Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159) - Japón (Ratificación : 1992)

La Comisión toma nota de la memoria detallada del Gobierno recibida en septiembre de 2010, incluidos los comentarios formulados por la Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO). La memoria contiene las respuestas a la solicitud directa de 2005 formulada por la Comisión, así como los asuntos planteados en el informe del comité tripartito establecido para examinar una reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alegaba el incumplimiento por Japón de este Convenio, que había sido aprobado por el Consejo de Administración de la OIT en su 304.ª reunión (marzo de 2009).

Seguimiento de las recomendaciones del Comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT). La Comisión recuerda que se le había encomendado el seguimiento de la aplicación del Convenio respecto de las cuestiones planteadas en la reclamación (documento GB.304/14/6, adoptado por el Consejo de Administración en su 304.ª reunión de marzo de 2009).

Artículos 1, 3), y 3 del Convenio. Política nacional destinada a asegurar una readaptación profesional para todas las categorías de personas con discapacidades. a) Criterios utilizados para determinar si se considera que una persona con discapacidad puede «trabajar en una relación de empleo». En el párrafo 73 del informe del comité tripartito, se indica que el objetivo de los programas del tipo A y del tipo B, con arreglo al Programa de apoyo para la continuación del trabajo (SPCW) era brindar a las personas con dificultades para ser empleadas en establecimientos corrientes oportunidades de trabajo, así como formación para la mejora de sus conocimientos y aptitudes, a efectos de entrar en la fuerza del trabajo. Sin embargo, mientras que los establecimientos del tipo A «empleaban» a personas con discapacidad con arreglo a un contrato de empleo, los establecimientos del tipo B brindaban «oportunidades para actividades productivas», sin establecer una relación de empleo y, en consecuencia, no se aplicaba la legislación laboral. Como resultado de esta situación, las personas con discapacidad implicadas en los programas del tipo B aún no eran consideradas con capacidad para trabajar con arreglo a una relación de empleo. Al considerar la dificultad de determinar cómo en este caso funcionaría en la práctica la distinción entre el trabajo en una relación de empleo y otro tipo de trabajo, el comité tripartito concluyó que se requería más información sobre los criterios utilizados para determinar si se consideraba que una persona con discapacidad podía «trabajar en una relación de empleo». La Comisión toma nota de las indicaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria destacando que los criterios utilizados para decidir si se considera que una persona con discapacidad puede «trabajar en una relación de empleo» habían sido establecidos por la «circular ministerial relativa a la aplicación de la Ley sobre Normas del Trabajo a las personas con discapacidad que realizan actividades con un programa de apoyo para la continuación del trabajo aportado por SSPDA», núm. 100204, de 2 de octubre de 2006 (circular ministerial núm. 100204). La Comisión toma nota de que la circular ministerial núm. 100204 establece que las personas con discapacidad que realizan actividades con arreglo al SPCW, se encuentran en una de las tres categorías siguientes: 1) aquellos que trabajan en las instalaciones tipo A con un contrato de empleo; 2) aquellos que trabajan en instalaciones tipo B sin un contrato de empleo, y 3) aquellos que trabajan en instalaciones tipo B sin un contrato de empleo. La autoridad municipal decidirá en qué categoría se sitúa una persona con discapacidad, teniéndose en cuenta el nivel de su discapacidad y sus deseos. En principio, aquellos que se encuentran en la categoría 1) se consideran trabajadores con arreglo a la Ley sobre Normas del Trabajo y aquellos que se encuentran en las categorías 2) y 3), no se consideran trabajadores, puesto que no están sujetos a una subordinación y a una supervisión. La Comisión invita al Gobierno a que especifique, en su próxima memoria, cuántas personas se encuentran en categorías que no les permiten estar incluidas en una relación de empleo y las medidas adoptadas para garantizar que también puedan beneficiarse de las oportunidades de empleo en el mercado abierto del trabajo.

b) Trabajo realizado por personas con discapacidad en talleres protegidos dentro del alcance de la legislación laboral. En el párrafo 75 del informe, se consideró que las normas aplicables al trabajo realizado en talleres protegidos, deberían estar en consonancia con los principios del Convenio, incluido el principio de igualdad de oportunidades y de trato. El Gobierno se refiere a la «circular ministerial sobre la aplicación del artículo 9 de la Ley sobre Normas del Trabajo a las personas con discapacidad que realizan actividades en talleres de bienestar, en talleres de pequeña escala, etc.», núm. 0517002, de 17 de mayo de 2007 (circular ministerial núm. 0517002). La Comisión toma nota de que la circular ministerial núm. 0517002 fija los criterios mediante los cuales las personas con discapacidad que realizan actividades, especialmente de formación, en talleres de bienestar y en talleres de pequeña escala, pueden considerarse como trabajadores. La Comisión recuerda que parecería determinante, desde la perspectiva del objetivo del Convenio de integración social y económica de las personas con discapacidad y en una sociedad más amplia, y con miras al pleno reconocimiento de la contribución que realizan las personas con discapacidad, situar adecuadamente el trabajo realizado por tales personas, en talleres protegidos dentro del campo de alcance de la legislación laboral. La Comisión invita al Gobierno a que aporte una mayor clarificación de las medidas adoptadas para garantizar que el tratamiento de las personas en talleres protegidos se encuentra de conformidad con los principios del Convenio, incluido el principio de igualdad de oportunidades y de trato (artículo 4).

c) Baja remuneración para las personas con discapacidad que realizan actividades con arreglo a los programas del tipo B del SPCW. En el párrafo 76 del informe se señaló que los que recibían programas del tipo B del SPCW, habían percibido un nivel de remuneración particularmente bajo. Se había solicitado al Gobierno que comunicara información sobre todo progreso realizado para llevar la remuneración de los talleres a un nivel adecuado. El Gobierno indica que, en el marco del Plan quinquenal para duplicar la remuneración de los talleres, los gobiernos de las prefecturas brindan apoyo a los suministradores de servicios, en un esfuerzo por incrementar el nivel de remuneración de los talleres mediante medidas que incluyen programas de formación para una mayor sensibilización de la administración de los proveedores de servicios y desarrollo de recursos humanos de su personal. La Comisión invita al Gobierno a que siga comunicando información acerca de las medidas adoptadas o previstas para llevar la remuneración de los talleres a un nivel adecuado en el marco del Plan quinquenal para duplicar la remuneración de los talleres.

d) Tarifas de los servicios para los participantes en los programas del tipo B del SPCW. En los párrafos 77 y 79 del informe, se señaló que las personas con discapacidad tenían derecho gratuitamente a la readaptación profesional y a los servicios del empleo, a través de la Oficina pública de seguridad del empleo. El comité tripartito había expresado su preocupación ante la introducción de una tarifa para los participantes en los programas del tipo B del SPCW por los servicios recibidos en esos programas, incluida la readaptación profesional. El Gobierno indica que los receptores de los programas del tipo B del SPCW, al tiempo que realizaban actividades productivas, también recibían su subsidio por bienestar. Por consiguiente, los beneficiarios pagan tarifas por los servicios de la misma manera que los receptores de otros servicios de bienestar. Además de reducir las tarifas de los servicios en octubre y en abril de 2008, el Gobierno había eliminado las tarifas de los servicios para las personas con discapacidad en hogares de bajos ingresos. La Comisión toma nota con interés de las medidas adoptadas por el Gobierno para reducir más las tarifas de los servicios para los destinatarios de los programas del tipo B. La Comisión espera que prosiga sus esfuerzos para garantizar que no se desaliente o excluya a las personas con discapacidad de implicarse en tales programas, y obtener un eventual acceso al mercado abierto del trabajo. La Comisión recuerda que el párrafo 22, 2) de la Recomendación sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos, 1955 (núm. 99), recomienda el suministro de servicios gratuitos de readaptación profesional.

Promoción del empleo para las personas con discapacidades. La Comisión toma nota de que el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar adoptó en 2009, la «Política básica sobre medidas de empleo para las personas con discapacidad», que fue seguida de una decisión del Gabinete de 29 de junio de 2010, sobre la «Dirección básica de promoción de la reforma del sistema para las personas con discapacidad». El Gobierno tiene la intención de adoptar una legislación nacional, con el objetivo de ratificar la Convención de Naciones Unidas sobre las Personas con Discapacidad. En ese sentido, la JTUC-RENGO declara que prestará una mayor atención a dar cumplimiento a las discusiones celebradas en el marco de la propuesta de reforma, así como sobre la promoción y la aplicación por el Gobierno de medidas de políticas integrales que incluyan el empleo de las personas con discapacidad. La Comisión invita al Gobierno a que comunique, en su próxima memoria, información sobre el impacto de las medidas adoptadas en el marco de la reforma del sistema para las personas con discapacidad, sobre la promoción de las oportunidades de empleo para estas personas en el mercado abierto del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre la manera en que se aplica el Convenio y que incluya, por ejemplo, estadísticas y otros datos pertinentes desagregados, en la medida de lo posible, por la edad, el sexo y teniendo en cuenta la naturaleza de la discapacidad, extractos de los informes, estudios e investigaciones sobre los asuntos comprendidos en el Convenio (parte V del formulario de memoria).

Artículos 3, 4 y 7. Igualdad de oportunidades entre las personas inválidas y los demás trabajadores. a) Aplicación del Plan quinquenal para la aplicación de medidas prioritarias (2008-2012). En el párrafo 80 del informe, se señaló que el número de personas con discapacidad que habían obtenido un empleo a través de la Oficina pública de seguridad del empleo, había aumentado en los últimos años. Se expresó asimismo que el Gobierno había procurado lograr una mayor cooperación y coordinación entre las instituciones de bienestar social y las instituciones de empleo, en un esfuerzo por dar lugar a una mayor transición de las personas con discapacidad «del bienestar social al empleo». Se solicitó al Gobierno que comunicara más información estadística actualizada para evaluar el impacto de estas medidas frente a las metas establecidas por el Plan quinquenal para la aplicación de medidas prioritarias (2008-2012) (Plan quinquenal), adoptado en el marco del Programa básico para las personas con discapacidad, 2003-2012, con especial acento en el número de hombres y de mujeres con discapacidad que pasaban de programas del tipo B del SPCW al trabajo protegido en virtud de la legislación laboral y eventualmente a un empleo en el mercado abierto del trabajo. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, que indica que el Plan quinquenal incluye el objetivo de aumentar el número de destinatarios del Programa de apoyo para la transición al empleo (SPTE) y del SPCW, a 2.770.000 en 2011. Además, dicho plan se dirige a elevar la tasa de transición del empleo a prueba al empleo regular para las personas con discapacidad, al 80 por ciento o más, en 2012, el número de «supervisores del trabajo» a 5.000 en 2011 y la tasa de empleo para las personas con discapacidad, después de la terminación del apoyo de los supervisores del trabajo, al 80 por ciento o más en 2012. El Gobierno comunica información completa, incluidos los datos estadísticos, sobre las medidas concretas aplicadas en el marco del Plan quinquenal. Se estimaba que en 2008, habían sido 448.000 las personas con discapacidad que habían sido empleadas. El número de centros de empleo y de apoyo a la vida profesional para las personas con discapacidad, se había incrementado en 235 locales (de 36 locales en 2002 a 271 locales en 2010). El número de empresas subsidiarias especiales para el empleo de personas con discapacidad, había ascendido a 265 en 2009. Estas medidas habían contribuido a un aumento del empleo en el sector privado para las personas con discapacidad, en todo el Japón (de 197.388 en 2005 a 246.480 en 2009). El Gobierno indica asimismo que en 2008, las transiciones de los programas del tipo B del SPCW a los programas del tipo A, habían sido 103, del tipo B al empleo abierto, 697, y del tipo A al empleo abierto, 101. En total, las transiciones de las instituciones de bienestar social al empleo abierto habían sido 3.376. La Comisión invita al Gobierno a que incluya, en su próxima memoria, información actualizada sobre el impacto del Plan quinquenal para la aplicación de medidas prioritarias (2008-2012) y a que comunique los datos pertinentes sobre la transición de las personas con discapacidad de las instituciones de bienestar social al mercado abierto del trabajo.

b) Sistema de cuotas para el empleo de las personas con discapacidad. En los párrafos 81 y 82 del informe, se había invitado al Gobierno a que examinara el impacto de la actual limitación del sistema de cuotas para las personas con discapacidades físicas e intelectuales, en las oportunidades de empleo de las personas con otras discapacidades. Además, al tiempo que destacó que la práctica de la doble contabilización de las personas con graves discapacidades en relación con el sistema de cuotas no parecía ir contra los objetivos y los principios del Convenio, el comité tripartito había invitado al Gobierno a que examinara el impacto de dicha práctica, a efectos de determinar su eficacia. El Gobierno indica que las personas con discapacidades mentales habían sido incluidas, desde 2006, en los cálculos de las cuotas de empleo para las personas con discapacidad. A partir de esa inclusión, la tasa de empleo de las personas con discapacidades mentales, se había elevado de manera significativa más que la de las personas con discapacidades físicas o intelectuales, poniendo de manifiesto que el sistema de cuotas había probado su eficacia. El Gobierno indica asimismo que el número de personas con discapacidad empleadas había aumentado de 113.420 en 1977, cuando se había establecido la práctica, a 238.770, en 2009. Además, el número de personas empleadas con discapacidades graves en 1977, había sido de 15.009, en comparación con las 92.420 de 2009. El Gobierno señala que, puesto que la cifra también se había elevado en el caso de las personas con discapacidades graves, la práctica de la doble contabilización no es susceptible de ejercer algún efecto en impedir el empleo de esas personas. La Comisión invita al Gobierno a que también incluya información actualizada al respecto.

c) Alojamiento razonable. En el párrafo 83 del informe, se destacó que el alojamiento razonable es indispensable para la promoción y la garantía del respeto del principio de igualdad de oportunidades y de trato entre los trabajadores con discapacidades y los trabajadores en general. Al tiempo que destacó que el Gobierno había aportado una orientación y asistencia financiera a los empleadores en cuanto a la administración de la discapacidad en el lugar de trabajo, incluida la adaptación al lugar de trabajo, el comité tripartito había acogido con beneplácito el grupo de estudio proyectado sobre el asunto del alojamiento razonable y había expresado su esperanza de que esta iniciativa contribuyera al fortalecimiento de la aplicación del Convenio. En este sentido, se consideró importante la clarificación de las obligaciones de los empleadores respecto del suministro de un alojamiento razonable. La Comisión invita al Gobierno a que comunique información sobre este punto.

La Unión Nacional de Trabajadores de Bienestar Social y Cuidado de Niños, comunicó nuevos comentarios y documentos en octubre de 2010, que se transmitieron al Gobierno en noviembre de 2010. La Comisión invita al Gobierno a que comunique sus propias observaciones sobre los asuntos planteados a este respecto para la próxima reunión.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2011.]