Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Etiopía (Ratificación : 1963)

La Comisión toma nota de la comunicación de fecha 24 de agosto de 2010 de la Internacional de Educación (EI), así como de la respuesta del Gobierno a los comentarios formulados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en 2008. La Comisión toma nota asimismo de las conclusiones y de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, de junio de 2010, en lo que respecta a los alegatos de graves violaciones de los derechos sindicales e injerencia en la organización interna de la Asociación de Maestros de Etiopía (caso núm. 2516).

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica, en su respuesta, que rechaza categóricamente los alegatos de injerencia en los asuntos de las asociaciones independientes, y declara que, sin el funcionamiento libre y sin restricciones de asociaciones independientes, el esfuerzo de democratización del país no tendrá éxito. El Gobierno añade en su memoria que explicó reiteradamente que el derecho de crear asociaciones es una libertad protegida constitucionalmente que los ciudadanos ejercen libremente, que la Proclama Laboral de 2006 sostiene este derecho constitucional fundamental y garantiza a los sindicatos el derecho de entablar una negociación colectiva organizada dentro del alcance trazado en sus disposiciones; que los numerosos sindicatos y asociaciones profesionales que funcionan libremente dan fe del hecho de que la legislación nacional da cumplimiento al Convenio; y que la legislación laboral confiere a sindicatos y asociaciones un «arsenal legal» para defenderse de toda forma de intervención indebida. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que el alegato de que la nueva Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades núm. 621/2009 limita el derecho de huelga y de negociación colectiva, carece por completo de fundamento legal o práctico; que las condiciones para el ejercicio del derecho de huelga y de negociación colectiva se rigen por la Proclama Laboral; que los sindicatos pueden perseguir su objetivo, a través de esta opción disponible; y que la ley dispone una lista de servicios públicos esenciales que han de mantenerse durante una huelga y hace responsable a la parte culpable, en caso de que produzcan daños materiales, en el curso del ejercicio de tales actividades.

Asociaciones de maestros. En su observación anterior, refiriéndose también a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2009, la Comisión urgió al Gobierno a que adopte sin demora las medidas necesarias para resolver la cuestión relativa al registro de la Asociación Nacional de Maestros de Etiopía (NTA). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la NTA puede solicitar su registro a la recientemente creada Agencia de Entidades Benéficas y Sociedades (CSA), establecida en base a la recientemente publicada Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades núm. 621/2009, y que si la CSA deniega el registro, la NTA puede recurrir ante la justicia, que podría establecer que se ha denegado injustamente el registro a la organización. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que no es adecuado que el Gobierno se vea implicado al respecto, antes de que finalice el trámite legal, pero que una vez registrada la NTA, el Gobierno garantiza que, como requiere la ley, la NTA gozará de todos los derechos de reconocimiento y de servicios que todas las asociaciones legales tienen el derecho de recibir.

La Comisión toma nota de que EI indica en su comunicación, que tras un intento fallido de la NTA de ser registrada por el Ministerio de Justicia en diciembre de 2008, el segundo intento de registro en febrero de 2010 fue sistemáticamente desalentado verbalmente por los funcionarios de la recientemente creada CSA. Según EI, tres funcionarios de la CSA formularon comentarios según los cuales algunos de los objetivos de la NTA, específicamente la tarea de promover una educación de calidad y la aplicación de los programas de educación para todos y de prevención del VIH/SIDA, constituyen la única responsabilidad y función del Gobierno y advirtieron que un sindicato tiene que dedicarse sólo a la defensa de los derechos de sus afiliados. Además, se alega que los funcionarios de la CSA instruyeron a los representantes de la NTA para que convencieran a los maestros a afiliarse a la asociación de maestros existente. El 7 de mayo de 2010, los representantes de la NTA solicitaron al director general de la CSA que tomara las siguientes acciones: i) ordenar que los funcionarios concernidos registraran la NTA y emitieran un certificado sin más retrasos; o informar a la NTA por escrito de la denegación del registro, de conformidad con el artículo 3.3; y ii) transmitir a la NTA la dirección de la Junta de Entidades Benéficas y Sociedades, puesto que nadie en la CSA podría dar a la NTA la dirección de la Junta, a efectos de que la NTA pudiese apelar la decisión. Al 20 de agosto de 2010, no se había notificado ninguna respuesta oficial a los representantes de la NTA. Al tiempo que lamenta profundamente el tiempo transcurrido desde que la NTA solicitó su registro, y recordando que el derecho de reconocimiento oficial, a través del registro legal, es una faceta esencial del derecho de sindicación, dado que es la primera medida que deben adoptar las organizaciones de trabajadores y de empleadores para poder funcionar eficientemente, la Comisión urge al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para garantizar que se registre la NTA sin más retrasos, de modo que los maestros puedan ejercer plenamente su derecho de constituir organizaciones para el fomento y la defensa de los intereses laborales de los maestros, y a que en su próxima memoria informe sobre los progresos realizados al respecto.

En cuando a la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades núm. 621/2009 publicada el 13 de febrero de 2009, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la ley se promulgó tras extensas discusiones públicas en las que participaron todos los grupos de interés y entró en vigor después de la expiración del período de tiempo que se habían dado a las asociaciones y a diversas entidades de beneficencia y sociedades para alinearse con estos requisitos. El Gobierno añade en su memoria que: la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades tiene por objetivo aumentar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en los esfuerzos de desarrollo del país, que define y regula claramente a las entidades de beneficencia y a las sociedades, y que aporta las salvaguardias necesarias y el debido proceso, en el marco de los esfuerzos de democratización, y que ningún sindicato o asociación similar presentó quejas por haber sido perjudicado o coartados sus derechos en virtud de esta nueva ley. La Comisión toma nota de que, según su preámbulo, la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades se basa en la necesidad de «promulgar una ley para garantizar la concreción del derecho de los ciudadanos de asociarse, consagrado en la Constitución» y que la mencionada CSA es el organismo estatal recientemente establecido para el registro de asociaciones. No obstante, la Comisión toma nota con preocupación de que la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades organiza un control permanente y estrecho de las organizaciones establecidas en base a la misma y confiere a las autoridades gubernamentales grandes poderes discrecionales para interferir en el registro, en la administración interna y en la disolución de las organizaciones concernidas que se encuentren en su campo de aplicación, que parece incluir a los funcionarios públicos, incluidos los maestros.

La Comisión observa que algunas disposiciones de la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades, plantean problemas de conformidad con el Convenio:

–      la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades establece una distinción entre las organizaciones a las que se requiere un registro, en base a la nacionalidad de sus afiliados y a la cuantía de los fondos que perciben de fuentes extranjeras (artículo 2, párrafos 2 y 3); y, en virtud del artículo 14, párrafo 5, sólo las «Entidades Benéficas y Sociedades de Etiopía» — esto es, todas las organizaciones cuyos miembros son etíopes, generan ingresos de Etiopía, son totalmente controladas por los etíopes y reciben no más del diez por ciento de sus fondos de fuentes extranjeras — pueden participar en actividades vinculadas con los avances de los derechos humanos y democráticos, la promoción de los derechos de los discapacitados y de los derechos de los niños, la promoción de la resolución de conflictos o de reconciliación y la promoción de la eficiencia de los servicios de justicia y de los servicios encargados del cumplimiento de la ley. La Comisión entiende que las organizaciones de trabajadores y de empleadores cuyos miembros «residen» en el país — que no son todos nacionales — que reciben más del diez por ciento de sus fondos de fuentes extranjeras y cuya finalidad es la defensa de los derechos e intereses sociales y económicos de sus miembros, no serían permitidas en virtud de la ley y no podrían llevar a cabo sus actividades en defensa de los intereses de sus miembros;

–      la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades autoriza a la CSA a interferir en una variedad de asuntos administrativos, financieros y de contabilidad en torno al funcionamiento interno de las organizaciones, ya sea explícitamente, ya sea utilizando una redacción general que deja un gran margen de valoración al órgano supervisor, a través de, entre otras cosas, las siguientes disposiciones: i) en virtud del artículo 84, párrafos 1 y 2, la CSA puede «de vez en cuando» instituir investigaciones respecto de las entidades benéficas o sociedades, bien de manera general, bien con fines particulares o a los fines de cualquiera de esas investigaciones, la CSA «puede, mediante una orden» requerir que la organización presente, por escrito, cuentas y extractos de cuentas, respecto de todo asunto en consideración en la investigación, facilite copias de documentos que estén bajo su custodia o su control, o asista en un tiempo y lugar especificados y aporte pruebas o emita documentos; ii) en virtud del artículo 85, párrafo 1, a), la CSA puede, mediante una orden, requerir que cualquier entidad benéfica o sociedad o un empleado de la misma comunique la información oral o escrita que esté en su posesión y que se relacione con alguna entidad benéfica o sociedad; iii) en virtud del artículo 86, toda sociedad notificará a la CSA por escrito el tiempo y el lugar de cualquier reunión de su asamblea general, a más tardar, siete días laborales anteriores a esa reunión; iv) en virtud del artículo 88, párrafo 1, toda organización asignará no menos del 70 por ciento de los gastos del presupuesto anual a la aplicación de sus fines y una cuantía que no supere el 30 por ciento, para sus actividades administrativas; v) en virtud del artículo 90, en el que «en cualquier momento» la CSA, por una investigación relativa a cualquier organización «está satisfecha de que exista o haya existido una mala conducta o una mala administración» en la administración de la organización, y es «necesario actuar con la finalidad de proteger la propiedad» de la organización, la CSA puede, entre otras cosas, suspender al funcionario responsable de la mala conducta o de la mala administración; y vi) una organización puede no establecer una rama, cambiar su nombre y lugar de trabajo o enmendar sus normas sin notificar previamente a la CSA (artículos 72 y 73) y no utilizará un símbolo sin haber sido registrado previamente por la CSA (artículo 74).

La Comisión recuerda que el derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin injerencia alguna de las autoridades públicas, incluye el derecho de decidir libremente la estructura y la composición de la organización, así como la autonomía y la independencia financiera; las disposiciones legislativas que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, plantean un grave riesgo de injerencia por parte de las autoridades públicas; tales disposiciones simplemente deberían establecer un marco general en el que se deje a las organizaciones la mayor autonomía posible; no existe infracción alguna de esos derechos si, por ejemplo, la supervisión se limita a la obligación de presentar informes financieros periódicos; los problemas de compatibilidad con el Convenio surgen cuando la ley requiere que algunas operaciones financieras — como la recepción de fondos del extranjero — sean aprobadas por las autoridades públicas, así como cuando la autoridad administrativa tiene la facultad de examinar las cuentas y otros documentos de una organización, realizar una investigación y solicitar información en cualquier momento; y tanto la sustancia como el procedimiento de tales verificaciones siempre deberían ser objeto de revisión por parte de la autoridad judicial competente, confiriendo toda garantía de imparcialidad y objetividad (Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafos 78, 107, 124‑126 y 135):

–      en lo que atañe a la disolución de las organizaciones, en virtud del artículo 92, párrafo 2, e), de la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades, se cancelará la licencia de una organización, entre otras cosas, «cuando cometa un delito de violación de las disposiciones del Código Penal o de la Proclama»; al tomar nota de que, en virtud del artículo 93, una organización puede ser disuelta por la CSA cuando se hubiese cancelado su licencia, parecería, entonces, que toda violación por parte de una organización, de alguna disposición de la Proclama, incluidos los requisitos administrativos menores, puede conducir a la cancelación de su licencia y a su disolución;

–      no se confiere ningún efecto suspensivo al procedimiento de apelación, puesto que, en virtud del artículo 104, párrafo 4, toda organización en un proceso de apelación «en tanto que en su relación con el registro o la cancelación, se considerará no registrado o cancelado hasta que la autoridad de que se trate adopte la decisión final».

La Comisión recuerda que la disolución y la suspensión de organizaciones sindicales constituyen formas extremas de injerencia de las autoridades en las actividades de las organizaciones, y deberían, por tanto, acompañarse de todas las garantías necesarias; que las organizaciones afectadas por tales medidas, deberán tener el derecho de interponer un recurso ante un órgano judicial independiente e imparcial; y la decisión administrativa no debería surtir efecto antes de que se hubiese pronunciado una decisión final (Estudio General, op. cit., párrafos 185 y 188):

–      en cuanto al proceso de registro, la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades, hace de la adquisición de personería jurídica un requisito previo para la existencia de una organización (artículos 56, párrafo 1 y 64, párrafo 2); además, la obligación de registro en la CSA también se aplica a las organizaciones que ya hubiesen sido registradas antes de publicación de la Proclama (artículo 111); además, la licencia de la organización tiene que renovarse cada tres años (artículo 76, párrafo 1); y la redacción utilizada en el artículo 69, párrafo 2, parecería permitir que la CSA denegara el registro de una organización en base a un criterio discrecional, dado que, según esta disposición, la CSA denegará el registro a una entidad benéfica o sociedad, cuando la organización propuesta «sea susceptible de ser utilizada con fines ilegales o con fines perjudiciales para la paz pública, el bienestar y el buen orden».

La Comisión recuerda que, cuando la legislación exige la adquisición de la personalidad jurídica como condición previa para la existencia y el funcionamiento de las organizaciones, las condiciones necesarias para la obtención de la personalidad jurídica no deben ser de tal índole que equivalgan, de hecho, a la exigencia de una autorización previa para la constitución de una organización, lo cual equivaldría a dejar sin efecto la aplicación del artículo 2 del Convenio (Estudio General, op. cit., párrafo 76):

–      en cuanto a las sanciones y a las penas, al tomar nota de que la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades requiere que las organizaciones cumplan con una gran número de requisitos — que van de demandas administrativas menores a cláusulas estructurales y a una contabilidad detallada —, la Comisión entiende que cualquier fallo en la adhesión a algunas de esas disposiciones, puede constituir un delito penal, puesto que, en virtud del artículo 102, párrafo 1, «toda persona que vulnere las disposiciones de la Proclama, será pasible de un castigo, de conformidad de las disposiciones del Código Penal»; además de prisión, importantes multas pueden también aplicarse cuando una organización incumple, entre otras cosas, llevar sus libros de contabilidad, registrar el dinero recibido, su fuente y la cuantía gastada, o no cumpliera con la presentación de un estado de cuenta anual, o dejara de asignar no menos del 70 por ciento de sus gastos a la aplicación de sus fines y no superara el 30 por ciento de sus actividades administrativas (artículo 102, párrafo 2); además, todo empleado que participe en los «actos delictivos» establecidos en el artículo 102, párrafo 2, «sin perjuicio de la aplicabilidad de las disposiciones pertinentes del Código Penal que prescriben una pena de reclusión», se sancionarán con una multa (artículo 102, párrafo 3).

Ante esta situación, teniendo en cuenta las amplias facultades discrecionales conferidas por la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades núm. 621/2009 a las autoridades públicas, en particular a través del establecimiento de la CSA, para injerir en el derecho de organizarse de los trabajadores y de los empleadores, así como el requisito contenido en la Proclama de que los fondos de una asociación recibidos de fuentes extranjeras no superen el 10 por ciento, en contravención del derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración, la Comisión urge al Gobierno a que adopte, sin demora, las medidas necesarias para garantizar que la Proclama de Entidades Benéficas y Sociedades no sea aplicable a las organizaciones de trabajadores y de empleadores comprendidas en el Convenio y que tales organizaciones se vean reconocidas efectivamente por la legislación en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre todas las medidas adoptadas en este sentido, y recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT al respecto.

Funcionarios públicos. Además, en su observación anterior, la Comisión recordó que había pedido al Gobierno que adoptara medidas para enmendar la Proclama del Funcionario Público, de modo de garantizar el derecho de los funcionarios públicos, incluidos los maestros de escuelas públicas, de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos. La Comisión había tomado nota de que el Gobierno indicaba que este derecho está consagrado en el artículo 42 de la Constitución y que los empleados del Gobierno cuya compatibilidad laboral lo prevé y que se sitúen por debajo de un cierto nivel de responsabilidad, tienen el derecho de constituir asociaciones para mejorar sus condiciones de empleo y bienestar económico. La Comisión había tomado nota asimismo de que el Gobierno había expresado, a todos los organismos pertinentes que alcanzaría el pleno cumplimiento de manera gradual, mediante la preparación de las condiciones necesarias y de la capacidad del país de respaldar la plena extensión de este derecho.

La Comisión toma nota de que Gobierno indica, en su memoria, que es importante volver a destacar el hecho fundamental de que la Constitución dispone expresamente que toda persona, incluido todo funcionario público, tiene el derecho de constituir asociaciones por cualquier causa o finalidad; que los funcionarios públicos con quejas respecto de sus condiciones laborales, tienen derecho a recurrir a mecanismos legales de reparación en virtud de la legislación por la que se rige la administración pública y otros recursos legales, incluida la Oficina del Defensor del Pueblo; que  reitera su posición de que no existe, ni podría existir, ninguna diferencia en cuanto a si los funcionarios públicos deberían poder constituir asociaciones; y que la única deferencia es la oportunidad del momento. El Gobierno indica en su memoria que, según su evaluación, el país no está preparado para atender plenamente ese marco; que es ésta la única explicación de por qué la legislación de la administración pública no había conferido aún una asociación separada en la administración pública; que, como parte del proceso de democratización del país, el Gobierno está plenamente comprometido en la aplicación del programa de reforma de la administración pública, diseñado para dotar a los ciudadanos de un servicio eficiente y rápido; que, en la actual coyuntura, el Gobierno no había desarrollado la capacidad de embarcarse en un proceso de negociación colectiva completamente desarrollado con los funcionarios públicos; y que es éste un asunto que ha de presentarse a la legislatura para su consideración una vez que se hubiese aplicado con éxito el programa de reformas y que esté implantada la capacidad nacional necesaria. La Comisión recuerda la importancia de garantizar que los funcionarios públicos, al igual que todos los demás trabajadores, sin distinción alguna, tengan el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, sin autorización previa, para el fomento y la defensa de sus intereses laborales. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que se garanticen plenamente los derechos de libertad sindical de los funcionarios públicos, incluidos los maestros del sector público, y, que comunique, en su próxima memoria, información acerca de los progresos realizados al respecto.

Además, en su observación anterior, la Comisión había urgido al Gobierno a que realizara, sin demora, una encuesta completa e independiente de las alegaciones efectuadas por la CSI y por EI, en relación con los arrestos de sindicalistas, su tortura y malos tratos durante la detención, y la continuada intimidación e injerencia. La Comisión había tomado nota de la indicación del Gobierno, según la cual todos los alegatos que se presentan con pruebas creíbles serán plenamente investigados por órganos constitucionales que incluían los tribunales, la Comisión de Derechos Humanos de Etiopía, la Oficina del Defensor del Pueblo, o mediante un mecanismo aprobado por los representantes de la cámara de los pueblos. La comisión toma nota de que el Gobierno indica además en su memoria que el 8 de mayo de 2009, el segundo Tribunal Penal del Tribunal Superior Federal ha declarado culpable al Sr. Meqcha Mengistu y lo ha sentenciado a tres años de reclusión; que ha sido liberado tras haber recibido un perdón, y que la Sra. Wubit Ligamo, de quien el Gobierno niega que hubiese recibido maltratos en la prisión, también había sido liberada. Al tiempo que aprecia estas liberaciones, la Comisión lamenta profundamente que el Gobierno nunca haya comunicado informaciones sobre las investigaciones que se esperaba que se realizaran en relación con los alegatos de tortura y malos tratos de sindicalistas detenidos.

Proclama Laboral (2003). Por último, la Comisión recuerda que durante varios años había venido expresando su preocupación acerca de la Proclama Laboral (2003), que se queda corta a la hora de garantizar la plena aplicación del Convenio. En particular, la Comisión recuerda que había solicitado anteriormente al Gobierno que:

–      garantizara el derecho de sindicación a las siguientes categorías de trabajadores excluidas, en virtud del artículo 3, del ámbito de aplicación de la Proclama Laboral: los trabajadores cuyas relaciones de empleo se derivaran de un contrato realizado con fines de criar, tratar, ocuparse de la rehabilitación, educar y formar (a personas que no sean aprendices); a los contratos del personal de servicio sin fines de lucro; a los empleados de gestión, así como a los empleados de la administración del Estado; a los jueces y fiscales, cuya relación de empleo estuviera regida por leyes especiales;

–      eliminara el transporte aéreo y los servicios urbanos de autobuses de la lista de los servicios esenciales en los que se prohíbe el derecho de huelga (artículo 136, párrafo 2);

–      enmendara su legislación para garantizar que, excepto en situaciones que conciernen a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, las crisis nacionales agudas y los funcionarios públicos que ejercen una autoridad en nombre del Estado, el recurso al arbitraje obligatorio sólo se permita si lo solicitan ambas partes;

–      enmendara el artículo 158, párrafo 3, según el cual la votación para la huelga debería decidirla la mayoría de los trabajadores interesados en una reunión en la que estuviesen presentes al menos dos tercios de los afiliados del sindicato, con el fin de reducir el quórum exigido para la votación de una huelga;

–      garantizara que las disposiciones de la Proclama Laboral que, como se indicara anteriormente, limitan el derecho de los trabajadores a organizar sus actividades, no se utilizaran para cancelar el registro de una organización en virtud del artículo 120, c), hasta que se hubiesen armonizado con las disposiciones del Convenio.

La Comisión pide al Gobierno que adopte, sin demora, las medidas necesarias para una plena conformidad de la legislación y la práctica con el Convenio, y que comunique, en su próxima memoria, información detallada sobre los progresos realizados al respecto, así como el marco temporal para tales acciones.