Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143) - Italia (Ratificación : 1981)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2009, y de las conclusiones derivadas de la Comisión de la Conferencia. También toma nota de la información por escrito transmitida por el Gobierno, que se presentó a la Comisión de la Conferencia, y de la extensa información que contiene la memoria del Gobierno, incluida información sobre la legislación y las estadísticas, que se recibió el 1.º de septiembre de 2009. La Comisión toma nota asimismo de la comunicación de la Unión Italiana del Trabajo (UIL), presentada en nombre de la UIL, de la Confederación General Italiana del Trabajo (CGIL) y de la Confederación Italiana de Sindicatos de Trabajadores (CISL), recibida el 24 de septiembre de 2009, que aporta información adicional sobre muchas de las observaciones ya formuladas por los miembros trabajadores durante la discusión en la Comisión de la Conferencia y que añade algunos asuntos nuevos. La Comisión también toma nota de la respuesta del Gobierno a la comunicación de la UIL, recibida el 4 de diciembre de 2009. La Comisión examinará, en su próxima reunión, la comunicación de la UIL junto con la respuesta del Gobierno.

Lucha contra la migración irregular, al tiempo que se protegen los derechos de los trabajadores migrantes en situación irregular. La Comisión toma nota de la conclusión de la Comisión de la Conferencia, según la cual el fenómeno de la migración irregular es un asunto complejo y global, e Italia afronta especiales desafíos a la hora de abordar el rápido incremento de los flujos migratorios y a la hora de proteger los derechos humanos básicos de los trabajadores migrantes. La Comisión de la Conferencia había tomado nota de que el Gobierno estaba adoptando algunas medidas dirigidas a combatir la migración irregular, incluso el empleo ilegal de los migrantes, al tiempo que mejoraba el cumplimiento de las leyes y los reglamentos sobre las condiciones de trabajo y el fortalecimiento de las medidas de asistencia. La Comisión de la Conferencia solicitó al Gobierno que emprendiera un examen detallado de las recientes iniciativas legislativas centradas en la migración irregular, incluido el empleo ilegal de los migrantes, y que adoptara medidas para garantizar que los trabajadores migrantes en situación irregular pudieran disfrutar de sus derechos humanos básicos, de conformidad con el artículo 1 del Convenio. Alentó al Gobierno a que intensificara sus esfuerzos para promover la tolerancia y el respeto entre todos los grupos de la sociedad.

La Comisión toma debida nota de la extensa información que contiene la memoria del Gobierno sobre los numerosos esfuerzos realizados para combatir el tráfico de seres humanos, a través de acciones nacionales y transnacionales, y sobre los programas que prestan asistencia a las víctimas de tráfico y grave explotación, administrados por la Comisión Interministerial de Apoyo a las Víctimas de Tráfico, Violencia y Explotación Grave que se contempla en el artículo 18 del texto unificado de las disposiciones sobre inmigración y situación de los extranjeros (decreto legislativo núm. 286/1998, de 25 de julio de 1998). La Comisión también toma nota de que la ley núm. 94/2009, de 15 de julio de 2009, que enmienda, entre otras cosas, el decreto legislativo núm. 286/1998, incrementa más las sanciones establecidas por explotación de trabajadores empleados ilegalmente.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reafirma su compromiso de proteger los derechos humanos fundamentales de todos los trabajadores migrantes, y en este sentido, se refiere al artículo 2 del decreto legislativo núm. 286/1998, que garantiza que todo extranjero en la frontera o en Italia goce de los derechos humanos fundamentales otorgados en la legislación nacional, en los convenios internacionales en vigor y en los principios generalmente reconocidos del derecho internacional. La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno, según la cual la estigmatización de algunos grupos étnicos o sociales y la propaganda racista y xenófoba que se centra sobre todo en los migrantes que no pertenecen a la Unión Europea (UE) y en grupos minoritarios como los romaníes, son asuntos de honda preocupación que comprometen el difícil proceso de integración y coexistencia pacíficas. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, según la cual el documento programático 2009‑2011, contendrá un enérgico enfoque en las políticas de lucha contra la explotación de inmigrantes y contra la discriminación racial y xenófoba, en base a encuestas, intervenciones de control y campañas para promover la igualdad de oportunidades. La Comisión también toma nota del compromiso del Gobierno de ocuparse de acciones constantes para combatir la inmigración irregular, que también contribuye a reducir la explotación de los trabajadores migrantes que se encuentran en el país en situación irregular y que pueden, por tanto, ser más fácilmente explotados. En este contexto, la Comisión toma nota de las medidas adoptadas para regularizar a los italianos no declarados, a los trabajadores de la UE y a los trabajadores que no pertenecen a la UE en el sector de la asistencia, con arreglo al artículo 1-ter del decreto legislativo núm. 27/2008 (convertido en la ley núm. 102/2009 sobre la «declaración de asistencia y apoyo familiar»).

Con respecto a sus preocupaciones expresadas en su observación anterior sobre los informes relativos a las violaciones de derechos humanos y a las condiciones laborales de explotación de los trabajadores indocumentados procedentes de África, Asia y Europa del Este, la Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno sobre las campañas especiales de vigilancia, algunas dirigidas al sector de la agricultura, llevadas a cabo en la región de Puglia y en el distrito de Foggia, desde 2006, donde el fenómeno está especialmente extendido. También toma nota de que el documento sobre programación estratégica de la actividad de control del Ministerio de Trabajo, Salud y Políticas Sociales, de 2008, presta especial atención a las inspecciones encaminadas a luchar contra los flujos migratorios irregulares y el empleo ilegal de los migrantes. Se presta una atención especial a las minorías que operan fuera de toda relación de empleo o de todo marco jurídico, promoviendo la inmigración irregular de sus propios nacionales para mantenerlos en situaciones de explotación, en violación de los derechos de los trabajadores. La Comisión toma nota de que, en 2008, a través de las actividades de inspección del trabajo dirigidas a detectar el empleo abusivo, se encontró que, de los 4.666 trabajadores en situación irregular que carecían de un permiso de residencia, 336 estaban empleados en el sector agrícola, 711 en el sector servicios y 2.231 en la construcción. De los 9.608 trabajadores que se encontraban en situación irregular por otras razones, 732 estaban empleados en la agricultura, 2.229 en los servicios y 2.989 en la construcción. La Comisión toma nota asimismo de que se realiza en la actualidad una investigación en Campania, Apulia, Calabria y Sicilia sobre nuevas formas de explotación laboral, que han empeorado en los últimos años. La Comisión solicita al Gobierno que comunique la información que figura a continuación:

i)     una copia del documento programático 2009-2011 y copias de otros documentos relativos a las políticas de lucha contra la explotación de los inmigrantes, la discriminación racial y la xenofobia incluso de los inmigrantes de origen romaní y sinti, así como información sobre las encuestas realizadas, las intervenciones de control llevadas a cabo y las campañas de promoción de la igualdad de oportunidades;

ii)    los resultados obtenidos por las diversas medidas y los diversos programas emprendidos, incluidas las inspecciones llevadas a cabo para detectar el empleo de extranjeros en condiciones abusivas y para proteger a esos migrantes que habían sido víctimas de abuso o de explotación;

iii)   el número y la naturaleza de las infracciones y las sanciones impuestas contra aquellos que organizan y facilitan la inmigración clandestina, y aquellos que emplean a trabajadores migrantes en condiciones abusivas, en particular en la agricultura, en la construcción y en el sector de servicios;

iv)   el número de inmigrantes, hombres y mujeres, en situación irregular que se han identificado como víctimas de abuso y de explotación en los sectores de la agricultura y de la construcción y a cuántos de éstos se les ha otorgado un permiso especial con arreglo al artículo 18 del decreto legislativo núm. 286/1998, y

v)     el número de trabajadores y trabajadoras comunitarios (UE) y no comunitarios no declarados del sector de la asistencia que han sido regularizados con arreglo a la ley núm. 102/2009. También se solicita al Gobierno que indique si tiene la intención de adoptar medidas similares para regularizar a los trabajadores migrantes no declarados en otros sectores como la agricultura y la construcción.

Medidas dirigidas a los trabajadores migrantes. La Comisión toma nota de que, en junio de 2009, la Comisión de la Conferencia solicitó al Gobierno que emprendiera un análisis detallado de las disposiciones legislativas propuestas en el contexto del llamado Paquete de Seguridad, con miras a garantizar su cumplimiento del Convenio. La Comisión recuerda que, durante la discusión en la Comisión de la Conferencia, se plantearon preocupaciones respecto de los posibles efectos adversos de las disposiciones del Paquete de Seguridad, en caso de que se adoptara, especialmente la disposición que introduce el delito de ingreso o residencia ilegal en territorio italiano. La Comisión toma nota de que, el 15 de julio de 2009, se adoptó la ley núm. 94/2009 (el Paquete de Seguridad) que enmienda el decreto legislativo 286/1998. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno según la cual por una parte el objetivo de la nueva ley es hacer más eficaz la acción del Estado en la prevención o el combate de la delincuencia menor y mayor, y por otra parte la línea rigurosa adoptada en determinados sectores, se acompaña de una mayor protección contra toda forma de opresión y violencia para los llamados grupos desfavorecidos. La Comisión toma nota de que la ley introduce el delito de ingreso o residencia ilegal, mediante la incorporación del artículo 10bis en el decreto legislativo núm. 286/1998, que castiga la entrada y la residencia ilegales en territorio italiano con una multa de entre 5.000 y 10.000 euros. El artículo 10bis dispone igualmente que el extranjero acusado puede ser expulsado sin que sea necesario obtener con anticipación una autorización del tribunal competente para la investigación del delito. El artículo 10bis dispone asimismo que, una vez expulsado el extranjero, el jefe de policía (questore) informa al Tribunal, que desestima el caso en base a que no hay caso que examinar.

La Comisión también toma nota de que el Tribunal de Pesaro, en una decisión de 31 de agosto de 2009, ha planteado una cuestión al Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad del artículo 10bis, en lo que atañe al delito de «residencia ilegal» en el territorio, en base a la consideración de que es contrario al: i) principio de razonabilidad, incluso desde la perspectiva de la proporcionalidad; ii) principio de igualdad (artículo 3 de la Constitución Nacional), puesto que da por sentado de manera arbitraria que todos los migrantes irregulares son socialmente peligrosos; iii) principio de solidaridad (artículos 2 y 3 de la Constitución Nacional); iv) artículo 10 de la Constitución Nacional que prevé el respeto del derecho consuetudinario internacional, y v) artículos 3 y 37 de la Constitución Nacional, debido a que no contempla la posibilidad de una «causa justificada» para la residencia irregular en el país.

La Comisión señala a la atención del Gobierno el hecho de que si la lucha contra las migraciones clandestinas es legítima, es necesario al mismo tiempo velar por el respeto de los derechos humanos fundamentales de todos los trabajadores migrantes, para evitar que éstos, en particular los que estén en situación irregular, se encuentren en una situación en la que sus derechos no se respeten y en la que pueden ser objeto de toda clase de abusos (párrafo 361 del Estudio General de 1999, Trabajadores migrantes). Las medidas preconizadas en la parte I del Convenio para luchar contra los movimientos clandestinos de migrantes (artículos 2 a 6) tienen por objeto, ante todo, la demanda de trabajo clandestino más que la oferta (véase el párrafo 338 del Estudio General de 1999, Trabajadores migrantes). El objetivo del artículo 6, párrafo 1), del Convenio, es, por tanto, definir y aplicar sanciones contra los organizadores de movimientos clandestinos y contra los empleadores, en los casos de empleo ilegal, y no contra los propios trabajadores migrantes que se encuentren en situación irregular. Los artículos 1 y 9, del Convenio se dirigen a garantizar que todos los trabajadores migrantes gocen de un nivel mínimo de protección respecto de sus derechos humanos básicos y reivindica los derechos derivados del empleo pasado, aun cuando hayan inmigrado o hayan sido empleados ilegalmente y su situación no haya podido regularizarse.

La Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 331, 1), del Código de Procedimiento Penal, los funcionarios públicos están obligados a notificar los delitos penales, y la introducción del delito de ingreso y residencia ilegal de trabajadores extranjeros puede impedir que los trabajadores migrantes en situación irregular soliciten la asistencia de los servicios públicos esenciales. Esto también puede impedirles, en la práctica, la presentación de quejas respecto de las violaciones de sus derechos humanos básicos. La posibilidad de que los trabajadores migrantes reivindiquen determinados derechos derivados del empleo pasado en materia de remuneración, de seguridad social y de otras prestaciones ante un órgano competente, como prevé el artículo 9, párrafos 1) y 2), del Convenio, puede asimismo quedarse en simple teoría, si los trabajadores migrantes en situación irregular que dan cuenta de violaciones de esos derechos son inmediatamente expulsados. La Comisión manifiesta su preocupación de que el artículo 10bis del decreto legislativo núm. 286/1998 margine y estigmatice más a los trabajadores migrantes en situación irregular y aumente su vulnerabilidad ante la explotación y la violación de sus derechos humanos básicos. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene ninguna información sobre si se ha emprendido el examen detallado del impacto de las recientes iniciativas legislativas centradas en la migración irregular, incluido el empleo ilegal de migrantes, especialmente el Paquete de Seguridad, como solicitó la Comisión de la Conferencia.

La Comisión, en consonancia con las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, solicita al Gobierno que emprenda un examen detallado sobre el impacto de las recientes medidas legislativas dirigidas a combatir la migración irregular, y especialmente sobre el artículo 10bis del decreto legislativo núm. 286/ 1998, sobre los derechos humanos básicos de los trabajadores migrantes en situación irregular y la igualdad de trato de estos trabajadores respecto de sus derechos derivados del empleo pasado, garantizados por los artículos 1 y 9 del Convenio, con miras a evaluar la necesidad de enmendar o derogar ésta y otras disposiciones del decreto legislativo núm. 286/1998. En relación con la cuestión pendiente en el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad del artículo 10bis, la Comisión solicita al Gobierno que comunique información acerca del resultado de la decisión, una vez emitida. La Comisión solicita asimismo al Gobierno que comunique información sobre la aplicación práctica del artículo 10bis, incluido el número de trabajadores migrantes que se hubiesen identificado como irregulares y expulsados desde la entrada en vigor de la ley. También se solicita al Gobierno que indique de qué manera se garantiza que los trabajadores migrantes en situación irregular, especialmente aquellos acusados del delito de inmigración ilegal, incluso como consecuencia de las inspecciones del trabajo, y objeto de una orden de expulsión, puedan presentar quejas sobre las violaciones de sus derechos humanos básicos y reivindicar determinados derechos derivados del empleo pasado en materia de remuneración, seguridad social y otras prestaciones, como disponen los artículos 1 y 9 del Convenio.

Parte II del Convenio. Igualdad de oportunidades y de trato entre los trabajadores migrantes que se encuentran legalmente en el país y los nacionales. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia había solicitado al Gobierno que garantizara el pleno respeto de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes legalmente en el país con los nacionales y que prosiguiera sus esfuerzos, en colaboración con los interlocutores sociales, para promover y garantizar la observancia de una política nacional al respecto. La Comisión de la Conferencia declaró asimismo que el Gobierno debería adoptar medidas adicionales para asegurar la efectiva protección de los trabajadores migrantes contra la discriminación directa e indirecta, de conformidad con los artículos 10 y 12 del Convenio. La Comisión toma nota de que la integración de la población inmigrante es uno de los objetivos de la estrategia de integración social perfilada en el Informe nacional sobre la protección social y la inclusión, 2008‑2010, y de que el documento programático de 2009-2011, preverá intervenciones en materia de integración de inmigración. La Comisión también toma nota de la información que figura en la memoria en torno a las iniciativas llevadas a cabo con arreglo al Fondo Nacional para las Políticas Sociales (FNPS) para promover la inclusión y la integración sociales, incluidas las intervenciones que promueven la inserción laboral de los romaníes, de los sintis, y de las poblaciones errantes (Lombardia, Piemonte, Toscana y Puglia).

Con respecto a los casos de discriminación de los romaníes, incluidos los ataques a campamentos de romaníes, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, según la cual los asuntos vinculados con la presencia de la comunidad romaní en el territorio nacional, han sido objeto de atención durante mucho tiempo. Asimismo, el Gobierno señala que está redoblando sus esfuerzos para establecer iniciativas dirigidas a garantizar una coexistencia civil más segura y justa. Según el Gobierno, esas iniciativas se orientan a mejorar la integración y la calidad de las relaciones con la población residente, a efectos de proteger más eficazmente la seguridad pública y prevenir la discriminación de los romaníes y la intolerancia frente a ellos. En este contexto, el Gobierno menciona el estado de emergencia declarado en algunas regiones, entre el 21 de mayo de 2008 y el 31 de mayo de 2009, y las acciones de colaboración de las comisiones delegadas en este contexto, que, según el Gobierno, han arrojado resultados positivos. La Comisión toma nota de que, durante la discusión en la Comisión de la Conferencia, los miembros trabajadores cuestionaron el «enfoque» de emergencia adoptado respecto de las poblaciones romaní y sinti, y exigieron una política de integración bien definida en materia de vivienda, escolaridad y empleo. La Comisión toma nota de la declaración por escrito presentada por el Gobierno, a la Comisión de la Conferencia, según la cual, como parte de sus esfuerzos para definir una estrategia nacional en torno a los asuntos romaníes, el documento programático de 2009‑2011, incluirá una sección especial sobre las medidas de apoyo a las comunidades romaní y sinti, que promueven y definen un nuevo enfoque de la cuestión de los sinti y los romaníes, basado en intervenciones en materia de integración social, en el concepto de igualdad de derechos y deberes entre nacionales e inmigrantes, en la acogida de inmigrantes y en la aceptación de la diversidad. Además, la Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno sobre las actividades organizadas por la Oficina para la Promoción de la Igualdad de Trato y la Eliminación de la Discriminación basada en la Raza y el Origen Étnico (UNAR), para promover la integración social y el diálogo intercultural, y para abordar la discriminación contra los trabajadores inmigrantes. Al recordar que la política sobre igualdad de oportunidades y de trato entre nacionales y trabajadores migrantes a que alude el artículo 10 del Convenio, se centra en la discriminación basada en la nacionalidad, la Comisión examinará todas estas cuestiones y todas las medidas adoptadas en particular para luchar contra la discriminación de las poblaciones romaní y sinti basada en la raza, el color o la ascendencia nacional, incluso en el marco de una estrategia nacional integrada sobre los romaníes, en el contexto de la memoria del Gobierno sobre la aplicación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).

La Comisión solicita al Gobierno que comunique información, incluidas estadísticas, sobre los resultados específicos alcanzados con arreglo a los proyectos destinados a promover la igualdad de oportunidades y de trato entre los nacionales y los trabajadores migrantes que se encuentran legalmente en el país y a eliminar la discriminación basada en la nacionalidad, en particular respecto del empleo y de la ocupación. Sírvase indicar de qué manera estaban implicados los interlocutores sociales en algunas de las medidas adoptadas o previstas para promover y garantizar la observancia de la política nacional en materia de igualdad. Al tomar nota de la información que contiene la memoria del Gobierno sobre los programas y las acciones específicos, incluida la sensibilización, para combatir la discriminación y promover la integración social en el mercado laboral y en la sociedad, la Comisión solicita al Gobierno que indique el impacto de esas medidas en la promoción de la tolerancia y del respeto entre todos los grupos de la sociedad. La Comisión también solicita al Gobierno que comunique información sobre todas las acciones iniciadas en el contexto de una estrategia nacional integrada sobre los romaníes, para prevenir y luchar contra la discriminación contra los trabajadores migrantes romaníes, y promover su igualdad de oportunidades y de trato entre éstos y los nacionales, de conformidad con el artículo 10 del Convenio.

Acuerdo de integración. La Comisión toma nota de que la ley núm. 94/2009 introduce el artículo 4bis en el decreto legislativo núm. 286/1998 dirigido a promover la cohabitación entre los italianos y los extranjeros, y a expedir un permiso de residencia condicional al suscribir un «acuerdo de integración» en el que se establecen los objetivos de integración (y los «créditos» relacionados), que han de alcanzar los extranjeros durante el período de validez de su permiso de residencia. En caso de pérdida completa de «créditos», el permiso de residencia será anulado y el extranjero deberá ser expulsado del territorio nacional, con algunas excepciones vinculadas con el asilo, las razones humanitarias, el permiso de residencia de larga duración en la Unión Europea o las razones familiares. La Comisión toma nota de que los criterios y las modalidades de firma de un acuerdo de integración se establecerán mediante reglamento. La Comisión solicita al Gobierno que transmita una copia del reglamento, ejemplos de todo acuerdo de integración ya suscrito e información acerca de las medidas adoptadas para asistir a los extranjeros en la consecución de los objetivos de integración establecidos en los acuerdos.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2010.]