Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159) - Japón (Ratificación : 1992)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida en octubre de 2011, incluidos los comentarios formulados por la Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO). La memoria del Gobierno se refiere a la observación de la Comisión de 2010, así como a las cuestiones planteadas por la Unión Nacional de Trabajadores Sociales y Puericultores (NUWCW), en octubre de 2010 y septiembre de 2011.

1. Promoción del empleo para personas con discapacidades. En su observación de 2010, la Comisión tomó nota de que el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar adoptó en 2009 la «política básica sobre medidas de empleo para las personas con discapacidad», que fue seguida de una decisión del Gabinete, de 29 de junio de 2010, sobre la «Dirección Básica de promoción de la reforma del sistema para las personas con discapacidad». La JTUC-RENGO señala que, desde la adopción de esta Dirección Básica, no se aprecian signos de progreso en las políticas relativas al fomento del empleo para las personas con discapacidades. La JTUC-RENGO observa también que la tasa de empleo establecida, es decir el 1,8 por ciento, no se alcanzó todavía y que menos de la mitad de las empresas cumplieron con sus obligaciones. La JTUC-RENGO solicita la promoción de medidas de políticas integrales para mejorar el empleo de las personas con discapacidad. La NUWCW señala asimismo que el entorno socio económico de los trabajadores con discapacidades empeoró paulatinamente con la crisis económica y financiera mundial: el número de personas desempleadas con discapacidades está aumentando y la disminución de la demanda por parte de las empresas afecta gravemente al Programa de apoyo a la continuidad laboral (SPCW). La NUWCW destaca que tan sólo un pequeño porcentaje de las personas con discapacidades que pueden ser empleadas lo han sido bajo el sistema de cuotas. El Gobierno informa de que la cifra de ocupación de las personas con discapacidades aumentó anualmente y que, en junio de 2010, la tasa de empleo alcanzaba al 1,68 por ciento, lo que representa la cifra más elevada registrada hasta la fecha. No obstante, el Gobierno reconoce que es necesario promocionar más las oportunidades de empleo, puesto que esta tasa sigue estando por debajo de la tasa legal y el porcentaje de empresas que alcanzaron la tasa de empleo legal fue del 47 por ciento. La Comisión toma nota de que la Oficina Pública de Seguridad del Empleo (PESO) seguirá ofreciendo orientación a las empresas que no hayan logrado llegar a la tasa de empleo legal. La PESO seguirá apoyando también el empleo y la adaptación de las personas con discapacidades a su lugar de trabajo. El Gobierno señala que se han aplicado varias medidas para seguir promocionando las oportunidades de empleo de las personas con discapacidades, tales como el aumento del número de los centros de empleo y apoyo a la vida profesional para las personas con discapacidad. La Comisión toma nota de que la Dirección Básica prevé examinar el sistema de promoción de empleo para las personas con discapacidades antes de 2012. La Comisión invita al Gobierno a que, en su próxima memoria, proporcione una evaluación de la reforma del sistema de promoción del empleo de las personas con discapacidades con respecto al aumento de sus oportunidades de empleo en el mercado regular del empleo. La Comisión invita asimismo al Gobierno a que incluya en el proceso de evaluación a los representantes de las organizaciones de y para las personas con discapacidades, así como a los interlocutores sociales. La Comisión pide asimismo que suministre estadísticas desglosadas, en la medida de lo posible, por edad, sexo y naturaleza de la discapacidad; extractos de informes, estudios e investigaciones relativas a los asuntos cubiertos por el Convenio (parte V del formulario de memoria).

2. Seguimiento de una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT. Artículos 1, 3) y 3 del Convenio. Política nacional destinada a asegurar una readaptación profesional para todas las categorías de personas con discapacidades. a) Criterios utilizados para determinar si se considera que una persona con discapacidad puede «trabajar en una relación de empleo» (párrafo 73 del informe del comité tripartito). La Comisión recuerda que se le encomendó el seguimiento de la aplicación del Convenio respecto a las cuestiones planteadas en la reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la cual se alegó la no observancia por parte de Japón de las disposiciones del Convenio núm. 159. El informe del comité tripartito establecido para examinar dicha reclamación fue aprobado por el Consejo de Administración de la OIT en su 304.ª reunión (marzo de 2009). En la observación de 2010, se solicitó al Gobierno que suministrara información sobre el número de personas incluidas en categorías que no les permiten estar cubiertos por una relación de trabajo ni por las medidas adoptadas para garantizar que puedan beneficiarse también de oportunidades en el mercado regular de trabajo. En su memoria de 2011, el Gobierno señala que, a partir de febrero de 2011, el número de beneficiarios de los programas del tipo A, con arreglo al Programa de apoyo para la continuación del trabajo (SPCW) fue de 12.731, pero se desconoce el número de las personas no incluidas en una relación de trabajo. El número de beneficiarios de los programas del tipo B, con arreglo al SPCW, es decir aquellas que tienen una relación de trabajo pero no están cubiertas por la legislación laboral, era de 100.599. El Gobierno se refiere también a las medidas aplicadas por la PESO para garantizar las oportunidades de empleo de las personas con discapacidades en el mercado regular del empleo. La Comisión invita al Gobierno a que proporcione información adicional sobre las medidas adoptadas o previstas para aumentar las oportunidades de las personas con discapacidades incluidas en categorías que no les permiten acogerse a una relación de trabajo ni acceder al mercado regular del empleo. A este respecto, la Comisión solicita al Gobierno que suministre información actualizada sobre el número de transiciones de los programas del tipo B, en el marco del SPCW, a los programas del tipo A y al mercado de empleo, así como el impacto de las medidas aplicadas por la PESO sobre la transición de las personas con discapacidades desde la asistencia social al mercado abierto del trabajo.

b) Trabajo realizado por personas con discapacidad en talleres protegidos dentro del ámbito de aplicación de la legislación laboral (párrafo 75 del informe). En su observación de 2010, la Comisión tomó nota de los criterios según los cuales las personas con discapacidades que realizan actividades en talleres de inserción social y de producción cooperativa podrán ser consideradas trabajadores. La NUWCW recuerda que los talleres y las fábricas de inserción social (programas del tipo B en virtud del SPCW y del Programa de apoyo para la transición al trabajo (SPTE) parecen ser los talleres protegidos a los que se refiere la Recomendación sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos, 1955 (núm. 99). En opinión de la NUWCW, la aplicación de la legislación laboral a los programas del tipo B en virtud del SPCW se basa en una interpretación muy reduccionista que atenta contra los criterios amplios de igualdad de oportunidades y de trato consagrados en el artículo 4 del presente Convenio. Además, la transición del nuevo sistema en virtud de la Ley de Servicios y Apoyo a las Personas con Discapacidad (SSPDA) no fue suficientemente aplicado y el sistema de empleo protegido en virtud del nuevo plan no logra colmar las lagunas en las condiciones de trabajo con respecto a otros trabajadores. La NUWCW señala además que, según la evaluación hecha por la Subcomisión sobre el Empleo de las Personas con Discapacidad, varios gobiernos locales aplicaron con éxito un régimen de apoyo social para las personas con discapacidades (sistema de empleo protegido). El Gobierno recuerda que se estableció un período provisional, hasta finales de marzo de 2012, para concluir el período de transición al nuevo sistema. La Comisión invita al Gobierno a que siga informando sobre el impacto de las medidas adoptadas para garantizar que el trato de las personas con discapacidades en los talleres protegidos cumple con los principios consagrados en el Convenio, incluido el principio de igualdad de oportunidades y de trato (artículo 4).

c) Baja remuneración para las personas con discapacidad que realizan actividades con arreglo a los programas del tipo B del SPCW (párrafo 76 del informe). En su observación de 2010, la Comisión tomó nota de que el Gobierno adoptó medidas para aumentar la remuneración que se ofrece en los talleres dentro del Plan quinquenal para duplicar la remuneración en los talleres (Plan quinquenal). La NUWCW señala que, debido a la cuestionable eficacia de este Plan, los recursos asignados a éste se redujeron a la mitad en el presupuesto gubernamental de 2010. La NUWCW señala asimismo que el promedio del salario mensual de los trabajadores en los talleres protegidos es mucho más reducido que el de los trabajadores del mercado regular del empleo. El Gobierno señala que las prefecturas han seguido proporcionando apoyo a los proveedores de servicios para aumentar la remuneración de los talleres, de conformidad con el Plan quinquenal. La Comisión invita al Gobierno a que siga informando sobre las medidas adicionales adoptadas o previstas para aumentar la remuneración en los talleres.

d) Cuotas de los participantes por los servicios recibidos en los programas del tipo B en el marco del SPCW (párrafos 77 y 79 del informe). En su observación de 2010 la Comisión tomó nota de las medidas adoptadas para reducir las cuotas por los servicios a los beneficiarios de los programas del tipo B, tales como la supresión de las cuotas para las personas con discapacidades en hogares con bajos ingresos. La NUWCW destaca que la participación en programas como el del tipo B en el marco del SPCW debería ser, en principio, gratuita. La NUWCW aclara que las preocupaciones expresadas con respecto a la introducción de una cuota para los participantes de los programas del tipo B en el marco del SPCW por los servicios recibidos en dichos programas incluyen al programa SPTE y los programas del tipo A en el marco del SPCW. El Gobierno reitera que los beneficiarios de los programas del tipo B en el marco del SPCW, ya se benefician también de los servicios de apoyo asistencial al participar en actividades productivas y, por consiguiente, abonan las cuotas por los servicios recibidos al igual que los beneficiarios de otros servicios existenciales. La Comisión toma nota de que la SSPDA será sustituida por leyes que regulan exhaustivamente el bienestar de las personas con discapacidades lo que asociará el pago por la utilización de estos servicios con los ingresos. En el seno del Grupo sobre estrategia global para la reinserción laboral se están llevando a cabo discusiones sobre la aplicación de las nuevas leyes. La Comisión invita al Gobierno a que no escatime esfuerzos para garantizar que las personas con discapacidades no se desalienten ni se les excluya de participar en tales programas ni de obtener un eventual acceso al mercado del trabajo. En este aspecto, la Comisión recuerda que el párrafo 22, 2), de la Recomendación sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos, 1955 (núm. 99), recomienda el suministro de servicios gratuitos de readaptación profesional.

Artículos 3, 4 y 7. Igualdad de oportunidades entre las personas con discapacidad y los demás trabajadores. a) Ejecución del Plan quinquenal para la aplicación de medidas prioritarias (2008-2012) (párrafo 80 del informe). La Comisión toma nota de los nuevos datos proporcionados por el Gobierno sobre la aplicación del Plan quinquenal para la aplicación de medidas prioritarias (2008 2012). La Comisión invita al Gobierno a que, en su próxima memoria, incluya una evaluación del Plan quinquenal para la aplicación de medidas prioritarias (2008-2012), incluida información sobre la participación de los representantes de las organizaciones de y para las personas con discapacidades, así como de los interlocutores sociales, en el proceso de evaluación.

b) Sistema de cuotas para el empleo de las personas con discapacidad (párrafos 81 y 82 del informe). En la observación de 2010, se solicitó al Gobierno que comunicara información sobre las repercusiones del sistema de cuotas, limitado a las personas con discapacidades físicas e intelectuales, sobre las oportunidades de empleo de las personas con otras discapacidades. El Gobierno señala que, en 2010, 244.621 personas con discapacidades, de las cuales 95.347 tenían discapacidades graves, han sido empleadas en virtud del sistema de cuotas, lo que supone un aumento de 5.851 y 2.927 personas respectivamente, con respecto a 2009. La NUWCW señala que se requiere información adicional sobre la duración del empleo para corroborar los datos sobre el aumento de la ocupación de las personas con discapacidades intelectuales. Teniendo en cuenta el aumento abrumador del número de solicitantes de empleo con discapacidades, la NUWCW discute la eficacia de la práctica de la doble contabilización de las personas con discapacidad y pide que se adopten políticas centradas en mejorar el empleo de las personas con discapacidades graves. El Gobierno señala que en el período 2009 2010 ha disminuido más rápidamente el número de despidos de personas con discapacidades que el de otras categorías de trabajadores. El Gobierno destaca que el aumento del número de personas empleadas con discapacidades graves y no graves prueba que el sistema de la doble contabilización no impide el empleo de las personas con discapacidades no graves. El Gobierno indica también, que se adoptaron varias medidas para promover el empleo de las personas con discapacidades graves, tales como incentivos fiscales y financieros a las empresas que dan empleo a personas con dificultades particulares para encontrarlo. La Comisión invita al Gobierno a que también incluya información pertinente sobre el empleo de las personas con discapacidad bajo el sistema de cuotas.

c) Alojamiento razonable (párrafo 84). En la observación de 2010, la Comisión tomó nota de que se formaría un equipo de estudio sobre la cuestión del alojamiento razonable. La NUWCW señala que esta cuestión fue debatida en 2010 dentro de la Subcomisión sobre el Empleo de las Personas con Discapacidad del Consejo de Políticas Laborales. Pese a que la Subcomisión aprobó la obligación de los empleadores de proporcionar alojamiento razonable, la cuestión de si el incumplimiento o no de esta obligación debía considerarse como discriminación se dejó abierta para una posterior deliberación. La NUWCW señala, además, que pese a que la Ley de Prevención de Abusos a las Personas con Discapacidades, aprobada en junio de 2011, prohíbe el despido y el trato desfavorable contra personas con discapacidades, no estipula claramente los medios para garantizar el alojamiento razonable en el lugar de trabajo ni el procedimiento de solución de conflictos entre los trabajadores y la administración sobre estas cuestiones. El Gobierno indica que la Dirección Básica estableció que, en 2012, se dispondrá de las conclusiones sobre las medidas para prohibir la discriminación en el trabajo y en el empleo basada en motivos de discapacidad y para garantizar la prestación de un alojamiento razonable en el lugar de trabajo. El Gobierno también informa que esta cuestión seguirá siendo debatida por el Panel de prohibición de la discriminación de la comisión para la reforma de la política sobre discapacidad. La Comisión invita al Gobierno a que, en su próxima memoria, incluya información actualizada sobre la discusión en curso en materia de alojamiento razonable.

3. Consultas con organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores. El Gobierno indica que la Subcomisión sobre el Empleo de las Personas con Discapacidad es un órgano cuatripartito (compuesto por el Gobierno, los interlocutores sociales y los representantes de las personas con discapacidades) que fue establecido para deliberar sobre importantes cuestiones relativas al empleo de las personas con discapacidades. La NUWCW señala que no está representada en dicha Subcomisión y, por consiguiente, no tiene garantías de que podrá expresar oficialmente sus opiniones. En este sentido, la NUWCW pone en entredicho que el Gobierno tenga suficientemente en cuenta las opiniones de los trabajadores. El Gobierno, por su parte, señala que el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar, a solicitud de los sindicatos, organiza reuniones entre funcionarios del Ministerio y representantes sindicales donde pueden expresar sus opiniones. Las últimas reuniones fueron celebradas en noviembre de 2010 y mayo de 2011. La Comisión solicita al Gobierno que suministre otros ejemplos concretos de cómo las opiniones y las preocupaciones de los representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, así como de las organizaciones de y para las personas con discapacidades, se tienen en cuenta en la formulación y aplicación de la política sobre readaptación profesional y empleo de las personas con discapacidades.

[Se solicita al Gobierno que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2013.]