Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Australia (Ratificación : 1975)

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por el Consejo Australiano de Sindicatos (ACTU) en una comunicación de 31 de agosto de 2010 y de la respuesta del Gobierno a esos comentarios, recibida el 30 de septiembre de 2010. Finalmente, toma nota de las observaciones del ACTU de 25 de octubre de 2010 y solicita al Gobierno que comunique todo comentario que considere pertinente en ese sentido.

Artículos 3, 1), 16, 17 y 18 del Convenio. Repercusión de las modificaciones legislativas en el funcionamiento de la inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de la sustitución de la Ley sobre Relaciones Profesionales (Ley WRA) por la Ley de Trabajo Justo (Ley FWA), de 2009, el ombudsman del lugar del trabajo, es decir, el órgano de inspección que había sido anteriormente criticado por el ACTU por utilizar métodos agresivos de investigación para determinar si los sindicatos y los trabajadores habían vulnerado la legislación sobre el lugar de trabajo, cesó en sus funciones el 30 de junio de 2009, siendo reemplazado en sus competencias por la Oficina del ombudsman para el trabajo justo (en lo sucesivo OTJ).

La Comisión toma nota con interés de que, según la memoria del Gobierno, la OTJ está encargada de alentar y garantizar el cumplimiento de la Ley de Trabajo Justo y otras disposiciones específicas en la materia mediante la equidad en el procedimiento, y que se han ampliado las competencias de la OTJ, que ahora abarca la supervisión de casi todos los establecimientos de trabajo en Nueva Gales del Sur, Queensland, Australia Meridional y Tasmania, a raíz de haberse remitido a la Commonwealth las competencias en relaciones laborales de estos estados a partir del 1.º de enero de 2010. En este contexto, se han firmado contratos de servicios con organismos de relaciones laborales de Nueva Gales del Sur, Queensland y Australia Meridional, como consecuencia de los cuales, se han nombrado 203 inspectores de estas provincias como inspectores de trabajo justo, los cuales llevarán a cabo investigaciones bajo la dirección de la Oficina del ombudsman. Además, esta oficina ha nombrado a 12 inspectores de la Agencia de Inspección del Trabajo de Australia Occidental para que investigue casos de ámbito federal que pueden tener consecuencias para el sistema estatal de Australia Occidental. Por consiguiente, el número de inspectores de trabajo justo ha aumentado en aproximadamente el 74 por ciento.

La Comisión toma nota asimismo de que la OTJ aplica un método de velar por el cumplimiento de la legislación en el que se combinan la presentación de quejas, las investigaciones, las campañas de educación orientadas a la observancia de las leyes (emprendidas luego de contar con pruebas de un incumplimiento sistemático, o de la presencia de un porcentaje más elevado de trabajadores vulnerables dentro de una determinada industria), y los procesamientos considerados de interés público. La Comisión toma nota con interés, en particular, de que, según el informe anual de la OTJ, ha aumentado el recurso a los litigios civiles como una forma de presionar para el cumplimiento de las leyes y que los tribunales han impuesto considerables sanciones a los infractores, lo que confirma la tesis de la OTJ de que «no prestar atención a la legislación laboral es una cosa del pasado». En el ejercicio comprendido entre el 1.º julio de 2009 y el 30 de junio de 2010, la Oficina del ombudsman del trabajo justo ha concluido más de 21.070 investigaciones, recuperado 21.312.749 dólares australianos (AUD) que se debían a los trabajadores, e incoado 66 procedimientos tras admitir a trámite las correspondientes quejas por violaciones de la Ley de Trabajo Justo.

Además, el Gobierno indica que se llevan a cabo constantes esfuerzos pedagógicos para que los empleadores y los trabajadores comprendan sus derechos y obligaciones mediante métodos que van desde las guías y el material educativo, la línea de información telefónica sobre el trabajo justo, los servicios de asistencia provisional (destinados a los sindicatos y a los grupos de trabajadores), hasta la Oficina Nacional del Empleador (para ayudar a las grandes empresas nacionales) y las campañas en los medios de difusión.

La Comisión solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre el alcance de las actividades de la Oficina del ombudsman para el trabajo justo, indicando, en particular, los asuntos que han sido objeto del mayor número de infracciones, los procesamientos emprendidos y las sanciones impuestas.

Además, la Comisión toma nota de que, según la memoria del Gobierno, la OTJ ha puesto en práctica un nuevo mecanismo de solución de conflictos, denominado procedimiento de resolución voluntaria asistida (AVR), que se aplica por lo general en los primeros 30 días a partir de la presentación de una queja. Este mecanismo, por el que los inspectores del trabajo facilitan la comunicación entre los demandantes y la parte contraria para llegar a un resultado aceptable para ambas partes, será aplicado exhaustivamente durante 2010-2011. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara información detallada sobre el ámbito de actividades de las que se ocupa la OTJ y el abanico de cuestiones que entran dentro del marco de la AVR, y que indique también el porcentaje de actividades de la inspección del trabajo dedicadas a la AVR, y los resultados obtenidos.

Artículo 5, b). Colaboración de los funcionarios de la inspección del trabajo con los empleadores y trabajadores o sus organizaciones. La Comisión tomó nota en sus comentarios anteriores de que la Ley de Trabajo Justo mantenía ciertas restricciones que habían sido impuestas inicialmente por la Ley WRA a la amplitud de competencias que se habían otorgado a los sindicatos para garantizar la aplicación del contenido de los laudos y acuerdos, y transfería la mayor parte de estas competencias a la autoridad pública, a saber, la OTJ. La Comisión toma nota de que, según los últimos comentarios formulados por el ACTU, a pesar de haberse logrado algunas mejoras en relación con el antiguo régimen jurídico aplicable (la Ley WRA), la FWA ha mantenido una gran parte de la configuración jurídica de dicha ley, a saber, el derecho de entrada a un establecimiento de trabajo, es decir, un sistema de concesión de permisos; la prohibición de obtener mediante negociación colectiva derechos de entrada a un establecimiento de trabajo que prevalezca sobre los que establece el régimen jurídico; y la posibilidad de que una de las partes (por ejemplo, el empleador), solicite una «orden de representación» con la que podrá impedirse que un sindicato represente a determinadas clases de trabajadores (incluyendo los casos de acceso a los establecimientos de trabajo para investigar supuestas infracciones de la legislación del lugar de trabajo). Según el ACTU, es muy importante que se siga detenidamente la aplicación de las nuevas disposiciones jurídicas de modo que se garantice que éstas no limitan indebidamente el acceso de los sindicatos a los establecimientos de trabajo. El ACTU señala que se han introducido algunas mejoras en relación con las consultas que se celebran con los interlocutores sociales sobre cuestiones tales como las campañas educativas y las campañas de cumplimiento y los manuales de prácticas idóneas disponibles en el sitio web de la OTJ.

Según el Gobierno, la colaboración y consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores forma parte indisociable de las actividades de la OTJ respecto al desarrollo y la aplicación de políticas marco así como en relación con la presentación de quejas, las investigaciones y las campañas educativas orientadas al cumplimiento de las leyes. El Gobierno menciona el ejemplo de la elaboración por parte de la OTJ de material educativo y de asesoramiento, tales como guías de prácticas idóneas, cuadernos de orientación, incluida la interpretación de los acuerdos provisionales creados por el Tribunal Nacional del Lugar de Trabajo (Fair Work Australia). No obstante, el Gobierno reconoce que se ha ampliado considerablemente el ámbito de cobertura de la inspección del trabajo por parte de la OTJ de modo que ahora no es posible llevar a cabo inspecciones de todas las empresas dentro de su jurisdicción.

A este respecto, la Comisión estima que el establecimiento de un mecanismo de colaboración entre la OTJ y las organizaciones de trabajadores contribuiría a mejorar la eficacia del sistema de inspección del trabajo, en particular, mediante el intercambio de información, la presentación de quejas, etc. Además, los organismos tripartitos y los acuerdos de cooperación en diversos niveles desempeñan un importante papel para este fin (véase Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, párrafos 163-171).

La Comisión agradecería al Gobierno que proporcione información en su próxima memoria sobre los acuerdos concertados o previstos a fin de fomentar la colaboración entre la Oficina del ombudsman para el trabajo justo y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Comisión apreciaría que suministrara también datos estadísticos sobre el ejercicio por parte de los sindicatos del derecho de entrada a los establecimientos de trabajo a efectos del cumplimiento de la legislación.

Artículo 3, 1) y 2). Sector de la construcción. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había tomado nota de las graves preocupaciones manifestadas por el ACTU sobre la conducta de la Comisión Australiana de la Construcción (ABCC), establecida con base en la Ley sobre la Mejora de la Industria de la Construcción (BCII), de 2005, principalmente debido al trato sesgado de la ABCC en favor de los empleadores y el amplio margen de poder coercitivo que le otorga la Ley BCII. En particular, el ACTU ha criticado el hecho de que la ABCC pueda realizar interrogatorios a puerta cerrada y que, por lo general, no autorice a los entrevistados a revelar el contenido de las entrevistas bajo sanción de seis meses de prisión.

La Comisión toma nota de los comentarios del ACTU de fecha 31 de agosto de 2010, según los cuales, a pesar de los compromisos electorales de derogar la ABCC y reemplazarla por una división especial de la Inspección General del Trabajo, en junio de 2009 el Gobierno presentó enmiendas legislativas al Parlamento a la Ley BCII para reemplazar la ABCC por un organismo judicial autónomo e independiente que trabajaría en paralelo, pero de modo independiente, con la OTJ. Este proyecto de ley propone mantener la facultad de realizar entrevistas de carácter coercitivo para este organismo judicial especial, pero con enmiendas que introducen algunas garantías procedimentales. Aunque el proyecto de ley de 2009 sobre la mejora de la industria de la construcción (transición al trabajo justo) fue aprobado por el Parlamento en junio de 2009, no ha sido refrendada todavía por la Cámara del Senado. Por consiguiente, la Ley BCII sigue sin ser enmendada y continúa vigente la ABCC desde septiembre de 2005. El ACTU cree que el hecho de mantener este organismo independiente de la inspección del trabajo contradice el principio de un sistema central de inspección del trabajo consagrado en el artículo 1 del presente Convenio. Toma nota a este respecto de que Australia avanza rápidamente hacia un sistema único nacional de legislación laboral, teniendo en cuenta que todos los estados menos uno han sometido sus competencias en esta materia al Gobierno de la Commonwealth. El ACTU toma nota asimismo de que la ABCC no funciona de modo que se apliquen las disposiciones legales establecidas para proteger a los trabajadores en su empleo, sino que son más bien estos los que son objeto de investigaciones, interrogatorios y procesamientos por parte de la ABCC por supuestos incumplimientos de la Ley de Relaciones Laborales (incluidos los relativos al salario y horarios laborales) y de la Ley BCII, mientras que solamente el 4,5 por ciento de las investigaciones realizadas por la ABCC en 2008-2009 fueron dirigidas contra los empleadores. La ACTU proporciona información detallada para apoyar esta opinión:

–           la ABCC ha adoptado un «Memorando de Entendimiento» con el antiguo ombudsman del lugar de trabajo (actualmente la oficina del ombudsman o la OTJ) para que la ABCC no trate de los asuntos relativos a alegatos de impago de salarios y otros derechos de los trabajadores según los laudos y los acuerdos aplicables, a pesar del hecho de que la industria de la construcción ha sido clasificada recientemente en el cuarto puesto por el número de incumplimientos de los empleadores de los laudos y acuerdos legalmente vinculantes mediante los que se fijan las tasas salariales de los empleados y las condiciones de empleo;

–           en su informe anual más reciente, la ABCC reveló que los sindicatos son objeto del 63 por ciento de todas sus investigaciones y que otro 8,5 por ciento se refiere a la gestión de los trabajadores en 2008-2009. En 2006-2007, las cifras correspondientes eran respectivamente del 73 y del 11 por ciento. Los sindicatos o los trabajadores han sido objeto de un promedio de 76,5 por ciento o más de tres cuartas partes del conjunto de las investigaciones que la ABCC ha realizado entre el 1.º de junio de 2006 y el 30 de julio de 2009;

–           según los resultados de la memoria de la ABCC sobre el ejercicio de sus facultades de garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales en el período 1.º de octubre de 2005 al 31 de marzo de 2010, de los 197 «exámenes» realizados en este período, 135 fueron a trabajadores y diez a dirigentes sindicales; solamente 50 de ellos se hicieron a representantes de la dirección o la administración de la empresa. Actualmente se está procesando a un trabajador por negarse supuestamente a prestarse a una entrevista bajo la coacción de una posible sanción de seis meses de prisión. En noviembre de 2008 se revocó un auto de procesamiento contra un dirigente sindical que había sido inculpado anteriormente;

–           hasta el 8 de julio de 2010 la ABCC había incoado 37 procesamientos ante los tribunales, de los cuales 36 tenían como parte demandada a sindicatos, dirigentes sindicales o trabajadores. Solamente una de las 37 causas presentadas por la ABCC fue contra un empleador. El número de procesamientos iniciados por la ABCC contra sindicatos y trabajadores ha aumentado de forma alarmante en los últimos 18 meses.

Por consiguiente, el ACTU considera que la ABCC ignora las funciones que deberían constituir la responsabilidad fundamental de cualquier inspección del trabajo según lo dispuesto en el Convenio, y ejerce injustificadamente poderes que no deberían concederse a ningún organismo encargado de las infracciones de la legislación civil y los posibles incumplimientos menores de la legislación laboral. De acuerdo con el ACTU esta situación socava también un elemento fundamental del Convenio, a saber, la imparcialidad de los inspectores en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores. Por último, el ACTU observa que la dotación de recursos a la ABCC sigue siendo amplia, en tanto en cuanto dispone de una plantilla de 156 personas y ha recibido recientemente una cantidad adicional de 33.342.000 dólares australianos (AUD) a su presupuesto anual.

El Gobierno replica que el proyecto de la ley sobre la mejora de la industria de la construcción (transición al trabajo justo), de 2009, se basa en las recomendaciones de un antiguo Juez del Tribunal Federal y Magistrado principal del Tribunal de Relaciones Laborales de Australia (Transición a Fair Work Australia para el sector de la construcción, marzo de 2009). Esta ley daba cumplimiento al compromiso del Gobierno de derogar la ABCC y reemplazarla con un nuevo organismo legislador independiente, la Inspección del Trabajo Justo en el sector de la construcción (la Inspección), concebido para garantizar el cumplimiento de las leyes más importantes en materia de relaciones en el lugar de trabajo para perseguir activamente la conducta inapropiada o contraria a la ley de todos los participantes en el sector de la construcción, incluyendo, entre otros importantes asuntos, los impagos de determinadas prestaciones de los trabajadores, como los salarios.

No obstante, se ha mantenido el poder coactivo otorgado para interrogar actualmente a la ABCC, en tanto en cuanto, según el informe mencionado: «el grado de inobservancia de la legislación laboral en el sector de la construcción, especialmente en Victoria y Australia Occidental, es tan elevado que no sería aconsejable que [la Inspección] no pudiera llevar a cabo exámenes de carácter obligatorio. La realidad es que, sin estas atribuciones, sería casi imposible probar algunos tipos de infracciones» (op. cit., párrafo 1.23). No obstante, el proyecto ha incluido una serie de garantías para velar por que estos poderes coercitivos para interrogar a los trabajadores y sus organizaciones se empleen de una manera justa y equilibrada. El proyecto de ley fue aprobado en la Cámara Baja el 13 de agosto de 2009 y presentado a la aprobación del Senado el 17 de agosto de 2009, pero ha quedado obsoleto al haberse disuelto el Parlamento, el 19 de julio de 2010 a causa de la convocatoria de elecciones generales a la Cámara de Representantes y a la mitad del Senado. El Gobierno australiano reelegido se ha comprometido a aprobar, con carácter prioritario, esta legislación. Una orden ministerial, publicada el 17 de junio de 2009, para eludir la aplicación de dichas facultades de coacción, así como la celebración de entrevistas obligatorias por parte de la ABCC, fue finalmente revocada en su totalidad por el Senado el 25 de junio de 2009.

La Comisión toma nota con preocupación de que la ejecución de las disposiciones sobre la protección de los trabajadores constituye un mínimo porcentaje de las actividades de las ABCC. Según el ACTU, este organismo ha declarado que se abstendrá de cumplir las funciones fundamentales que le encomienda el Convenio, es decir, investigar los alegatos de impagos de salarios y prestaciones de los trabajadores, y que, en su lugar, dedicará la mayor parte de sus actividades a la investigación, examen y procesamiento de trabajadores y dirigentes sindicales, en particular por acciones de carácter sindical. La Comisión no puede menos que subrayar que, en virtud del artículo 3 del Convenio, el procesamiento de los trabajadores no forma parte de las funciones principales de los inspectores y puede no sólo entorpecer gravemente el cumplimiento efectivo de sus atribuciones principales — las cuales deberían centrarse en la protección de los trabajadores, en virtud del artículo 3, 1) — sino que también van en perjuicio de la autoridad y la imparcialidad que deben presidir las relaciones entre los inspectores y los empleadores establecidas en el artículo 3, 2). Con respecto a «el incumplimiento» que, según el informe sobre «Transición a Fair Work Australia para el sector de la construcción», justifica el ejercicio de dichas funciones por parte del sistema de la inspección del trabajo, la Comisión toma nota de que ello se refiere esencialmente a la acción sindical (huelga) (op. cit., párrafo 1.17) y, a este respecto, se refiere a sus comentarios relativos al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

Tomando nota con preocupación de que la forma en que la ABCC lleva a cabo sus actividades parece haber conducido a la exclusión de los trabajadores del sector de la construcción de la protección que el sistema de la inspección del trabajo debería garantizarles según la legislación aplicable, la Comisión insta al Gobierno a garantizar que las prioridades de la ABCC (o la Inspección del Trabajo Justo en el sector de la construcción) son corregidas eficazmente de modo que los inspectores del trabajo del sector de la construcción se centren en las funciones que tienen encomendadas de conformidad con el artículo 3, 1) y 2), del Convenio. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcione información detallada a este respecto.

Tomando nota de las medidas que se han adoptado hasta el momento para introducir garantías en el modo en el que la ABCC ejerce sus actividades, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien indicar los progresos realizados para reintroducir y promover la adopción de la Ley sobre la Mejora de la Industria de la Construcción (Transición a la Ley del Trabajo Justo) como asunto prioritario.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.