Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Colombia (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de los diversos documentos adjuntos o posteriormente enviados a la OIT. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios que se adjuntan sobre la aplicación del Convenio de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), transmitidos al Gobierno el 6 de septiembre de 2010, en los que se reiteraba parcialmente sus comentarios anteriores y los previamente suscitados por otros sindicatos.

Adopción del nuevo enfoque de la inspección del trabajo y aplicación de las medidas correspondientes. El Gobierno se refiere en su memoria a la aplicación de algunas medidas adoptadas o previstas en el marco del programa USAID‑Midas (Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible), programa que establece un enfoque integral y coherente de la inspección del trabajo (Sistema Integral de Inspección de Trabajo (SIIT)). Estas medidas incluyen: i) el aumento del número de visitas preventivas que promuevan los llamados «acuerdos de mejora»; ii) la consolidación de los datos, a través del establecimiento de registros Excel a nivel de distrito y la aplicación y el diseño de un sistema de información a nivel nacional, a través de la cooperación financiera y técnica del Gobierno del Canadá; iii) la evaluación del riesgo para identificar las zonas de alto riesgo sustentándose en esas bases de datos a nivel nacional y territorial; iv) la reestructuración organizativa del Ministerio de Protección Social (MPS), incluidos los establecimientos de dos nuevas oficinas de inspección del trabajo municipales (El Bagre y Jagua de Ibirico), en los departamentos territoriales de Antioquia y César; v) las correspondientes pos adaptaciones dentro de las estructuras de la inspección del trabajo (incluido el establecimiento de nuevos grupos de trabajo), la reasignación de funciones de los inspectores del trabajo; vi) el fortalecimiento del número de efectivos del personal de la inspección del trabajo y técnico, y su distribución geográfica; vii) el suministro de espacios de oficina adicionales; viii) la compra de equipos técnicos adicionales (computadoras, etc.); ix) la prevista implicación de los representantes de diferentes sectores e instituciones públicas y privadas, así como x) la simplificación de los procedimientos administrativos y la amplificación del perfil académico de los inspectores de trabajo, con miras a mejorar la eficacia del servicio. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a un plan de inspección nacional centrado en el sector de la asistencia de la salud. También toma nota del aumento del número de inspecciones en las Cooperativas de Trabajo Asociado (CTA) y de la información de que la evaluación del riesgo en el marco del SIIT debería permitir un enfoque de las visitas de inspección en los sectores de alto riesgo.

Por su parte, en lo que atañe a la aplicación de las medidas recientemente adoptadas, la CUT y la CTC deploran la ausencia de consultas adecuadas de los sindicatos y, en relación con el nuevo enfoque preventivo, señalan que: i) se nombran más inspectores con carácter provisional, carecen de perspectivas de carrera, no se les imparte una formación adecuada y regular, y sus competencias no son evaluadas en el curso del servicio; ii) los inspectores del trabajo están encargados de una multiplicidad de tareas adicionales; iii) el personal de la inspección del trabajo es insuficiente (a pesar de las recientes contrataciones) frente al número de lugares de trabajo sujetos a su control; iv) el número de visitas de inspección es bajo, especialmente en los sectores de alto riesgo como el de las minas de carbón; v) los procedimientos de queja son lentos; vi) la colaboración de los expertos técnicos de seguridad y salud en el trabajo, no es adecuada; vii) los recursos asignados a la inspección del trabajo, a los equipos de oficina y a los medios de transporte son escasos y el reembolso de los gastos de viaje es inadecuado, largo y pesado; viii) la cooperación entre los servicios de inspección del trabajo y otros servicios gubernamentales o instituciones públicas o privadas, no funciona en la práctica, entre los inspectores del trabajo y los empleadores y los trabajadores, o entre la inspección del trabajo y los órganos judiciales; ix) los inspectores del trabajo no tienen facultades para iniciar procedimientos judiciales o penales, en caso de vulneraciones de los derechos laborales; x) la inspección del trabajo es informada sólo de los casos de accidentes graves o mortales, y xi) el informe anual contiene simplemente información sobre el número de visitas de inspección y de sanciones impuestas. Además, según los sindicatos, el mandato de la inspección del trabajo debería extenderse para abarcar a los establecimientos comerciales (en particular, dado que se había producido un aumento en el número de lugares de trabajo informales en el sector comercial) y debería levantarse consecuentemente la exclusión de la ratificación de la parte II del Convenio (establecimientos comerciales).

Artículo 3, 1), b). Aplicación de un enfoque preventivo de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que el SIIT recomienda, sobre todo, un enfoque preventivo de la inspección del trabajo, en base a la evaluación del riesgo, a efectos de identificar los sectores de alto riesgo, y se dirige a la promoción de los llamados «acuerdos de mejora» entre los empleadores y los trabajadores, durante las visitas de inspección preventiva. La Comisión toma nota de la información sobre el número de visitas preventivas y de acuerdos de mejora concluidos en 2008 y 2009, así como de la organización de varias sesiones de información, la publicación y distribución de material informativo y una cobertura pertinente de la prensa. Sin embargo, la Comisión toma nota de que el Gobierno no había comunicado ninguna información acerca de las medidas adoptadas o previstas para fortalecer el mecanismo de notificación a la inspección del trabajo de los accidentes laborales y de los casos de enfermedad profesional, que contribuirían a alcanzar los objetivos del enfoque preventivo. Según la CUT y la CTC, las visitas de inspección preventiva: i) sólo se realizan en el sector formal; ii) están sujetas a una autorización previa de los empleadores que no se otorga en la mayoría de los casos. Además, iii) en el caso de la detección de vulneraciones de la legislación laboral, los inspectores del trabajo no pueden imponer sanciones o iniciar investigaciones; iv) el compromiso por escrito de un empleador para subsanar los defectos, no es vinculante; y v) las actividades de reparación de los empleadores son simplemente controladas por teléfono, debido a la pesada carga laboral de los inspectores del trabajo (si bien en teoría las visitas de inspección para controlar la reparación de los defectos, deberían realizarse después de seis meses).

Artículos 3, 2), 10 y 16. Multiplicidad de las tareas encomendadas a los inspectores del trabajo. Recursos humanos en relación con los establecimientos sujetos a control. La Comisión toma nota de la reestructuración organizativa y funcional del Ministerio de Protección Social (MPS) y de la reasignación de funciones encomendadas a los inspectores del trabajo en la Dirección General de Inspección del Trabajo (DGIT) y en sus oficinas territoriales, mediante el decreto núm. 1293 (que enmienda el decreto núm. 205, de 2003), así como la correspondiente asignación de funciones mediante la resolución núm. 2605, de 2009, a los recientemente creados grupos de trabajo en la DGIT y en las oficinas territoriales. La Comisión toma nota de que, según las mencionadas leyes, se siguen encomendando a los inspectores de trabajo demasiadas tareas adicionales, incluida la conciliación de los conflictos laborales individuales y colectivos. Según la CUT y la CTC, i) el decreto núm. 1293, enumera las funciones de los inspectores del trabajo a nivel nacional y a nivel territorial, y encomienda incluso nuevas funciones adicionales a los inspectores del trabajo; ii) la resolución núm. 2605, de 2009, se limita a reasignar funciones de los grupos antes existentes a los recientemente creados; y iii) en la práctica, también se requiere de los inspectores del trabajo que, además de la pesada carga de trabajo impuesta por la ley, asuman labores de oficina, debido a la falta de personal administrativo. En ese sentido, la Comisión remite al Gobierno al párrafo 69 de su Estudio General de 2006, Inspección del Trabajo, y destaca una vez más que las funciones principales de los inspectores del trabajo son complejas y requieren tiempo, medios, formación y una considerable libertad para actuar y moverse, y que cualquier nueva función que pueda encomendarse a los inspectores del trabajo, no deberá ser de tal naturaleza que entorpezca el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudique, en manera alguna, la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores. Especialmente en lo que concierne a la función de conciliación de los conflictos laborales, la Comisión también remite al Gobierno al párrafo 8 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), según el cual las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliador o árbitro en los procedimientos relativos a los conflictos de trabajo.

Artículos 5, a) y b), y 17 del Convenio. Cooperación con los empleadores y los trabajadores, con los servicios gubernamentales y con las autoridades judiciales. La CUT y la CTC siguen deplorando la falta de cooperación entre los inspectores del trabajo y otros servicios gubernamentales, y la falta de colaboración con los empleadores y los trabajadores. En lo que atañe a la cooperación con otros servicios gubernamentales, destacan que no existe ninguna cooperación entre la Superintendencia de Solidaridad Económica y la Dirección Nacional de Prevención de Accidentes, a pesar de un acuerdo de cooperación pertinente. En ese sentido, la Comisión toma nota de la vaga indicación del Gobierno de que se prevé, con arreglo al SIIT, la cooperación con representantes de diferentes sectores y con instituciones públicas y privadas.

En lo que respecta a la colaboración con los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones, el Gobierno se refiere a la conclusión de los 219 llamados «acuerdos de mejora», en 2008, y de los 238, en 2009, entre los empleadores y los trabajadores, durante las visitas de inspección preventiva de los inspectores del trabajo de diferentes sectores.

Los sindicatos reclaman la participación de los sindicatos más representativos en el diseño, la aplicación y la evaluación del sistema de visitas de inspección preventiva, la colaboración con las autoridades judiciales y el establecimiento de un registro de decisiones judiciales y de un registro de decisiones de los tribunales, así como la conclusión de acuerdos de cooperación entre los diferentes órganos gubernamentales.

Artículo 11. Condiciones materiales de trabajo y medios de transporte para los inspectores del trabajo. La CTC y la CUT siguen deplorando la falta de recursos materiales asignados a la inspección del trabajo y la falta de equipos necesarios, como computadoras, el acceso a Internet, archivos, equipos para investigaciones técnicas y medios de transporte adecuados. En ese sentido, los sindicatos destacan que los gastos de viaje son sólo reembolsados hasta una cuantía de 4.000 pesos, que el procedimiento de reembolso es muy lento y que los gastos más elevados o inesperados tienen que correr por cuenta de los inspectores del trabajo. Además, los sindicatos alegan que, en la práctica, los gastos de viaje no se reembolsaban cuando las visitas se realizaban sin notificación previa y sin autorización del director de la dirección territorial, lo cual podía llevar hasta más de una semana, a pesar de la urgencia de algunas situaciones.

Cooperativas de trabajo asociado (CTA). La Comisión había tomado nota, en su comentario anterior, de que, tanto los sindicatos como el Gobierno habían informado de la existencia de estrategias fraudulentas en las CTA, para escapar a las obligaciones derivadas de la relación de trabajo asalariado. En ese sentido, la Comisión toma nota con interés de que la ley núm. 1233, de 2008, establece la obligación de que las cooperativas y las precooperativas de trabajo asociado efectúen cotizaciones al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y a los fondos de prestaciones familiares. Toma nota asimismo con interés de que esta ley prohíbe explícitamente que esas cooperativas y precooperativas actúen como empresas de intermediación laboral o para suministrar mano de obra temporal, y prevé, en caso de vulneración, la cancelación de la personería jurídica de la CTA por parte de la Superintendencia de Solidaridad Económica. El Gobierno menciona, además, la intensificación de las visitas de inspección en las cooperativas (1.632 visitas y 1.022 investigaciones en 2009) para controlar la evasión de las cotizaciones a la seguridad social, la práctica de su objetivo social aprobado con arreglo a su régimen y estatuto, y la detección de las cooperativas que actúan como intermediarias o como empresas para suministrar mano de obra temporal, en contradicción con la ley. Sin embargo, según la CUT y la CTC, las visitas de inspección en las CTA no son efectivas, puesto que las inspecciones sólo son realizadas en oficinas registradas de la CTA, redundando solamente en el control de documentos, al tiempo que, para el control de la prohibición de la intermediación, los inspectores también tenían que controlar los demás establecimientos. Por último, la Comisión toma nota de que los sindicatos solicitan información sobre las violaciones de las disposiciones legales que hubiesen conducido a la imposición de multas o a la cancelación de personería jurídica a las CTA por parte de la Superintendencia de Solidaridad Económica.

La Comisión solicita al Gobierno que presente todo comentario que considere pertinente en respuesta a las observaciones formuladas por la CUT y por la CTC y que comunique información sobre los progresos realizados a través de la aplicación del programa orientado a establecer un enfoque integral y coherente de la inspección del trabajo (Sistema Integral de Inspección del Trabajo (SIIT)), hacia el establecimiento y el funcionamiento de un sistema de inspección del trabajo en consonancia con los principios establecidos en el Convenio y la orientación aportada en la Recomendación núm. 81 que lo acompaña.

La Comisión solicita al Gobierno que comunique información, en particular, sobre las medidas encaminadas a asegurar una cooperación efectiva entre los servicios de inspección del trabajo y las demás instituciones y órganos públicos y privados, comprometidos en un trabajo similar, incluidos los órganos judiciales (artículo 5, a)); medidas para una efectiva cooperación entre los inspectores del trabajo y los empleadores y los trabajadores (artículo 5, b), y la parte II de la Recomendación núm. 81); el estatuto del personal actual de la inspección del trabajo y sus condiciones de servicio (artículo 6); el fortalecimiento de la formación inicial y la posterior formación en el curso del empleo a los inspectores, en particular en la evaluación del riesgo (artículo 7, 3)); la determinación del número de inspectores del trabajo frente al número de establecimientos sujetos a su control, y la asociación de expertos y especialistas técnicos calificados (artículos 9 y 10); el reembolso de los gastos de viaje profesionales de los inspectores y el otorgamiento de adelantos con tal fin (condiciones, cuantía, duración del procedimiento, etc.) (artículo 11, 1), b), y 2)); la aplicación en la práctica del derecho de entrar libremente, sin autorización previa, en los establecimientos (artículo 12, 1), a)); la aplicación en la práctica de facultades de ordenar o de hacer ordenar de manera directa o indirecta para reparar situaciones que dañen la seguridad y la salud de los trabajadores (artículo 13); las medidas adoptadas para mejorar el mecanismo de notificación a la inspección del trabajo de los casos de accidentes del trabajo y de los casos de enfermedades profesionales, con el fin de abarcar a todos los trabajadores de los establecimientos industriales (artículo 14); los medios disponibles para la realización de visitas de inspección planificadas y visitas de inspección realizadas como consecuencia de la recepción de una queja, con miras a abarcar la mayor cantidad de establecimientos posible, al tiempo que se tienen en cuenta los sectores prioritarios (artículos 11 y 16); el papel de los inspectores del trabajo en los procedimientos legales contra los empleadores que infringen la legislación laboral, incluso en las CTA (artículo 17); el nivel de sanciones para que ejerzan un efecto disuasorio (artículo 18); el fortalecimiento de la obligación de informar que tienen los inspectores del trabajo y las oficinas de inspección locales, con miras a permitir la publicación por parte de la autoridad central de un informe anual idóneo (artículo 19) y el asunto de una eventual extensión del alcance de la inspección del trabajo a los establecimientos comerciales (artículo 22 y parte II del Convenio).

Además, al tomar nota de que el Gobierno no ha respondido a sus solicitudes sobre los puntos siguientes, la Comisión se ve obligada a reiterar los comentarios pertinentes que figuran a continuación:

La Comisión llama la atención del Gobierno sobre el párrafo 133 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, en relación con el sentido y el alcance del artículo 3, párrafo 1, c), del Convenio, en virtud del cual los inspectores del trabajo deben poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales vigentes. Desde el punto de vista de la Comisión, el deterioro de las condiciones de trabajo de un elevado número de trabajadores, de los cuales una gran parte está constituido por mujeres, justificaría ampliamente que a los inspectores del trabajo se les encomiende la misión de investigar sobre la realidad de las relaciones laborales existentes entre los subcontratistas o los destinatarios de los bienes y servicios producidos por las CTA y los trabajadores de las CTA. De este modo, podrían identificarse los abusos y las deficiencias que perjudican a estos trabajadores, lo cual permitiría introducir mejoras en la legislación vigente en materia de condiciones de trabajo y protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión. La Comisión espera que esta investigación se confíe rápidamente a los inspectores del trabajo, con el fin de permitir un avance legislativo adaptado a las nuevas realidades del mundo del trabajo, como son las relaciones de subordinación que se establecen entre las CTA con respecto a las empresas para las cuales producen bienes y servicios al margen de cualquier contrato de trabajo. Se ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar información pertinente, acompañada de una copia de cualquier texto que dé efecto al artículo 3, párrafo 1, apartado c), del Convenio.

La Comisión solicita asimismo al Gobierno que haga partícipe a la OIT de su posición con respecto a las propuestas de los sindicatos sobre esta materia.

Artículo 15, c). Principio de confidencialidad del origen de las quejas. La Comisión comprueba una vez más que el Gobierno no ha transmitido las informaciones que le solicitó con respecto a la existencia de una base legal que garantice el respeto por parte de los inspectores del trabajo del principio de confidencialidad de la fuente de las quejas. Por lo tanto, insta nuevamente al Gobierno a que adopte rápidamente las medidas necesarias para completar la legislación a estos efectos, de modo que la confidencialidad relativa a las quejas sea garantizada y se ponga así a los trabajadores al abrigo de represalias, que ponga al corriente al respecto a la OIT y que comunique cualquier texto o proyecto de texto pertinente.

Artículos 20 y 21. Informe anual de inspección. La Comisión señala una vez más a la atención del Gobierno la obligación de la autoridad central de inspección del trabajo de publicar y comunicar a la OIT, conforme al artículo 20 del Convenio, un informe anual de actividades que contenga las informaciones exigidas en cada uno de los apartados a) a g) del artículo 21. La Comisión confía firmemente en que, gracias a la cooperación internacional en curso para el fortalecimiento de la inspección del trabajo, el Gobierno no dejará de adoptar las medidas necesarias que permitan aplicar plenamente estos artículos del Convenio. En cualquier caso, le agradecería que comunicara informaciones sobre toda evolución al respecto, incluso sobre los problemas que pudieran eventualmente surgir.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2011.]