Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - México (Ratificación : 1961)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida en septiembre de 2008 que contiene una respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, en los que ésta hizo también referencia a la respuesta del Gobierno de 27 de noviembre de 2007 a las observaciones formuladas por varios sindicatos (Sindicato de Trabajadores de la Universidad Autónoma de México, Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Sindicato Único de Trabajadores de la Industria Nuclear, Sindicato Independiente de Trabajadores de la Universidad Autónoma Metropolitana, Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (14 secciones), Sindicato del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Sindicato Administrativo de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí) en los que se alegan violaciones al Convenio, derivadas de la adopción de una nueva ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del Estado (ISSSTE). Se recibieron nuevas observaciones sobre esta cuestión de la Unión de Juristas de México en nombre de la Alianza de Tranviarios de México, del Sindicato Único de Trabajadores del Gobierno del Distrito Federal (SUTGDF), de la sección XVIII (Michoacan) del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y de la sección XXII (Oaxaca) del SNTE, de fecha 26 de agosto de 2008. El Sindicato Único de Trabajadores del Gobierno del Distrito Federal (SUTGDF) formuló observaciones adicionales en una comunicación de fecha 27 de agosto de 2008. La Comisión advierte que los comentarios de los sindicatos discuten la aplicación por México de prácticamente de todos los artículos del Convenio. En vista del volumen y la naturaleza pormenorizada de dichos comentarios y de que la próxima memoria del Gobierno debería incluir información detallada sobre la aplicación de cada uno de los artículos del Convenio, de conformidad con el formulario de memoria adoptado por el Consejo de Administración, la Comisión decidió examinar en este comentario las cuestiones principales, que serán de utilidad al Gobierno para preparar una memoria informativa completa a los fines de su examen por la Comisión el año próximo. Para que la Comisión realice dicho examen con pleno conocimiento de la situación, es necesario que en la memoria se proporcionen aclaraciones, en particular sobre las dos cuestiones siguientes, a saber, sobre la certidumbre y el alcance de la legislación vigente, habida cuenta de que se ha cuestionado la constitucionalidad de la ley del ISSSTE ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como de la certidumbre en cuanto al nivel y sostenibilidad de las prestaciones que se otorgan con arreglo al sistema de seguridad social reformado, después de que el régimen de prestaciones previamente definidas y financiadas colectivamente en virtud del sistema de reparto fue sustituido por un régimen de capitalización de una contribución definida para una cuenta de ahorro individual.

Certidumbre en cuanto al alcance de la legislación nacional aplicable

Según la información comunicada por los sindicatos, el 85 por ciento de los 2,3 millones de empleos públicos asegurados por el ISSSTE consideran que la nueva ley vulnera sus derechos adquiridos e impone condiciones más estrictas para tener derecho a determinadas prestaciones. En consecuencia, más de dos millones de trabajadores del sector público presentaron recursos de amparo impugnando la constitucionalidad de la ley y del reglamento para el ejercicio del derecho de opción de los trabajadores en virtud del artículo décimo transitorio. De conformidad con la Ley de Amparo, el recurso debe resolverse en un plazo de 60 días, suspendiéndose durante dicho período la aplicación de la disposición impugnada. Para tramitar la ingente cantidad de recursos presentados, la Suprema Corte Nacional de Justicia (SCNJ), estableció dos tribunales especiales para considerarlos.

La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno fue recibida en septiembre de 2008, es decir cuando la Suprema Corte iniciaba el examen de esos casos y, por consiguiente, no incluía información a ese respecto. En la medida en que pueda haberse suspendido la aplicación de las disposiciones impugnadas de la ley del ISSSTE, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien referirse detalladamente a las decisiones adoptadas por la Suprema Corte en dichos casos y a su impacto en la aplicación de la Ley del ISSSTE en la legislación y la práctica. La Comisión también toma nota de que la Suprema Corte declaró la inconstitucionalidad de los artículos 20, 25, el último párrafo del artículo 60, 136, 251 y la fracción IV del artículo décimo transitorio, así como también, en junio de 2008, de la disposición relativa al cálculo de la pensión sobre la base del salario medio recibido durante los últimos tres años anteriores a la jubilación, por la cual se reducía la posibilidad de que los empleados públicos reciban una pensión más elevada. En cambio, la Suprema Corte determinó que la pensión deberá calcularse teniendo en cuenta únicamente el salario percibido durante el último año. La Comisión solicita al Gobierno que indique si la Suprema Corte ha pronunciado otras decisiones declarando la inconstitucionalidad de la ley del ISSSTE y que facilite el nuevo texto de todas las disposiciones que se hayan modificado.

Certidumbre en cuanto al nivel y la sustentabilidad de las prestaciones

En su observación anterior, la Comisión subrayó que la reforma del ISSSTE hacía necesario que se efectuase una evaluación actuarial completa del nuevo sistema de seguridad social para garantizar su equilibrio financiero y evaluar el nivel estimado de las prestaciones, en particular el de la tasa de sustitución del nuevo régimen. Esta evaluación debería ser integral y, en adelante, incluir la totalidad del pasivo del nuevo régimen del ISSSTE; además, solicitó al Gobierno que informara si se había llevado a cabo esa evaluación y que, en caso afirmativo, comunicase los resultados de la misma. La memoria del Gobierno de 2008 no incluye la información solicitada, y señala que los sistemas de procesamiento de datos de las dos instituciones de seguridad social — el ISSSTE y el IMSS — se encuentran en una fase de coordinación. Entre tanto, la Junta Directiva del ISSSTE ha aprobado el informe actuarial para 2008, que concluyó que en el período 2008-2013 el promedio de los recursos disponibles para el Instituto cubrirían únicamente el 88 por ciento del costo total de las prestaciones que se deben otorgar en virtud de la nueva legislación. La Comisión solicita al Gobierno que comunique una copia de este informe y que indique cuáles son las medidas adoptadas o previstas para enjugar el déficit y garantizar el cumplimiento debido de las prestaciones en virtud del régimen del ISSSTE.

La Comisión, teniendo en cuenta que la reforma del régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado hace necesario la transferencia al ISSSTE de todos los fondos de seguridad social procedentes del régimen general de seguridad social (IMSS), subraya nuevamente la importancia de realizar una evaluación integral del todo sistema de seguridad social, que debe cubrir los diferentes regímenes de pensiones, que incluya y recapitule, a una fecha determinada de valuación, los pasivos ciertos y contingentes así como todas las deudas y los compromisos del Estado generados por el antiguo y el nuevo sistema de seguridad social. En efecto, sólo una evaluación actuarial integral del sistema permitirá efectuar estimaciones sobre los pasivos contingentes que el Estado debe asumir y formular las previsiones correspondientes. En consecuencia, la Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien tomar las medidas necesarias para llevar a cabo un estudio actuarial, como lo exige el artículo 71, párrafo 3, del Convenio.

En relación con el nivel de las prestaciones, una cuestión que la Comisión ha examinado anteriormente en relación con la parte XI del Convenio (cálculo de los pagos periódicos), en el régimen de contribuciones definidas del sistema de capitalización, el monto de la pensión no se determina de antemano, sino que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de los trabajadores y del rédito de estas últimas. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno se sirva explicar, en relación con las previsiones actuariales pertinentes cuál es el nivel de sustitución que después de 30 años de contribuciones puede alcanzarse en el maco del régimen del ISSSTE y si el beneficiario tipo podrá obtener el nivel de sustitución del 40 por ciento requerido por el Convenio. De ser ese el caso, la Comisión solicita información sobre las hipótesis normales de las previsiones actuariales en términos de la tasa de interés real y la densidad de la contribución que habrá de garantizar el 40 por ciento requerido por el Convenio. Además, la Comisión solicita que se sirva describir el mecanismo de ajuste de las prestaciones acorde con la evolución del costo de la vida y del nivel general de los salarios.

De conformidad con el artículo 92 de la ley del ISSSTE, el Estado asegura a los trabajadores que cumplen las condiciones que establece el artículo 89 de la ley en materia de edad y período de calificación, una «pensión garantizada» cuyo monto mensual será de 3.034,20 pesos. El Gobierno indicó en su memoria de 2008 que esta cantidad representa el doble del nivel mínimo de pensión establecido por el Convenio y que el monto promedio de la pensión es equivalente a cuatro salarios mínimos y es cuatro veces más elevado que el mínimo establecido por el Convenio. La Comisión toma nota con interés de esta información. Sin embargo, no ha encontrado en la memoria del Gobierno la información estadística solicitada en su observación anterior en virtud del artículo 66 del Convenio, que habrá de permitirle determinar si el monto mínimo de la pensión de vejez alcanza el porcentaje prescrito por el Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien fundamentar las afirmaciones antes formuladas comparando el monto de la pensión garantizada con el salario de un trabajador ordinario no calificado, como se exige en el formulario de memoria en virtud del artículo 66 del Convenio.

En el régimen general del IMSS, en virtud del artículo 170 de la Ley del Seguro Social, el Estado garantiza a los trabajadores que cumplen las condiciones en materia de edad y período de calificación establecidas en el artículo 162 de la Ley del Seguro Social, el otorgamiento de una «pensión garantizada» cuyo monto es igual al salario mínimo general para el Distrito Federal. Según las estadísticas proporcionadas anteriormente por el Gobierno, el monto de la pensión mínima garantizada para 2006 alcanzó el 42,95 por ciento del salario de un trabajador ordinario calificado determinado de conformidad con las disposiciones del artículo 66 del Convenio. La Comisión desea que el Gobierno se sirva explicar la diferencia entre la pensión garantizada en virtud del régimen del ISSSTE, que según el Gobierno representa el doble del nivel mínimo de pensión establecido por el Convenio y, la pensión garantizada del IMSS, que es apenas superior a este mínimo.

La Comisión toma nota a este respecto de que según la observación de 2007 de las organizaciones sindicales, ni el sistema de pensión garantizado en virtud del artículo 92 del ISSSTE ni las pensiones de vejez e invalidez establecidas en virtud de los artículos 91, 121 y 139 de la ley del ISSSTE aseguran el nivel de sustitución del 40 por ciento requerido por el Convenio. En relación con la respuesta del Gobierno a la observación de las organizaciones sindicales, la Comisión señala que al impugnar esa argumentación el Gobierno no hace referencia a dato estadístico alguno y parece confundir el salario mínimo general para el Distrito Federal con el salario de un trabajador ordinario, que debería utilizarse como salario de referencia para medir el nivel de sustitución de las pensiones garantizadas. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que en su próxima memoria detallada, que debe presentar en 2011, facilite la información estadística solicitada en el formulario de memoria en virtud del artículo 66 del Convenio (títulos I, II y IV). Además, solicita al Gobierno que indique si la pensión garantizada también se extiende a la pensión que se concede por causa de fallecimiento y, de ser ese el caso, en virtud de qué disposiciones.

Comunicaciones de organizaciones representativas sobre la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Sindicato de Telefonistas de la República de México en una comunicación de fecha 21 de febrero de 2010, en relación con la situación de los trabajadores de la empresa AVON y el acuerdo alcanzado con el IMSS, objeto de comentarios anteriores de la Comisión. La Comisión examinará esta comunicación en su próxima reunión junto con los comentarios que el Gobierno estime conveniente formular a este respecto.