiembre de 2012, la Oficina transmitió al Gobierno una comunicación de las tres organizaciones sindicales que incluye comentarios generales sobre la aplicación del Convenio y en particular sobre la falta de regulación del derecho a la consulta y las modificaciones legislativas pendientes en materia de minería y salud ambiental. Además, la Oficina recibió, el 4 de diciembre de 2012, una comunicación de la Confederación Central de Trabajadores del Campo y la Ciudad (CCTCC) presentando un informe alternativo preparado por el Consejo de Organizaciones Mayas de Guatemala (COMG). Entre otros temas vinculados con la aplicación del Convenio, en el informe alternativo se evocan los hechos del 4 de octubre de 2012 en una protesta en Totonicapán, donde resultaron muertos ocho indígenas y heridos 35. La Comisión pide al Gobierno que incluya en su memoria informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas para investigar los sucesos evocados en Totonicapán. Sírvase también incluir informaciones detalladas sobre las medidas tomadas para asegurar el respeto del Convenio en las situaciones presentadas por los interlocutores sociales y las organizaciones de los pueblos indígenas (partes VII y VIII del formulario de memoria).

Mecanismo apropiado de consulta y participación. En la memoria recibida en diciembre de 2011, en relación con los comentarios planteados desde hace muchos años sobre el derecho a la consulta, el Gobierno transmitió la decisión de la Corte de Constitucionalidad, de 24 de noviembre de 2011, dictada en el expediente núm. 1072-2011, mediante la cual se le pidió al Presidente de la República que reencause la iniciativa de regulación de la consulta a los pueblos indígenas por medios idóneos, ya que es determinante que éste tenga lugar con la debida participación de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de que la Corte de Constitucionalidad se remitió a su sentencia de 21 de diciembre de 2009, dictada en el expediente núm. 3878-2007, donde ya se desarrolló la eficacia del derecho de consulta establecido en el Convenio y recordó que el Sistema de Consejos de Desarrollo (decreto núm. 11-2002 que regula de manera provisoria la consulta) ofrece un andamiaje en el que se persigue «asegurar la presencia de representantes comunitarios en general y, específicamente de, representantes de los pueblos indígenas de las distintas regiones del país; unos y otros elegidos según sus propios principios, valores, usos y costumbres». La Comisión recuerda que la Oficina ofrece su asistencia técnica a todas las partes interesadas para facilitar el establecimiento de mecanismos apropiados de consulta y participación, como lo requieren los artículos 6, 7 y 15 del Convenio. En estas condiciones, la Comisión se remite a sus comentarios anteriores:

• i) pide al Gobierno que incluya en su próxima memoria información sobre las medidas adoptadas para establecer un mecanismo apropiado de consulta y participación de conformidad con el Convenio, teniendo en cuenta su observación general de 2010;
• ii) reitera su pedido al Gobierno para que garantice que los pueblos indígenas sean consultados y puedan participar de manera apropiada a través de sus entidades representativas en la elaboración de dicho mecanismo, de manera tal que puedan expresar sus opiniones e influir en el resultado final del proceso;
• iii) pide a todas las partes interesadas que realicen los mayores esfuerzos para participar de buena fe en el proceso mencionado, con el objetivo de llevar adelante un diálogo constructivo que permita alcanzar resultados positivos;
• iv) observando que el artículo 26 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural establece un mecanismo provisorio de consultas con los pueblos indígenas hasta tanto la cuestión se regule a nivel nacional, invita al Gobierno a que informe sobre el recurso que se ha hecho a dicho mecanismo provisorio y a la aplicación práctica del artículo 26 de la ley, y
• v) pide al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras a alinear la legislación vigente, tal como la Ley de Minería, con el Convenio.

Proyecto de construcción de una planta de cemento en el municipio de San Juan Sacatepéquez (departamento de Guatemala). La Comisión toma nota de la ilustrativa documentación transmitida por el Gobierno y el CACIF sobre la evolución de la situación en el municipio de San Juan Sacatepéquez durante 2011 2012. El municipio se encuentra a unos 31 kilómetros del noroeste de la ciudad de Guatemala y está conformado por una ciudad municipal, 20 aldeas y 56 caseríos. La mayoría de los pobladores son mayas kaqchikeles. En un informe especial del Procurador de los Derechos Humanos, publicado en diciembre de 2011, se desarrollan los principales problemas que hacen de la situación en San Juan Sacatepéquez «un caso paradigmático de violencia, criminalidad y violaciones a los derechos humanos». En sus conclusiones y recomendaciones, el Procurador de los Derechos Humanos afirma que el Estado perdió en San Juan Sacatepéquez el monopolio del uso legítimo de la fuerza y el control de amplias zonas del municipio que pasó a manos de grupos clandestinos e ilegales de seguridad. Por consiguiente, el Gobierno afirma en su memoria que la violencia en San Juan Sacatepéquez es anterior a la intención de ubicar una planta de cemento y que no es consecuencia del proyecto, obedeciendo a diferentes causas aisladas que el Estado ya ha detectado y está trabajando para solventar. En un documento gubernamental preparado por el Sistema Nacional de Diálogo Permanente (SNDP) de diciembre de 2011, también se evoca que la violencia en San Juan Sacatepéquez resulta de los procesos electorales y de algunos actores externos. La Comisión toma nota de la comunicación que transmitió el Gobierno en la cual la Asociación de Comunidades Kaqchikeles de San Juan Qamolo Qi’ se dirigió al Embajador de Alemania en Guatemala, en agosto de 2011, recordó la violencia que habían sufrido desde 2006 incluyendo el asesinato de líderes comunitarios y otras vejaciones muy graves. Remitiéndose a las recomendaciones anteriormente formuladas por la Comisión de Expertos, la Asociación de Comunidades Kaqchikeles de San Juan solicitó al Embajador de Alemania que interpusiera sus buenos oficios para evaluar nuevamente, con la participación de los pueblos kaqchikeles de San Juan Sacatepéquez, los impactos sociales, espirituales y culturales sobre el medio ambiente que ocasionarán las actividades mineras y en qué medida estos incidirían sobre los intereses de los pueblos indígenas según lo dispuesto en los artículos 7 y 15 del Convenio. La Comisión toma nota de la documentación sobre la preparación de un sistema de abordaje de conflictos a través de talleres de sensibilización en la temática de comunicación no violenta que se realizaron en 2011 con la participación de las distintas partes interesadas. El Gobierno también incluyó las informaciones del Programa de Apoyo al Proceso de Paz y Conciliación Nacional y de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) en Guatemala. Por su parte, el CACIF manifiesta que el proceso de diálogo logró generar confianza en el marco de una comunicación constructiva. La Comisión toma nota de las respuestas a las preguntas de los líderes comunitarios de San Juan por parte de la empresa Cementos Progreso S.A. que incluye diversas propuestas y sugiere garantías y verificaciones por parte de las autoridades nacionales e internacionales. En estas condiciones, la Comisión espera que todas las partes involucradas continúen con sus esfuerzos para dialogar de manera constructiva mediante mecanismos que cuenten con su confianza. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria informaciones actualizadas sobre el avance de negociaciones de buena fe y conformes a los artículos 6, 7 y 15 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que:

• i) indique en su próxima memoria de qué manera las soluciones propuestas para que una fábrica de cemento se establezca en San Juan Sacatepéquez tuvieron en cuenta los intereses y las prioridades de las comunidades mayas kaqchikeles que residen en la zona;
• ii) se asegure que el proyecto de instalación de la fábrica de cemento en San Juan Sacatepéquez no tenga efectos nocivos para la salud, la cultura y los bienes de las comunidades mayas kaqchikeles que residen en la zona; y llama la atención del Gobierno sobre los párrafos 3 y 4 del artículo 7 del Convenio, y
• iii) se tomen las medidas necesarias para garantizar la integridad de las personas y de los bienes que han resultado afectados por el proyecto de la fábrica de cemento y se asegure que todas las partes concernidas se abstendrán de todo acto de intimidación y violencia contra aquellos que no comparten sus puntos de vista respecto del proyecto.

Explotación en la mina Marlin en San Miguel Ixtahuacán (departamento de San Marcos). La Comisión toma nota de la actualización que ofrece el Gobierno y el CACIF sobre la explotación de recursos que desarrolla la empresa Montana Exploradora de Guatemala, S.A. en una mina ubicada en los alrededores de San Miguel Ixtahuacán. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), mediante decisión núm. MC 260/07 de 20 de mayo de 2010, otorgó medidas cautelares y solicitó al Estado de Guatemala que suspenda la explotación minera del proyecto Marlin I y demás actividades relacionadas con la concesión otorgada a la empresa Goldcorp/Montana Exploradora de Guatemala, S.A. La CIDH también pidió al Estado que implementara medidas efectivas para prevenir la contaminación ambiental hasta que se adopte una decisión sobre el fondo de la petición asociada a la solicitud de medidas cautelares. La Comisión observa que según las informaciones transmitidas por el Gobierno y el CACIF, las actividades de explotación minera han proseguido. El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales informa que el monitoreo de agua es adecuado y se consideran tanto normas nacionales como internacionales. Se recicla aproximadamente 99 por ciento del agua por medio de un circuito cerrado como parte de un proceso minero responsable. De acuerdo con las informaciones recibidas, en junio de 2011, se inauguró un centro de atención permanente y se celebraron jornadas destinadas a la vacunación y la capacitación de comadronas en beneficio de la población local. La empresa también ofreció capacitación e infraestructura educativa y deportiva. La empresa atiende una red vial de 108 kilómetros que beneficia al conjunto del departamento. La empresa se ha convertido en uno de los principales contribuyentes a la economía del país — habiéndose pagado regalías al Gobierno central y a las municipalidades de San Miguel y de Sipacapa. Además, la empresa habría realizado un aporte adicional del 4 por ciento de regalías voluntarias en virtud del Convenio Marco de Implementación de Regalías Voluntarias suscrito por la Gremial de Industrias Extractivas en enero de 2012. La Comisión se remite a sus comentarios anteriores, y pide al Gobierno que, en su próxima memoria, incluya informaciones actualizadas sobre las consultas y la participación requeridas por el artículo 15 del Convenio para autorizar los programas de explotación de la empresa Montana Exploradora de Guatemala, S.A. de los recursos mineros existentes.

Proyecto Franja Transversal del Norte. Otros proyectos de ordenamiento territorial. En la observación formulada en 2011, la Comisión había tomado nota de comentarios formulados por el Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG) relativos a la falta de consulta a los pueblos indígenas interesados con respecto al proyecto de construcción de la Franja Transversal del Norte que implica la construcción de una red vial de 362 kilómetros en los departamentos de Izabal, Alta Verapaz, Quiché y Huehuetenango. En la documentación transmitida por el Gobierno, en agosto de 2012, se incluyó documentación de la Subsecretaría de Planificación y Ordenamiento Territorial sobre un Plan Director Subregión Central. También se transmitió un documento del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda para desarrollar una estrategia destinada a crear una «micro-región». En relación con los proyectos de infraestructuras, la Comisión pide al Gobierno que, en la memoria debida en 2013, agregue indicaciones que permitan examinar en detalle la manera en que se ha asegurado que los pueblos indígenas han sido consultados cada vez que se estudian medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos directamente (artículo 6 del Convenio).

La Comisión invita al Gobierno a que, al preparar la memoria debida en 2013, consulte con los interlocutores sociales y las organizaciones indígenas sobre las medidas tomadas para dar efecto al Convenio. La Comisión espera que el Gobierno presente en 2013 una memoria que contenga indicaciones específicas sobre los otros temas evocados en la observación y la solicitud directa formuladas en 2011 y sobre los resultados alcanzados por las medidas adoptadas para dar efecto a cada una de las disposiciones del Convenio.