Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) - Paraguay (Ratificación : 2004)

Artículo 1 del Convenio. Política nacional diseñada para garantizar la efectiva abolición del trabajo infantil. La Comisión había tomado nota con anterioridad de las medidas adoptadas en el marco del Programa Nacional para la Disminución Progresiva del Trabajo Infantil en las Calles (ABRAZO), que beneficiaba directamente a 1.340 niños y niñas trabajadores y a 665 familias, en 2006.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual Paraguay había atravesado una transición que, tras 61 años de administración estatal, había conducido a la transformación del marco nacional de las políticas. El nuevo sistema de administración, que implica a grupos de interés diferentes de los partidos políticos tradicionales, apunta a introducir de manera gradual y sostenible, una red de protección y promoción social, a través de programas que incluyen ABRAZO, el Plan Nacional «Paraguay Solidario», «Saso Pyahu» y el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas («Tekoporâ»). La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual, en 2009, la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (SNNA) había dado inicio a consultas con los actores clave, de cara a la redacción de un nuevo Plan Nacional de Acción por la Niñez y la Adolescencia (PNA) (2009-2013). La SNNA también había dado inicio a la aplicación de su primer plan estratégico quinquenal (2009‑2013), que se dirige, entre otras cosas, a estimular la aplicación de políticas públicas para abordar la situación de los niños y los adolescentes vulnerables, así como a fortalecer el sistema nacional de promoción y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual la aplicación del plan estratégico de la SNNA, a través de sus programas específicos (que incluyen, entre otros, ABRAZO y el Programa de atención integral a niños y adolescentes que viven en las calles (PAINAC), contribuirán, en el medio y en el largo plazo, a la eliminación del trabajo infantil. También toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno, según la cual, en 2009, la Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo de los Adolescentes (CONAETI), había dado inicio a la redacción de una estrategia nacional para la prevención y erradicación del trabajo infantil y mejora de la labor de adolescentes en Paraguay, que es la extensión del Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo de los Adolescentes (2003-2008). La Comisión toma nota asimismo de la información del Gobierno, según la cual el programa ABRAZO que, desde noviembre de 2008, es dirigido por la SNNA, había beneficiado directamente a 1.780 niños y niñas que trabajaban, y a 853 familias, en 2009. Además, 540 familias habían recibido unas asignaciones mensuales para evitar que sus hijos trabajaran o mendigaran en las calles. En ese sentido, toma nota de la información comunicada por el Gobierno, según la cual el Plan de Inclusión Social de la Infancia, que dirige la SNNA, también apunta a los niños que trabajan en las calles, y se orienta, entre otras cosas, al fortalecimiento del programa ABRAZO. Toma nota de que, entre las diversas actividades llevadas a cabo en el marco de este Plan para proteger y prevenir el riesgo de que los niños estén en las calles, se encontró que 1.780 niños estaban englobados en el programa ABRAZO y 1.520 habían sido retirados de las calles en julio de 2009.

La Comisión toma nota de que, en el marco de la colaboración con la OIT/IPEC, Paraguay había lanzado el proyecto de erradicación del trabajo infantil en América Latina (2006-2010). También toma nota con interés de la información del Gobierno, según la cual, en febrero de 2009, como consecuencia de un acuerdo tripartito que incluía al Ministerio de Justicia y Trabajo, a los interlocutores sociales y a la OIT, se había adoptado el Plan Nacional de Trabajo Decente. Sus objetivos incluyen una mejor aplicación de las normas laborales, incluso a través de programas orientados a la eliminación del trabajo infantil y a través de la activa participación de la CONAETI. La Comisión acoge con beneplácito las medidas adoptadas por el Gobierno para combatir el trabajo infantil y le solicita que siga comunicando información sobre la aplicación de los proyectos a que se hizo antes referencia, especialmente sobre el proyecto de la OIT/IPEC sobre la erradicación del trabajo infantil en América Latina (2006-2010) y sobre los resultados obtenidos en términos de abolición progresiva del trabajo infantil.

Artículo 2, 3). Edad de finalización de la escolaridad obligatoria. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de la indicación del Gobierno, según la cual, en virtud de la Ley General de Educación de 1998, la edad de finalización de la educación obligatoria es de 14 años. También había tomado nota de que el Gobierno había adoptado un Plan Nacional de Educación (2003-2015). Además, como componente de su estrategia de erradicación del trabajo infantil, el Gobierno había adoptado una estrategia nacional para combatir la pobreza, que prevé unas asignaciones de educación a las familias con niños que trabajan, de modo que esos niños puedan dejar de trabajar.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual el Ministerio de Educación y Cultura lleva a cabo varios programas encaminados a combatir el abandono de los estudios y a estimular la integración de los niños en el sistema escolar. También toma nota de la información del Gobierno, según la cual, en lo que respecta a la educación básica, en 2007, en el ámbito nacional, había abandonado la escuela el 4,1 por ciento de los niños de edades comprendidas entre los 6 y los 11 años (ciclos I y II). En el mismo año, el abandono escolar de los niños de edades comprendidas entre los 12 y los 14 años (ciclo III) llegó al 5,4 por ciento. Según las estadísticas transmitidas por el Gobierno, el abandono escolar es mucho más elevado en la educación secundaria (15 a 17 años), donde el porcentaje bruto de asistencia es de sólo el 54 por ciento. Tanto para la educación básica como para la educación secundaria, el abandono escolar es más elevado en las escuelas públicas, en las zonas rurales y en los niños. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual se están sistematizando, a nivel departamental, los datos para 2008. Dado que la enseñanza obligatoria es uno de los medios más efectivos para combatir el trabajo infantil, la Comisión insta al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para mejorar el funcionamiento del sistema educativo, en particular reduciendo la tasa de abandono escolar y elevando los niveles de asistencia escolar, especialmente en las zonas rurales y en los niños. En ese sentido, solicita al Gobierno que comunique información sobre los programas adoptados por el Ministerio de Educación y Cultura para combatir el abandono escolar e impulsar la integración de los niños en el sistema escolar, así como sobre cualquier otro programa adoptado a tal fin, incluso en el marco de la aplicación del Plan Nacional de Acción de Educación. Por último, solicita al Gobierno que siga comunicando estadísticas sobre los niveles de asistencia escolar y sobre las tasas de abandono escolar.

Artículo 3, 3). Trabajos peligrosos desde la edad de 16 años. Trabajo doméstico. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que, en virtud del artículo 2, párrafo 22, del decreto núm. 4951, de 22 de marzo de 2005, que regula la ley núm. 1657/2001 y que aprueba la lista de los tipos de trabajo peligrosos, los trabajos domésticos y el sistema de «criadazgo», constituyen un trabajo peligroso que, en virtud del artículo 3 del decreto, está prohibido para los menores de 18 años de edad. Tomaba nota asimismo de que, en virtud del artículo 4 del decreto, las autoridades competentes pueden autorizar el trabajo doméstico a partir de la edad de 16 años siempre que estén plenamente protegidas la educación, la salud, la seguridad y la moralidad de los jóvenes y que hubiesen recibido una instrucción específica o una formación profesional en la rama de actividad pertinente, como requiere el artículo 3, 3), del Convenio. También tomaba nota de que los artículos 63-68 del Código de la Niñez y la Adolescencia, que reglamentan la actividad de los trabajadores domésticos adolescentes, leídos conjuntamente con el artículo 1 de la ley núm. 1702 — que define un adolescente como un ser humano de 14 a 17 años de edad —, parece indicar que un adolescente a partir de los 14 años de edad puede ser empleado como trabajador doméstico. Al tomar nota de la divergencia entre las disposiciones del decreto núm. 4951 y las del Código de la Niñez y la Adolescencia, la Comisión había solicitado al Gobierno que indicara a partir de qué edad puede ocuparse a un niño como trabajador doméstico.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual la CONAETI revisa en la actualidad el decreto núm. 4951/05, en vista de la discrepancia entre los artículos 2, 22), y 3, que prohíben que los niños menores de 18 años realicen un trabajo doméstico, y su artículo 4, que autoriza el trabajo doméstico a partir de los 16 años de edad, cuando se da cumplimiento a las garantías requeridas en virtud del artículo 3, 3), del Convenio. La Comisión señala que el artículo 4 del decreto núm. 4951 está de conformidad con el artículo 3, 3), del Convenio, que, como excepción limitada del artículo 3, 1), del Convenio, autoriza la realización de tipos de trabajo peligrosos para los jóvenes de edades comprendidas entre los 16 y los 18 años, bajo estrictas condiciones de protección y de formación anterior. Sin embargo, parece existir una discrepancia entre el artículo 4 del decreto núm. 4951 — que autoriza que los niños realicen un trabajo doméstico a partir de los 16 años — y las disposiciones de los artículos 63‑68 del Código de la Niñez y la Adolescencia, leídos conjuntamente con el artículo 1 de la ley núm. 1702, que parece autorizar el trabajo doméstico a partir de los 14 años de edad. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para armonizar los artículos 63‑68 del Código de la Niñez y la Adolescencia con el artículo 4 del decreto núm. 4951, de 2005.

Artículo 6. Aprendizaje y formación profesional. En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que indicara a partir de qué edad una persona puede comenzar su aprendizaje. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual los jóvenes de edades comprendidas entre los 15 y los 18 años, pueden postularse para un programa de aprendizaje. Los cursos de formación profesional están abiertos para los jóvenes a partir de los 18 años, excepto en el caso de los cursos relacionados con las TI y de los cursos comerciales, que comienzan a partir de los 15 años de edad.

Artículo 7. Trabajos ligeros. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que la legislación nacional no parece reglamentar el trabajo ligero llevado a cabo por niños. Teniéndose en cuenta las estadísticas encontradas en el informe de la OIT‑IPEC, publicado en 2006 y titulado «Infancia y adolescencia trabajadora de Paraguay – Evolución 2001‑2004», según el cual es considerable el número de niños que realiza un trabajo ligero en el país, alentó al Gobierno a que adoptara disposiciones para reglamentar y determinar las actividades relativas a los trabajos ligeros realizadas por niños de edades comprendidas entre los 12 y los 14 años. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual la CONAETI había considerado necesaria la determinación de los trabajos ligeros. Se proyecta para 2010 un debate relativo por parte de la SNNA. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información acerca de toda evolución hacia la reglamentación y la determinación de los trabajos ligeros, de conformidad con el artículo 7 del Convenio.

Artículo 8. Espectáculos artísticos. La Comisión había tomado nota con anterioridad de la declaración del Gobierno, según la cual los padres conceden a sus hijos permisos especiales para participar en espectáculos artísticos. Tomaba nota de que la autorización parental no es suficiente para aplicar el artículo 8 del Convenio, por lo que solicitaba al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para reglamentar este tipo de actividad, de conformidad con el artículo 8 del Convenio, y que comunicara información en este sentido. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual en Paraguay existen varios acontecimientos artísticos, religiosos y turísticos. También toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual la legislación nacional no prevé expresamente procedimientos relacionados con la actividad realizada por niños y adolescentes que participan en espectáculos artísticos. En este sentido, la SNNA consideraba la necesidad de adoptar reglas que reglamentaran la actividad de niños y adolescentes no sólo en espectáculos artísticos, sino también en eventos deportivos, especialmente habida cuenta de las edades jóvenes en las que se llevan a cabo las transferencias de los jugadores de fútbol. La Comisión espera que el Gobierno adopte una reglamentación que, de conformidad con el artículo 8 del Convenio, prevea la posibilidad, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas, de permitir excepciones a la edad mínima para la admisión al empleo o al trabajo y conceder a los niños permisos de trabajo individuales para fines tales como la participación en espectáculos artísticos. Los permisos así concedidos limitarán el número de horas en las que se permite el empleo o el trabajo y prescribirán las condiciones en que se efectúa el mismo. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre toda evolución en este sentido.

Artículo 9, 1). Sanciones. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que el artículo 5 del decreto núm. 4951, de 22 de marzo de 2005, dispone que las autoridades competentes deberán identificar y sancionar a las personas responsables de la inaplicación de las disposiciones sobre la prohibición del trabajo infantil en los trabajos peligrosos. Sin embargo, tomaba nota de que ninguna de las disposiciones de este decreto establecía las sanciones aplicables en caso de violación de esta prohibición. La Comisión también tomaba nota de que el Código de la Niñez y la Adolescencia, que contiene disposiciones sobre los trabajadores adolescentes, no prevé sanción alguna en caso de inaplicación de las disposiciones relativas al trabajo de los adolescentes. Solicitaba al Gobierno que indicara las disposiciones de la legislación nacional que prevén las sanciones aplicables a las personas declaradas culpables de violaciones de las disposiciones del decreto núm. 4951, de 22 de marzo de 2005, y del Código de la Niñez y la Adolescencia, que reglamentan la actividad de los trabajadores adolescentes.

La Comisión toma nota de que el Gobierno había emitido varios fallos, uno de los cuales se vincula con un caso de abuso y de «criadazgo». Sin embargo, toma nota de que el fallo no aborda el asunto del castigo de las personas culpables de retener a un niño menor de 18 años en el sistema de «criadazgo», que es un tipo de trabajo peligroso, de conformidad con el artículo 2, 22), del decreto núm. 4951/05. Toma nota de que, según el proyecto de guía sobre intervención interinstitucional, en casos de trabajo infantil, las sanciones que pueden imponerse en casos de violación de la legislación que reglamenta el trabajo infantil, se prevén en los artículos 384‑398 del Código del Trabajo, así como en la ley núm. 1416/99 y en el decreto núm. 10047/95. Toma nota de que el artículo 389 del Código del Trabajo, en su forma enmendada por la ley núm. 496/95 y por la ley núm. 1416/99, dispone que los empleadores que obliguen a los adolescentes menores de 18 años de edad a realizar un trabajo en lugares de trabajo inseguros o peligrosos o un trabajo nocturno en el sector industrial, serán pasibles de sanciones de 50 salarios mínimos diarios por cada trabajador afectado. El mismo artículo también castiga con la misma sanción al empleador que ocupe a niños menores de 12 años de edad. El artículo 385 dispone que el incumplimiento del Código del Trabajo que no tiene una sanción establecida, será castigado con unas sanciones que oscilan entre 10 y 30 salarios mínimos diarios por cada trabajador afectado. La Comisión toma nota de que no está claro qué sanciones previstas en el Código del Trabajo se aplicarían a la violación de las disposiciones del decreto núm. 4951, de 2005, y del Código de la Niñez y de la Adolescencia, que reglamenta las actividades de los trabajadores adolescentes. También señala que el alcance de las disposiciones del decreto núm. 4951, de 2005 y del Código de la Niñez y la Adolescencia que aplican el Convenio, es más amplio que el del Código del Trabajo y que las sanciones previstas en el Código del Trabajo por violación de las disposiciones del decreto núm. 4951, de 22 de marzo de 2005 y del Código de la Niñez y la Adolescencia, no parecen ser suficientemente eficaces y disuasorias. La Comisión recuerda al Gobierno que, en virtud del artículo 9, 1), del Convenio, la autoridad competente deberá prever las sanciones apropiadas para asegurar la aplicación efectiva del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que especifique cuáles son las disposiciones del Código del Trabajo que se aplican a la violación de las disposiciones del decreto núm. 4951, de 22 de marzo de 2005, y del Código de la Niñez y la Adolescencia, sobre la actividad de los trabajadores jóvenes. También alienta vivamente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que se impongan sanciones suficientemente efectivas y disuasorias para la violación de las disposiciones relacionadas con el trabajo infantil y a que comunique información acerca de la aplicación en la práctica de estas sanciones, incluidos el número y la naturaleza de las sanciones impuestas.

Partes III y V del formulario de memoria. Inspección del trabajo y aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que, según la Encuesta de hogares de 2006, el 15,2 por ciento de los menores de entre 10 y 14 años, trabajan principalmente en los sectores agrícola e informal, si bien un número elevado también trabaja como sirvientes domésticos y en las calles.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual la CONAETI había elaborado unos proyectos de guías prácticas: una interinstitucional y otra intrainstitucional, para la intervención en los casos de trabajo infantil (incluidos los trabajos peligrosos). Estas guías no sólo están planteadas para informar a los niños y a los adolescentes concernidos acerca de los mecanismos para informar sobre las contravenciones y los procedimientos pertinentes, sino que también facilitan a las autoridades competentes el tratamiento de los casos de trabajo infantil. Toma nota asimismo de la información del Gobierno, según la cual, en junio de 2009, se había dotado a las Consejerías por los Derechos del Niño y del Adolescente (CODENIS) de computadoras, a efectos de compilar y registrar los casos de violación de los derechos de niños y adolescentes, incluido el trabajo infantil. Sin embargo, la Comisión también toma nota de que el Comité de los Derechos del Niño, en sus conclusiones de 29 de enero de 2010, había expresado su preocupación respecto de que no había estadísticas fiables en cuanto al número de niños que realizan actividades económicas, algunas veces con muy poca edad, y de la falta de una unidad especializada que controle e inspeccione las condiciones de trabajo de los niños (CRC/C/PRY/CO/3, párrafo 64). La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre toda evolución relativa a la adopción de las guías prácticas para la intervención en los casos de trabajo infantil y, una vez adoptadas, sobre su impacto en el número de inspecciones realizadas y en el número y la naturaleza de las sanciones impuestas. También solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que se dispongan de los datos suficientes sobre el número de niños y de adolescentes menores de 18 años de edad ocupados en una actividad económica. En ese sentido, la Comisión solicita al Gobierno que aporte estadísticas actualizadas de la base de datos de las CODENIS y de otras fuentes oficiales, incluyéndose no sólo datos estadísticos sobre el empleo de niños y adolescentes, sino también extractos de los informes de los servicios de inspección e información sobre el número y la naturaleza de las contravenciones registradas.