Caso individual (CAS) - Discusión: 1994, Publicación: 81ª reunión CIT (1994)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Indonesia (Ratificación : 1957)

El Gobierno ha comunicado las informaciones siguientes:

1. La ley núm. 14 de 1969 de Disposiciones Básicas sobre Recursos Humanos es una ley amplia que incluye ciertos aspectos relativos a las relaciones laborales. Aunque las disposiciones de dicha ley siguen siendo aplicables al contexto actual de la legislación laboral de Indonesia, el Gobierno se dio cuenta de la necesidad de realizar algunos ajustes para adaptarla a los recientes progresos en materia de relaciones laborales, en particular para hacer frente al Segundo Desarrollo a Largo Plazo. Así, el Gobierno de Indonesia decidió revisar la legislación laboral, en particular la ley núm. 14 de 1969 y la ley núm. 1 de 1951. Aparte de esto, se observó la necesidad de contar con una nueva regulación en materia de empleo y formación. Así, en los últimos cinco años el Gobierno viene trabajando simultáneamente en la elaboración de cuatro textos legales laborales. El Gobierno observó igualmente que este programa suponía una gran cantidad de trabajo y constituía un proceso delicado; por ello declaró su intención de solicitar la asistencia técnica de la OIT.

2. El decreto núm. 01/1994 del Ministerio de Recursos Humanos relativo a los Sindicatos en el Ambito de la Empresa (SPTP) otorga amplias posibilidades a los trabajadores a nivel de empresa para organizarse, sin estar obligados a pertenecer a una organización sindical en particular. Las organizaciones de trabajadores a nivel de empresa podrán negociar convenios colectivos de trabajo con sus empleadores.

Algunas disposiciones del reglamento establecen lo siguiente:

Artículo 4 (1): Los trabajadores de una planta con menos de 25 miembros pueden establecer organizaciones de trabajadores siempre que no haya un sindicato previamente establecido en la empresa de que se trate.

Artículo 17: Una organización de trabajadores a nivel de empresa tiene derecho a negociar convenios colectivos de trabajo basados en la reglamentación vigente.

De esta forma, este nuevo reglamento otorga a los trabajadores en el ámbito de la empresa la posibilidad de elegir entre organizarse de acuerdo a este mismo reglamento o unirse a un sindicato ya existente.

3. La ley y el reglamento de Indonesia protegen a los trabajadores contra la discriminación antisindical y contra la intervención del empleador en los sindicatos. Ya en 1945 la Constitución garantizaba los derechos de organización y la libertad de expresión.

4. La protección contra la discriminación antisindical se establece explícitamente en:

a) en el artículo 8, párrafo a, del Reglamento núm. 04/1986 del Ministerio de Recursos Humanos y en la Carta Circular del Director General de Relaciones Laborales y de Normativa Laboral N113/M/BW/1990 se establece que: la autorización para dar por terminado un empleo no puede fundarse sobre la base de la pertenencia del trabajador a un sindicato;

b) el decreto ministerial de recursos humanos núm. 438 de 1992 dispone que el empleador no emprenderá acción desfavorable alguna contra un trabajador fundada en su pertenencia a un sindicato, ya sea éste funcionario del sindicato o simple miembro.

5. En relación a la propuesta para establecer sanciones a los que actúan en contra de la legislación de trabajo, incluido el principio de libertad de asociación, el Gobierno declara que comparte esta idea y que fue debatida en consecuencia.

6. En línea con la intención del Gobierno de desarrollar la legislación laboral se garantiza la aplicación de la ley en los tribunales.

7. El Gobierno está de acuerdo en que las relaciones laborales conciernen principalmente a los trabajadores y a los empleadores. En consecuencia, en el mes de enero de 1994, se retiró el decreto núm. 342 del Ministerio de Recursos Humanos relativo a la Guía para la conciliación y la resolución de conflictos laborales, con el fin de hacer frente a una serie de casos referidos a pagos de horas extraordinarias, huelga, contratación, terminación de la relación laboral y cambios en la propiedad de la empresa, y fue reemplazado por el decreto ministerial núm. 15 A sobre la Guía para la resolución de conflictos laborales y la terminación de la relación laboral a nivel de empresa y conciliación. Este decreto reemplaza a tres decretos ministeriales anteriores, a saber: el núm. 342/1948, el núm. 1108/1986 y el núm. 120/1988, todos ellos referidos a la resolución de conflictos laborales. De esta forma se simplificó el procedimiento para la resolución de tales conflictos.

Además, la representante gubernamental indicó que la revisión general de la legislación nacional sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva suponía una enorme tarea, que fue emprendida para responder a las exigencias de unas relaciones laborales democráticas y justas. A este respecto y en respuesta a las recomendaciones de la Misión de contactos directos realizada del 21 al 27 de noviembre de 1993, el Ministerio de Desarrollo de Recursos Humanos había tomado algunas medidas, entre las cuales se contaban una serie de seminarios nacionales sobre empleo y eliminación de la pobreza, reforma de la legislación laboral, formas e instrumentos para aplicar el sistema de relaciones laborales de Pancasila y sistemas de salarios. Diferentes dependencias gubernamentales, empleadores, sindicatos, ONGs. nacionales, universidades, así como expertos de otros países y de la OIT, aportaron interesantes puntos de vista en el marco de dichos seminarios para la reforma de la legislación de trabajo. El 75.o aniversario de la OIT estuvo marcado por el signo de la firma de un memorándum de entendimiento sobre un programa de cooperación para cinco años entre el gobierno y la OIT, lo que demuestra que el Gobierno tiene plena conciencia de la importancia de la asistencia técnica de la OIT para mejorar el sistema legislativo nacional, de acuerdo con las normas internacionales del trabajo. Indonesia siempre reconoció y aceptó la validez universal de los derechos fundamentales de los trabajadores, no sólo por ser miembro de las Naciones Unidas y de la OIT, sino porque esos derechos habían calado profundamente en la conciencia nacional y estaban incorporados en la filosofía del Estado, en la Constitución y en la legislación del país. Hizo referencia también a los decretos ministeriales núms. 1 y 15A de 1994, señaladas las informaciones escritas comunicados a la Comisión, y declaró que el decreto ministerial núm. 15A restableció la no intervención de los aparatos de seguridad en los asuntos y conflictos laborales. El Gobierno se encontraba en el proceso de elaboración de una amplia legislación sobre huelgas, que precisaría con claridad la intervención de la policía en el control de las manifestaciones, impidiéndola inmiscuirse en las huelgas puramente laborales. El borrador de ley sobre huelgas había sido sometido para su estudio en profundidad al Comité Asesor Interdepartamental Nacional. Destacó igualmente los esfuerzos del Gobierno para despertar la conciencia de los trabajadores sobre sus derechos mediante una eficaz promoción de programas de educación para los trabajadores; el Gobierno había alentado la creación de sindicatos por ramas industriales para conseguir una mejor representatividad y eficacia y responder a las necesidades de los trabajadores. Consideraba que el enorme número de trabajadores con bajo nivel educativo y la falta de una adecuada información podrían ser la causa del desconocimiento de sus derechos fundamentales e hizo hincapié en que, aunque los derechos fundamentales de los trabajadores tenían un carácter universal, su expresión concreta, en un contexto nacional dado, debería seguir siendo competencia y responsabilidad de cada gobierno. Se refirió a la creación reciente de dos órganos nacionales de asesoría, a saber, la Comisión Nacional Independiente sobre Derechos Humanos y el Comité Interdepartamental de Derechos Humanos, para encargarse de los derechos humanos fundamentales, incluidos los derechos de los trabajadores. Declaró que nunca había habido una intención deliberada o una política gubernamental que permitiera violaciones a los derechos fundamentales de los trabajadores, aunque se eluda el completo cumplimiento de tales derechos debido al público desconocimiento de los mismos. Por esta razón, la promoción nacional de las normas fundamentales de la OIT supone la tarea prioritaria de esas dos instituciones. Finalizó afirmando el fuerte compromiso de su Gobierno en la protección y promoción de los derechos de los trabajadores para organizarse y negociar colectivamente con sus propios empleadores, en sus respectivas empresas, así como promover el papel de los sindicatos en el marco de un sano y armonioso sistema de relaciones laborales en cada empresa.

Los miembros empleadores se refirieron a la Misión de contactos directos e indicaron específicamente las medidas, por ella recomendadas, que se resumen en el informe de la Comisión de Expertos; destacaron los resultados más bien positivos de esta Misión y, sobre todo, que el tema no era ya más una cuestión de principios o de omisiones fundamentales, sino sobre todo de mejorar y perfeccionar la situación existente. Por otro lado, se felicitaron del espíritu de cooperación y colaboración para con la OIT de que el Gobierno había hecho gala durante el transcurso de la Misión y que es también mencionado en el informe de la Comisión de Expertos. Además, señalaron que el informe contenía enfoques diferentes y declararon que, en su opinión, tanto la Comisión de Expertos como la Comisión de la Conferencia deberían abstenerse de pedir que se adoptaran sanciones disuasivas y más bien reclamar medidas efectivas que dichas Comisiones podrían examinar ampliamente. Concluyeron insistiendo en que el Gobierno indique claramente los cambios habidos en la práctica y solicite la asistencia técnica de la OIT que considerara necesaria.

Los miembros trabajadores manifestaron tener la impresión de que el Gobierno quería progresar en esta cuestión, en vista de las informaciones escritas y orales proporcionadas. En relación al primer punto de las informaciones escritas, estimaban que cinco años eran demasiados para preparar los cuatro textos legales mencionados, en particular si el Gobierno obtenía la asistencia técnica de la OIT. En cuanto al punto 2, les parecía inaceptable limitar el derecho de sindicación y de negociación colectiva a la empresa y que además se quedaran excluidas las empresas con menos de 25 trabajadores. Por otra parte, aunque existan varios sindicatos de empresa, se instaura el monopolio sindical del SPSI (Sindicato de Todos los Trabajadores de Indonesia), la cuestión a saber era si se podía crear libremente una central sindical. Sobre los puntos 3 y 4, se refirieron a las indicaciones que ya hicieron los miembros trabajadores el año pasado, así como a las detenciones de sindicalistas que han tenido lugar la semana pasada, y se preguntaron cómo los trabajadores estaban efectivamente protegidos en la práctica contra la discriminación antisindical y la injerencia de los empleadores. Sobre el punto 5, evocaron las recomendaciones de la Misión de contactos directos y pidieron que el Gobierno indique qué medidas se han tomado en la materia y cuál es su validez jurídica; en lo que hace al punto 6, los miembros trabajadores se preguntaron quién y cómo se podía acceder a los tribunales. Finalmente, respecto al punto 7, indicaron que había que conocer el contenido de la nueva reglamentación para saber si habría más libertad para negociar. Comparando las respuestas del Gobierno y las recomendaciones de la Misión de contactos directos, los miembros trabajadores juzgaron que todavía quedaba mucho por hacer y que, aunque las informaciones facilitadas permitieran un cierto optimismo, desgraciadamente, la práctica observada era mucho más desalentadora; por todo ello no se podía más que incitar a la Comisión a adoptar conclusiones que pidieran claramente las adaptaciones legales necesarias, informaciones completas sobre las decisiones y cambios prácticos anunciados y que se iniciara una reforma en profundidad que pudiera ser constatada, en línea con las recomendaciones de la Misión de contactos directos.

El miembro trabajador de los Países Bajos, hablando en nombre de un grupo de miembros trabajadores, entre ellos los de Noruega y de Suecia, declaró que era bien acogida la iniciativa del Gobierno de haber invitado a una Misión de contactos directos, la cual constituye un cambio radical en relación con la posición mantenida durante los años precedentes, según la cual se trataba de una "cuestión sin importancia". Debería acogerse con satisfacción esta iniciativa, pero el Gobierno debería dedicarse a aplicar las recomendaciones de dicha Misión y sacar provecho de la asistencia técnica que la OIT puede suministrarle. Por otra parte, era necesario hacer un seguimiento de la situación, teniendo en cuenta que las negociaciones colectivas deben realizarse por representantes libremente elegidos; al respecto, el orador recordó la situación en Indonesia, donde los sindicalistas tenían dificultades para constituir federaciones independientes, tal como la SBSI y para expresar sus opiniones; los convenios colectivos eran realizados por el SPSI - sindicato controlado por el Estado y que acoge a militares jubilados en sus directivas locales y regionales - y las fuerzas de policía o del ejército intervienen intempestivamente en las actividades sindicales. A pesar de ciertos cambios en la legislación y las reglamentaciones, realizados recientemente, consideró que tales intervenciones aún son permitidas en virtud de otras disposiciones legislativas. En conclusión, recalcaron que la Comisión debería pedir al Gobierno que aplicara íntegramente las recomendaciones de la Misión de contactos directos y que sacara provecho de la cooperación técnica de la OIT; para ello, las conclusiones de la Comisión deberían fijar un plazo - de uno o dos años - para que el Gobierno proporcione información detallada de los progresos, de hecho y de derecho, que haya de haber.

El miembro trabajador de Japón saludó el tono positivo de las informaciones del Gobierno y se refirió a las recomendaciones de la Misión de contactos directos, sobre todo a las que sugerían que se tomaran medidas para evitar al máximo las intervenciones de la policía y de las fuerzas armadas; además pidió al Gobierno seguridades al respecto.

La miembro gubernamental de los Estados Unidos expresó su preocupación porque la situación era en realidad mucho más grave de lo que podía desprenderse de las observaciones de la Comisión de Expertos y se refirió a la amplitud y gravedad extrema de la represión a los sindicatos en Indonesia. Observó que su Gobierno estaba muy preocupado por la situación de los derechos de los trabajadores en Indonesia y había instado al Gobierno a solicitar una misión de contactos directos. Dio la bienvenida a la cooperación y colaboración del Gobierno para con la Misión de contactos directos de la OIT, así como a las positivas declaraciones hechas por la representante gubernamental de Indonesia, y alentó al Gobierno para, con la asistencia de la OIT, seguir las recomendaciones hechas por la Misión de contactos directos, a fin de poner en conformidad con el convenio la legislación y la práctica nacionales.

El miembro trabajador de Indonesia consideró que la actual situación del SPSI era mucho más satisfactoria y alentadora si se la comparaba con la situación de hace 44 años y se refirió a la Declaración sobre la unidad e integridad de los trabajadores de Indonesia, de 1973, base fundacional del sindicato FBSI, después SPSI; se refirió, además de a los decretos ministeriales núms. 1 y 15A de 1994, al decreto ministerial núm. 3 de 1993, sobre el registro de los sindicatos. Posteriormente declaró que la legislación reafirmaba el derecho de sindicación de los trabajadores sin interferencias ni del Gobierno ni de los empleadores y que las fuerzas de seguridad tenían prohibido intervenir en los conflictos laborales. Igualmente señaló que el SPSI tenía una nueva estructura de "federación" apoyada por trece sectores laborales, algunos de los cuales estaban afiliados a internacionales sectoriales de sindicatos; además, suministró algunos datos: el establecimiento de 11.484 unidades (comparadas con las 11.000 de marzo de 1993) en las aproximadamente 40.000 empresas que estaban autorizadas a establecer sindicatos; 8.437 convenios colectivos firmados (7.000 en marzo de 1993), algunos de ellos en las propias empresas agrícolas del Gobierno, 2,2 millones de miembros que pagaban su contribución (1,9 millones en marzo de 1993). Señaló que el 80 por ciento de las huelgas tenían lugar en empresas que no contaban con un sindicato y normalmente se referían a cuestiones normativas, tales como el salario mínimo y la libertad para establecer un sindicato, mientras que, en las huelgas de las empresas en las que había unidades del SPSI, las peticiones generalmente iban más allá del nivel normativo mínimo.

El miembro trabajador de los Estados Unidos informó sobre algunos actos de injerencia: el Sindicato Indonesio del Progreso (SBSI), establecido en abril de 1992, había informado de que su primer congreso fue interrumpido por soldados que incautaron sus oficinas y los locales del congreso; a pesar de la derogación, en enero de 1994, de una ley de 1986 que permitía a los empleadores utilizar a las fuerzas de seguridad para intervenir en los conflictos laborales, la agencia coordinadora para la estabilidad nacional continuaba interviniendo militarmente en las disputas laborales allí donde estimaba que la "seguridad" estaba amenazada; por ejemplo, violentas intervenciones militares, confiscación de carteles y pancartas de las oficinas y presencia permanente en las negociaciones, secuestro de trabajadores y arrestos de líderes sindicales, lo que había ocurrido incluso recientemente. Esperaba que estas acciones cesaran finalmente y que los militares dejaran de inmiscuirse en las cuestiones laborales de forma completa y permanente, tal y como lo recomendaba la Comisión de Expertos.

El miembro trabajador de Pakistán se refirió a las recomendaciones de la Misión de contactos directos e hizo hincapié en que fuera derogado el Reglamento núm. 01/1994; por otro lado, se adhirió a la opinión expresada por el miembro trabajador de los Países Bajos sobre la negociación colectiva.

El miembro empleador de Indonesia, después de rememorar la discusión del pasado año, informó a la Comisión de que trabajadores y empleadores fueron llamados por el Gobierno para participar en el desarrollo de ciertas reglamentaciones con el objeto de cumplir con el convenio y con las recomendaciones de la Misión de contactos directos, tal como fue señalado por la representante gubernamental. Por último, señaló que estaba satisfecho con los esfuerzos realizados por el Gobierno para responder a las observaciones hechas por la Comisión de Expertos.

Otro representante del Gobierno hizo hincapié en que había habido en su país un progreso permanente, sólido y significativo de las condiciones de trabajo, incluyendo el derecho de sindicación. Declaró que el decreto ministerial núm. 1/1994 significaba que no había monopolio sindical y que podría haber cientos o miles de sindicatos en el país; en menos de cuatro meses, desde la Misión de contactos directos, el Gobierno ya había publicado un decreto y un reglamento ministerial, porque la elaboración de leyes requería mucho tiempo. El Gobierno había empezado a simplificar y consolidar la totalidad de su sistema con la ayuda técnica de la OIT; el orador entendía que no había ninguna contradicción entre los dos decretos ministeriales, que profundizaban en la promoción del derecho de sindicación y de negociación colectiva con los empleadores respectivos, a nivel de empresa. Insistió en que ya no había monopolio sindical, dado que fue el consenso de todos los líderes de los trabajadores de unirse en una federación lo que creó en 1970 el FBSI, que después llegó a ser el SPSI. En relación a la intervención de las fuerzas militares y de seguridad, declaró que, aunque hubiera algún personal militar jubilado que ostentara posiciones en el SPSI, este personal ya no estaba en activo; señaló que habría que distinguir entre los aspectos de las relaciones laborales y lo que no era relación laboral, así mientras las relaciones laborales eran siempre responsabilidad del Ministerio de Desarrollo de Recursos Humanos, cuando éstas iban más allá y podían ser una amenaza para la dignidad o la estabilidad nacional, entonces habría que considerar también las cuestiones relativas a la seguridad. También consideró que, si a un trabajador se le imputa la relación de leyes sobre relaciones laborales o cualquier otra disposición legislativa no debería estar exento de ser procesado a causa de su condición de trabajador. Finalmente afirmó que se continuarían haciendo esfuerzos para simplificar y consolidar las disposiciones existentes y que se esperaban progresos, tales como medidas para aplicar los dos decretos antes mencionados.

La Comisión tomó nota de las detalladas informaciones escritas y orales facilitadas por la representante gubernamental, y de la discusión que había tenido lugar en su seno. La Comisión se felicitó por la Misión de contactos directos realizada en Indonesia, en noviembre de 1993, para examinar y discutir las medidas que debían tomarse a fin de asegurar la aplicación del Convenio. En consecuencia, la Comisión expresó su firme esperanza de que esta Misión de contactos directos fuera seguida de avances prometedores y que el Gobierno tuviera a bien indicar en su próxima memoria detallada las medidas concretas que en la práctica haya tomado, para simplificar y codificar la legislación del trabajo, asegurando una protección eficaz contra los actos de discriminación antisindical y contra los actos de injerencia y derogar las restricciones legales al derecho de los trabajadores de negociar colectivamente sus condiciones de trabajo. La Comisión expresó la esperanza de poder comprobar que se realizan progresos decisivos, en colaboración con la OIT, si fuera necesario, tanto de hecho como de derecho, de este Convenio, cuando se examine la próxima memoria del Gobierno.