Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - México (Ratificación : 1961)

La Comisión toma nota de la memoria detallada del Gobierno recibida en octubre de 2011, en la que figura la información solicitada en las partes I y III a VI del formulario de memoria relativa al Convenio aprobado por el Consejo de Administración de la OIT, así como de una respuesta parcial a la observación anterior de esta Comisión. Dicha información se refiere exclusivamente a la aplicación de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del Estado (ISSSTE). En lo que respecta a la parte II del formulario de memoria, la Comisión observa que, mientras en la última frase de la memoria se indica que la información sobre la aplicación por parte del ISSSTE de cada uno de los artículos correspondientes al Convenio se proporciona en la parte II de la memoria, la Oficina constata no haber recibido esa parte del documento. Por lo tanto, la Comisión confía en que el Gobierno facilitará esa información lo antes posible. Por otra parte, la Comisión desea recordar al Gobierno a este respecto que la memoria detallada no debe limitarse a un solo texto normativo, como la ley del ISSSTE en este caso, sino que debe comprender toda la legislación nacional que da efecto a las partes del Convenio que hayan sido aceptadas por México, a saber, partes II, III, V, VI y VIII a X. La Comisión espera recibir una memoria completa antes del 1 de septiembre de 2012.

Con respecto a las partes III y V del formulario de memoria que versan sobre cuestiones relativas a la observancia, la inspección del trabajo y las dificultades encontradas en la aplicación del Convenio en la práctica, el Gobierno informa que en el período comprendido entre el 1.º de junio de 2008 y el 31 de marzo 2011, se han realizado, en el ámbito nacional, 138.728 inspecciones del trabajo en 80.284 lugares de trabajo sin que se detectase ningún tipo de violación o ni se registrasen quejas de parte de los trabajadores en relación con la materia objeto del Convenio núm.102, que en México abarca a 9.251.838 trabajadores. Habida cuenta de esta información, la Comisión desea saber si el Gobierno no encuentra ningún tipo de dificultades y si está satisfecho, en términos generales, con el modo en que se aplica el Convenio en la práctica. Por su parte, la Comisión observa una gran disparidad entre el elevado número de quejas presentadas por los trabajadores, que han sido tramitadas ante los órganos judiciales, y la ausencia total de infracciones que registraron las autoridades de la inspección del trabajo. La Comisión recuerda que México no ha ratificado el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), al tiempo que pide al Gobierno que precise si sus servicios de inspección del trabajo están facultados para supervisar la aplicación de la legislación de seguridad social y, en especial, los seguros de pensiones. Sírvase proporcionar información sobre la organización y el funcionamiento de la inspección de la seguridad social, conforme a lo solicitado en la parte III del formulario de memoria.

Respecto de la parte IV del formulario de memoria en la que se pide información sobre decisiones judiciales que versen sobre cuestiones de principio relativas a la aplicación del Convenio, el Gobierno se refiere a 42 tesis jurisprudenciales formuladas por la Suprema Corte Nacional de Justicia de la Nación (SCJN) en relación con diversos amparos constitucionales así como a 23 decisiones dictadas por otros tribunales nacionales relacionadas únicamente con el ISSSTE. La Comisión desea saber si en el período abarcado por la memoria (2006-2011), todos los tribunales nacionales han dictado decisiones de principio relativas a las demás ramas del sistema de seguridad social mexicano. En cuanto a la decisión de los tribunales nacionales en lo tocante al ISSSTE, en la memoria se precisa que tales decisiones no han conllevado la modificación de la ley que regula dicho organismo. En cuanto a las consecuencias jurídicas de las decisiones adoptadas por la SCJN, el Gobierno señala que la declaración de inconstitucionalidad de algunas disposiciones de la ley del ISSSTE no afecta la naturaleza ni el funcionamiento del sistema de pensiones establecido por dicha ley. En relación con las sentencias dictadas por la SCJN mediante las cuales se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 25, párrafos segundo y tercero, 60, último párrafo, 136, 251 y de la disposición transitoria décima de la ley del ISSSTE, el Gobierno informa de que la SCJN señaló que las autoridades encargadas de la aplicación de dicha ley deben tener en cuenta la interpretación de estas disposiciones en relación con el sistema elegido por el empleado (el nuevo sistema de cuentas individuales o el sistema de pensiones anterior), y que cuando analicen casos de quejosos, estas autoridades deberán abstenerse de aplicar las disposiciones declaradas inconstitucionales hasta tanto no se las derogue o modifique. Para ello, las autoridades competentes adoptarán las medidas necesarias a fin de garantizar que todas las autoridades que, por razón de sus funciones, están encargadas de la ejecución de los fallos protectores de los quejosos, tengan conocimiento de las decisiones de la SCJN sobre el alcance de las disposiciones de la ley del ISSSTE y de las personas que tales normas amparan. La Comisión agradecería al Gobierno que explique qué medidas han sido adoptadas por las autoridades competentes a tal efecto.

La Comisión da las gracias al Gobierno por mantener un diálogo activo con los sindicatos y haber examinado todos los aspectos de las observaciones presentadas por las diversas organizaciones sindicales mencionadas en los comentarios anteriores de la Comisión. Así, la Comisión toma nota de que muchas de las cuestiones planteadas por los sindicatos respecto de la ley del ISSSTE, han sido objeto de las tesis jurisprudenciales de la SCJN a las que se hace referencia los párrafos precedentes. En particular, en relación con la denuncia hecha por los sindicatos en el sentido de que se registraron irregularidades durante el proceso de aprobación de la ley del ISSSTE, el Poder Legislativo Federal consideró que tanto la forma como los mecanismos utilizados se ceñían plenamente a la legislación mexicana: la SCJN también resolvió que no se observaron infracciones al proceso legislativo, y que la ley cumplió con las garantías de fundamentación y motivación. En cuanto a la alegación de que el nuevo sistema introducido por la ley del ISSSTE implica la privatización del sistema de seguridad social, la SCJN concluyó que esta situación no puede equipararse a la privatización del régimen, dado que se trata de un proceso mediante el cual los servicios que anteriormente eran monopolizados por el Estado ahora son prestados libremente por entidades privadas, y que el hecho de que el organismo encargado de administrar las prestaciones de vejez (Pensionissste) esté facultado para invertir los recursos de las cuentas individuales, que continúan siendo propiedad de los trabajadores, a fin de obtener una mayor rentabilidad, no presupone, de ninguna manera, una privatización. A este respecto, el Gobierno afirma que, independientemente del uso que haga el Pensionissste de los fondos depositados en las cuentas individuales de los trabajadores, este organismo siempre será responsable del destino de dichos fondos de conformidad con la ley del ISSSTE. Asimismo, la Comisión observa que en la memoria se hace referencia a una parte II, en la que se ofrecen respuestas adicionales a las cuestiones planteadas por los trabajadores respecto del ISSSTE con relación a cada uno de los artículos del Convenio, que en realidad no ha se encuentra adjunta a la memoria.

En agosto de 2011, se recibieron de parte de la Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos (CROC) y de la Federación de Trabajadores de Vanguardia Obrera (FTVO), afiliada a la CROC nuevos comentarios sobre la aplicación del Convenio en relación a los trabajadores domésticos. En septiembre de 2011, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y la Unión Nacional de Trabajadores (UNT) también presentaron comentarios sobre la ley del ISSSTE y, en octubre de 2011, el Sindicato de Albañiles, Ayudantes y Similares de la Rama de la Construcción en General y Empresas Particulares presentaron comentarios acerca de asuntos relacionados con las prestaciones de vejez. La Comisión espera que el Gobierno responderá a estos nuevos comentarios de las organizaciones de trabajadores en 2012. Por último, la Comisión tomó nota de las explicaciones del Gobierno ofrecidas en respuesta a la comunicación de fecha 22 de febrero de 2010 del Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana sobre la situación de los trabajadores de la empresa AVON.

Por otra parte, la Comisión observa que en la memoria del Gobierno no se da respuesta a las cuestiones planteadas en su observación anterior respecto de la certidumbre en cuanto al nivel y la sostenibilidad de las prestaciones, redactadas de la siguiente manera:

En su observación anterior, la Comisión subrayó que la reforma del ISSSTE hacía necesario que se efectuase una evaluación actuarial completa del nuevo sistema de seguridad social para garantizar su equilibrio financiero y evaluar el nivel estimado de las prestaciones, en particular el de la tasa de sustitución del nuevo régimen. Esta evaluación debería ser integral y, en adelante, incluir la totalidad del pasivo del nuevo régimen del ISSSTE; además, solicitó al Gobierno que informara si se había llevado a cabo esa evaluación y que, en caso afirmativo, comunicase los resultados de la misma. La memoria del Gobierno de 2008 no incluye la información solicitada, y señala que los sistemas de procesamiento de datos de las dos instituciones de seguridad social — el ISSSTE y el IMSS — se encuentran en una fase de coordinación. Entre tanto, la Junta Directiva del ISSSTE ha aprobado el informe actuarial para 2008, que concluyó que en el período 2008-2013 el promedio de los recursos disponibles para el Instituto cubrirían únicamente el 88 por ciento del costo total de las prestaciones que se deben otorgar en virtud de la nueva legislación. La Comisión solicita al Gobierno que comunique una copia de este informe y que indique cuáles son las medidas adoptadas o previstas para enjugar el déficit y garantizar el cumplimiento debido de las prestaciones en virtud del régimen del ISSSTE.

La Comisión, teniendo en cuenta que la reforma del régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado hace necesario la transferencia al ISSSTE de todos los fondos de seguridad social procedentes del régimen general de seguridad social (IMSS), subraya nuevamente la importancia de realizar una evaluación integral del todo sistema de seguridad social, que debe cubrir los diferentes regímenes de pensiones, que incluya y recapitule, a una fecha determinada de valuación, los pasivos ciertos y contingentes así como todas las deudas y los compromisos del Estado generados por el antiguo y el nuevo sistema de seguridad social. En efecto, sólo una evaluación actuarial integral del sistema permitirá efectuar estimaciones sobre los pasivos contingentes que el Estado debe asumir y formular las previsiones correspondientes. En consecuencia, la Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien tomar las medidas necesarias para llevar a cabo un estudio actuarial, como lo exige el artículo 71, párrafo 3, del Convenio.

En relación con el nivel de las prestaciones, una cuestión que la Comisión ha examinado anteriormente en relación con la parte XI del Convenio (cálculo de los pagos periódicos), en el régimen de contribuciones definidas del sistema de capitalización, el monto de la pensión no se determina de antemano, sino que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de los trabajadores y del rédito de estas últimas. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno se sirva explicar, en relación con las previsiones actuariales pertinentes cuál es el nivel de sustitución que después de 30 años de contribuciones puede alcanzarse en el marco del régimen del ISSSTE y si el beneficiario tipo podrá obtener el nivel de sustitución del 40 por ciento requerido por el Convenio.

De conformidad con el artículo 92 de la ley del ISSSTE, el Estado asegura a los trabajadores que cumplen las condiciones que establece el artículo 89 de la ley en materia de edad y período de calificación, una «pensión garantizada» cuyo monto mensual será de 3.034,20 pesos. El Gobierno indicó en su memoria de 2008 que esta cantidad representa el doble del nivel mínimo de pensión establecido por el Convenio y que el monto promedio de la pensión es equivalente a cuatro salarios mínimos y es cuatro veces más elevado que el mínimo establecido por el Convenio. La Comisión toma nota de esta información pero sin embargo, no ha encontrado en la memoria del Gobierno la información estadística solicitada en su observación anterior en virtud del artículo 66 del Convenio, que habrá de permitirle determinar si el monto mínimo de la pensión de vejez alcanza el porcentaje prescrito por el Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien fundamentar las afirmaciones antes formuladas comparando el monto de la pensión garantizada con el salario de un trabajador ordinario no calificado, como se exige en el formulario de memoria en virtud del artículo 66 del Convenio.

En el régimen general del IMSS, en virtud del artículo 170 de la Ley del Seguro Social, el Estado garantiza a los trabajadores que cumplen las condiciones en materia de edad y período de calificación establecidas en el artículo 162 de la Ley del Seguro Social, el otorgamiento de una «pensión garantizada» cuyo monto es igual al salario mínimo general para el Distrito Federal. Según las estadísticas proporcionadas anteriormente por el Gobierno, el monto de la pensión mínima garantizada para 2006 alcanzó el 42,95 por ciento del salario de un trabajador ordinario calificado determinado de conformidad con las disposiciones del artículo 66 del Convenio. La Comisión desea que el Gobierno se sirva explicar la diferencia entre la pensión garantizada en virtud del régimen del ISSSTE, que según el Gobierno representa el doble del nivel mínimo de pensión establecido por el Convenio y, la pensión garantizada del IMSS, que es apenas superior a este mínimo.

La Comisión toma nota a este respecto de que según la observación de 2007 de las organizaciones sindicales, ni el sistema de pensión garantizado en virtud del artículo 92 del ISSSTE ni las pensiones de vejez e invalidez establecidas en virtud de los artículos 91, 121 y 139 de la ley del ISSSTE aseguran el nivel de sustitución del 40 por ciento requerido por el Convenio. En relación con la respuesta del Gobierno a la observación de las organizaciones sindicales, la Comisión señala que al impugnar esa argumentación el Gobierno no hace referencia a dato estadístico alguno y parece confundir el salario mínimo general para el Distrito Federal con el salario de un trabajador ordinario, que debería utilizarse como salario de referencia para medir el nivel de sustitución de las pensiones garantizadas. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que en su próxima memoria detallada, que debe presentar en 2012, facilite la información estadística solicitada en el formulario de memoria en virtud del artículo 66 del Convenio (títulos I, II y IV). Además, solicita al Gobierno que indique si la pensión garantizada también se extiende a la pensión que se concede por causa de fallecimiento y, de ser ese el caso, en virtud de qué disposiciones.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada a los presentes comentarios en 2012.]